State-owned company's budget-approval obligation upheld; inspection-report annulment affirmed.

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 08.02.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Amenajarea Domeniului Public 4 S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:

(i) anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 242320/25.08.2017 şi a Raportului de inspecţie economico- financiară nr. 5082/25.08.2017, cu privire la toate măsurile şi constatările din cuprinsul acestora ca fiind nelegale şi netemeinice;

(ii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest litigiu, constând în onorariu avocat şi taxa judiciară de timbru.

1.2. Prin încheierea din data de 10.09.2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât şi a dispus suspendarea judecăţii cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2017

2. Hotărârile atacate

Prin încheierea de şedinţă din data de 10.09.2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, invocate de pârât prin întâmpinare.

Prin sentinţa nr. 785 din 4 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis în parte acţiunea privind pe reclamanta Amenajarea Domeniului Public 4 S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finantelor Publice, astfel cum a fost precizată;

(ii) a anulat în parte Decizia nr. 97/P/07.12.2017 şi în parte Dispoziţia nr. 242320/25.08.2017 şi Raportul de inspecţiei economico-financiară nr. 5082/25.08.2017, exclusiv în privinţa măsurii nr. 3, privind necesitatea reîntregirii patrimoniului prin recuperarea contravalorii amenzii contravenţionale;

(iii) a respins în rest cererea, ca nefondată;

(iv) a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 785 din 4 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Amenajarea Domeniului Public 4 S.A., iar pârâtul Ministerul Finanţelor a formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din 10.09.2018 şi a sentinţei nr. 785 din 4 martie 2019, pronunţate de aceeaşi instanţă.

3.1. Recurenta-reclamantă Amenajarea Domeniului Public 4 S.A. şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, în sensul anulării doar a Măsurii nr. 2 din Dispoziţia obligatorie nr. 242320/25.08.2017 şi Raportul de inspecţie economico - financiară nr. 5082/25.08.2017.

Recurenta-reclamantă susţine că sentinţa cuprinde motive contradictorii şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept materiale.

Astfel, în considerentele sentinţei recurate, se reţine, pe de o parte, că societăţii recurente i se aplică dispoziţiile O.G. nr. 26/2013, în sensul că exista obligativitatea aprobării bugetului de către Consiliul Local Sector 4 Bucureşti, în reprezentarea Sectorului 4 al Municipiului Bucureşti, întrucât s-ar afla în portofoliul de întreprinderi al acestuia din urmă.

Pe de alta parte, deşi Sectorul 4 al Municipiului Bucureşti deţine o participaţie de 99,99% din capitalul social, instanţa ignoră dispoziţiile Legii nr. 31/1990 precum şi dispoziţiile din Actul constitutiv al societăţii, care derogă de la norma de drept invocată anterior.

Comparând aceste susţineri rezultă o contradictorialitate în ceea ce priveşte considerentele care au condus la adoptarea soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte Măsura nr. 2 din Dispozitia obligatorie nr. 242320/25.08.2017 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5082/25.08.2017, emise de către pârâtă. Elementele contradictorii constau în faptul că instanţa ignoră cu desăvârşire faptul că societatea este controlată, în mod absolut, de către acţionarul majoritar.

Raportat la împrejurarea că AGA este numită de către Consiliul Local al Sectorului 4 al Municipiului Bucureşti, rezultă că actele care emană de la AGA sunt însuşite, până la proba contrară, de către mandantul din prezenta cauză, în speţă, Consiliul Local.

În acest sens, recurenta face trimitere la art. 2 din Hotărârea nr. 206/17.08.2017 a Consiliului Local al Sectorului 4 al Municipiului Bucureşti privind aprobarea Regulamentului AGA şi al reprezentantilor la Amenajarea Domeniului Public 4 (A.D.P. 4) S.A., care prevede că "Se mandatează în mod expres reprezentanţii Consiliului Local Sector 4 în Adunarea Generală a Acţionarilor ai S.C. Amenajarea Domeniului Public 4 (A.D.P. 4) S.A., să aprobe, voteze, modifice şi să rectifice toate documentele menţionate în Regulamentul prevăzut la art. 1 ."

În ceea priveşte Măsura nr. 2 dispusă de D.G.I.E.F., pentru netransmiterea bugetului de venituri şi cheltuieli către Consiliul Local sector 4, societăţii i-a fost imputată nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013, în acest sens fiind dispusă măsura supunerii spre aprobare de către societate a bugetului de venituri şi cheltuieli către Consiliul Local sector 4, ceea ce contravine dispoziţiilor legale.

Pentru a determina dacă prevederile legale sunt aplicabile reclamantei, trebuie stabilit dacă aceasta se încadrează în categoriile de operatori economici la care face referire art. 4 alin. (1) lit. a) - c) din O.G. nr. 26/2013, citat de art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, la care face referire echipa de control din cadrul Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generala de Inspecţie Economico-Financiara.

Obligaţia de a prezenta, în vederea aprobării, bugetul de venituri şi cheltuieli organelor administraţiei publice centrale sau locale, exista numai in cazul operatorilor economici care au obligaţia de a avea bugetul de venituri şi cheltuieli aprobat potrivit art. 4 alin. (1) lit. a)-c) din O.G. nr. 26/2013.

În conformitate cu art. 4 alin. (1) lit. a), bugetele de venituri si cheltuieli ale operatorilor economici se aprobă prin hotărâre a Guvernului sau prin hotărâre a consiliului local, judeţean, respectiv a Consiliului Municipiului Bucureşti, după caz, iniţiate de ordonatorii principali de credite in subordinea, in coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se afla operatorii economici din categoria prevăzută la art. 1 lit. a) si b).

Potrivit Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, ordonatori principali de credite sunt, printre altele, primarii unităţilor administrativ-teritoriale, primarul general al Municipiului Bucureşti, primarii sectoarelor Municipiului Bucureşti si preşedinţii consiliilor judeţene.

Arată reclamanta că este societate pe acţiuni deţinută în proporţie de 99,999873% de Consiliul Local al Sectorului 4 Bucureşti, cu un număr de 3.064.083 de acţiuni, o acţiune fiind deţinuta de ADP, reprezentând 0,000127% din capitalul social.

Ordonatorul principal de credite, Primarul Sectorului 4, nu are atribuţii de coordonare în ceea ce o priveşte, iar aceasta din urmă nici nu se afla în raporturi de subordonare, autoritate sau în portofoliul ordonatorului principal de credite.

Având în vedere că nu se află în subordonarea, coordonarea, autoritatea sau în portofoliul ordonatorului principal de credite, respectiv Primarul Sectorului 4, reclamantei nu îi sunt aplicabile prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 şi astfel nici obligaţiile impuse de art. 6 alin. (1).

Arată că trebuie făcută distincţie între categoriile de autorităţi ale administraţiei publice locale, Consiliul Local si Primarul Sectorului 4 reprezentând instituţii diferite, cu atribuţii diferite stabilite de Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. Mai mult decât atat, Consiliul Local al Sectorului 4 nu are, potrivit prevederilor Legii nr. 273/2006, calitatea de ordonator principal de credite.

Şi în caz contrar, rolul ordonatorilor principali de credite este reglementat de Legea nr. 273/2006, care, la art. 22 alin. (1) stabileşte că ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, şi aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale.

Reclamanta nu se încadrează în categoria instituţiilor publice, întrucât ordonatorul principal de credite nu îi repartizează credite bugetare, ADP 4 funcţionând în baza Legii nr. 31/1990, fără a beneficia de alocari bugetare de la ordonatorul principal de credite, iar singura sursa de venituri a societăţii provine din desfăşurarea activităţilor comerciale care fac obiectul de activitate al acesteia.

Tot in ceea ce priveşte Măsura nr. 2, arată că argumentele pârâtului sunt fundamentate pe o interpretare eronata a legii, intrucat bugetul de venituri si cheltuieli a fost aprobat potrivit prevederilor legale aplicabile de către reprezentanţii Consiliului Local al Sectorului 4 Bucureşti in AGA, care au mandate de reprezentare deplin, fiind abilitaţi sa aprobe bugetul entitatii.

Având în vedere faptul că forma mandatului prin care au fost desemnaţi reprezentanţii Consiliului Local este o hotărâre de consiliu, actele adoptate de reprezentanţi, în temeiul mandatului, au aceeaşi valoare juridică cu actul prin care mandatul a fost acordat, sunt incidente dispoziţiile art. 2013 alin. (2) din C. civ.

Or, dispoziţiile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013 prevăd obligativitatea aprobării bugetului de venituri si cheltuieli prin hotararea consiliului local, mandatarea unor reprezentanţi ai Consiliului Local, pentru aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli, nu se poate realiza decât sub forma unei hotarari de consiliu local, lucru care s-a întâmplat.

Nu se poate susţine ca reclamanta nu a respectat prevederile legale în ceea ce priveşte întocmirea documentelor, atât timp cât a respectat dispoziţiile legale, documentând bugetele pe baza anexelor şi prevăzând în mod suplimentar şi alţi indicatori.

3.2. Recurentul-pârâtul Ministerul Finanţelor şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte încheierea de şedinţă din data de 10.09.2018, recurentul-pârât a criticat soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, sub ambele aspecte invocate.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 242320/25.08.2017, a arătat recurentul-pârât că soluţia de respingere este nelegală, întrucât constatările instanţei de fond, potrivit cărora "deşi reclamanta nu indică în mod expres faptul că înţelege să solicite anularea deciziei 97/07.12.2007 de soluţionare a contestaţiei, acest aspect se desprinde din cererea de chemare în judecată" contravin dispoziţiilor prevăzute de O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012, care reglementează posibilitatea reclamantului de a solicita exclusiv anularea deciziei de soluţionare a plângerii prealabile, în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

În contextul în care obiectul litigiului a fost clar exprimat de reclamantă ca fiind anularea Dispoziţiei obligatorii nr. x şi a Raportului de inspecţie economico-financiară, nefiind pusă în discuţie anularea deciziei de soluţionare a plângerii prealabile în condiţiile Legii nr. 554/2004, în mod eronat instanţa de fond a extins cadrul procesual, sub aspectul obiectului cererii de chemare în considerându-se învestită inclusiv cu anularea Deciziei nr. 97/2017.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea Raportului de inspecţie economico-financiară, arată că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că prin acest raport nu sunt stabilite măsuri în sarcina operatorului economic, acesta având exclusiv rolul de a prezenta constatările inspecţiei economico-financiară din punct de vedere faptic şi legal, fără a stabili, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în sarcina operatorului economic.

Recurentul-pârât a criticat şi sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia de anularea a Măsurii nr. 3, arătând că instanţa nu a luat în considerare în motivarea soluţiei pronunţate prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 1 19/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare, care au stat la baza măsurii dispuse de organul de inspecţie economico-financiară, conform cărora, "Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public".

Conform art. 26 din actul normativ anterior citat "Prevederile prezentei ordonanţe se aplică şi altor persoane juridice decât instituţiile publice, dacă aceste persoane juridice gestionează fonduri publice cu orice titlu şi/sau administrează patrimoniul public în privinţa gestionării fondurilor publice şi administrării patrimoniului public în cauză".

Prin urmare, din analiza prevederilor legale mai sus invocate, rezultă că persoanele juridice care gestionează fonduri publice şi/sau administrează patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară, cu respectarea principiilor legalităţii, economicităţii, eficacităţii, eficienţei şi regularităţii.

În acest context, având în vedere că intimata-reclamantă este societate pe acţiuni, în subordinea Consiliului Local al Sectorului 4 Bucureşti, măsura de recuperare a amenzii contravenţionale, dispusă de către organul de inspecţie economico-financiară în temeiul prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 este corectă şi întemeiată.

3. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare la recursul pârâtului prin care a solcitat respingerea recurului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând încheierea şi sentinţa recurate prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

2.1. Recursul reclamantei Totul Verde S.A. (fostă Amenajarea Domeniului Public 4 S.A.)

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamanta şi-a întemeiat recursul pe motivele de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8, criticile expuse nu se subsumează decât pct. 8 al acestui articol, urmând a fi analizate din această perspectivă, câtă vreme aspectele referitoare la caracterul contradictoriu al considerentelor instanţei de fond sunt în legătură directă cu argumentaţia subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din cod.

Pe de altă parte, criticile din recurs se referă exclusiv la măsura nr. 2 din Dispoziţia obligatorie nr. 242320/25.08.2017, confirmată prin Decizia MFP nr. 97/2017.

Trecând la analiza criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată nefondate.

Măsura nr. 2 dispusă prin Dispoziţia obligatorie nr. 242320/25.08.2017 a constat în "Obligarea conducerii ADP să prezinte, de urgenţă, în vederea aprobării Consiliului Local Sector 4, proiectul de buget venituri şi cheltuieli pentru anul 2017, cu respectarea prevederilor art. 4 alin. (1) lit. a), art. 5 şi art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013".

Recurentei-reclamante i se impută nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, întrucât nu a transmis bugetului de venituri şi cheltuieli către Consiliul Local Sector 4, în termen de 45 de zile de la data aprobării bugetului local, în vederea aprobării, potrivit art. 4 alin. (1) lit. (a) din O.G. nr. 26/2013 şi nu a utilizat în perioada 2012 – 2017 formatul şi structura bugetului de venituri şi cheltuieli şi a anexelor de fundamentare aprobate prin OMFP 214/2013, OMFP n.2032/2013 şi OMFP nr. 20/2016.

Prin cererea de recurs, recurenta reiterează susţinerile din cererea de chemare în judecată, potrivit cărora nu i-ar fi aplicabile prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013, la care face trimitere art. 6 alin. (1) lit. a) din actul normativ, pe motiv că Primarul Sectorului 4, care este ordonatorul principal de credite în sensul legii, nu are atribuţii de coordonare în ceea ce o priveşte, iar reclamanta nu se află în raporturi de subordonare cu acesta şi nici nu se află în portofoliul ordonatorului principal de credite.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicarea a dispoziţiilor art. 1 şi art. 6 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013.

Având în vedere că recurenta-reclamantă este o societate comercială la care statul sau unităţile administrative deţin o participaţie majoritară, 99,99% din acţiuni fiind deţinute de către Consiliul Local Sector 4 Bucureşti, aceasta face parte dintre subiecţii enumeraţi la art. 1 lit. a)-c) din O.G. nr. 26/2013.

Prevederile art. 6 lit. a) din O.G. nr. 26/2003 menţionează explicit că toţi operatorii economici dintre cei prevăzuţi la art. 1 lit. a)-c), fără nicio deosebire, sunt ţinuţi să prezinte, în vederea aprobării, bugetul de venituri şi cheltuieli "însoţit de anexele de fundamentare, întocmite în conformitate cu prevederile legale în vigoare, organelor administraţiei publice centrale ori locale, după caz, în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află".

Înalta Curte va înlătura alegaţiile recurentei întemeiate pe modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 4 din O.G. nr. 26/2013, întrucât textul invocat nu are legătură cu obligaţia legală de prezentare a bugetului (care se regăseşte la art. 6, iar nu la art. 4), reglementând exclusiv modalitatea de aprobare a bugetului de venituri şi cheltuieli.

În privinţa obligaţiei de prezentare a bugetului de venituri şi cheltuieli, în raport de care s-a constatat încălcarea, prevederile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, menţionează explicit că toţi subiecţii enumeraţi la art. 1, categorie din care face parte şi reclamanta, au obligaţia de a prezenta în vederea aprobării bugetul de venituri şi cheltuieli organelor administraţiei publice centrale ori locale, în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află.

Aşadar, în executarea acestei obligaţii a societăţii, existenţa unui raport de subordonare/coordonare se apreciază în raport de autoritatea publică locală, iar nu cu privire la ordonatorul principal de credite.

Prin urmare, cu ocazia verificării legalităţii actului contestat şi a identificării titularului obligaţiei de prezentare a bugetului, nu se va avea în vedere conţinutul art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, care priveşte procedura de aprobare a bugetului, ci conţinutul art. 6 alin. (1) al O.G. nr. 26/2013, aplicabil direct situaţiei personale a reclamantei.

În speţă, se constată că ADP Sector 4 se află în portofoliul Consiliului Local al Sectorului 4, dat fiind că acesta deţine 99,99% din capitalul social al societăţii, astfel că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a se reţine că reclamanta are obligaţia de a-i înainta Consiliului local bugetul de venituri şi cheltuieli, în vederea aprobării.

Urmează a fi înlăturate în concluzie toate susţinerile recurentei-reclamante pe marginea aspectelor privitoare la rolul şi calitatea ordonatorului de credite, câtă vreme textul care reglementează obligaţia înaintării bugetului spre aprobare nu face referire la ordonatorul de credite, ci la autoritatea publică centrală/locală.

În ceea ce priveşte aspectele referitoare la faptul că bugetul a fost aprobat de Consiliul Local, prin participarea acestuia la Adunarea Generală, prin reprezentanţi şi prin votarea bugetului, Înalta Curte validează raţionamentul instanţei de fond, reţinând, cu priritate, că însuşi legiuitorul a prevăzut în mod distinct obligaţia de prezentare a bugetului de venituri şi cheltuieli, spre aprobare, inclusiv în ceea ce-i priveşte pe operatorii economici la care statul sau unităţile teritoriale deţin o participare principală sau majoritară, deşi în mod evident, în considerarea participaţiei pe care o deţine, statul desemnează reprezentanţi în adunarea generală a societăţii, iar potrivit art. 111 din Legea nr. 31/1991, republicat, adunarea generală stabileşte bugetul.

Prin instituirea obligaţiei prevăzute de art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, se stabileşte prin lege o garanţie suplimentară a legalităţii întocmirii bugetului de venituri şi cheltuieli – pe de o parte prin prezenţa în adunarea generală în vederea votării bugetului, iar pe de altă parte, prin analiza distinctă efectuată în temeiul art. 6 raportat la art. 4 din O.G. nr. 26/2013.

Nu se poate susţine aşadar, în mod pertinent, că simpla participare a reprezentanţilor Consiliului în adunarea generală şi votarea bugetului în această calitate, ar reprezenta aprobare de natură a înlocui procedura prevăzută de lege.

Pe de altă parte, legea prevede aprobarea bugetului prin hotărâre a consiliului local, iar simpla participare a reprezentanţilor consiliului şi votarea bugetului în adunarea generală a acţionarilor/asociaţilor nu se finalizează prin hotărâre a consiliului, ci printr-o hotărâre a adunării generale, care are o natură juridică diferită, fiind un act privat, spre deosebire de hotărârile de consiliu local la care face trimitere art. 4 din O.G. nr. 26/2013, care sunt acte de autoritate publică.

Nici faptul că reprezentanţii consiliului local în adunarea generală au fost desemnaţi prin hotărâre a consiliului nu modifică concluzia expusă anterior, atâta vreme cât inclusiv acest mandat de reprezentare nu este emis în regim de putere publică, el vizând exclusiv voinţa acţionarului majoritar în privinţa exercitării dreptului de vot într-o societate comercială înfiinţată în baza Legii nr. 31/1991 rep.

Pe cale de consecinţă, câtă vreme O.G. nr. 26/2013 prevede necesitatea adoptării unui act distinct, în regim de putere publică –a unei hotărâri de consiliu local – în scopul aprobării bugetului de venituri şi cheltuieli al societăţii reclamante, lipsa acestuia nu va putea fi înlocuită prin întocmirea unor acte juridice de altă natură.

În ceea ce priveşte abaterea de la legalitate constatată în legătură cu modalitatea de întocmire a bugetului, se observă că art. 6 alin. (1) din O.G nr. 26/2013 prevede expres că acesta este "însoţit de anexele de fundamentare, întocmite în conformitate cu prevederile legale în vigoare".

Or, atâta timp cât s-a stabilit anterior că recurenta-reclamantă intră sub incidenţa O.G. nr. 26/2013, aceasta era obligată să respecte formatul prevăzut de OMFP nr. 214/2013, OMFP nr. 2032/2013 şi OMFP nr. 20/2016.

Din actele ataşate la dosarul cauzei nu rezultă întocmirea bugetelor de venituri şi cheltuieli şi anexelor de fundamentare, în formatele prevăzute de anexele la actele normative mai sus menţionate. Bugetul activităţii generale 2016, ataşat la dosarul cauzei de reclamantă confirmă faptul că acest buget nu respectă formatul impus de lege.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond care a reţinut legalitatea măsurii nr. 2 este corectă şi se impune a fi menţinută.

2.2. Recursul pârâtului Ministerul Finanţelor Publice

În ceea ce priveşte criticile aduse de pârât soluţiei de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, sub ambele aspecte invocate, pronunţată prin încheierea de şedinţă din 10.09.2018, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 242320/25.08.2017 a fost corect soluţionată de instanţa fondului.

Potrivit art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii nr. 554/2004, modificată şi completată, iar soluţionarea plângerii se face de către Ministerul Finanţelor Publice.

Decizia privind soluţionarea plângerii prealabile se contestă la instanţa de contencios administrativ competentă, în conformitate cu dispoziţiile art. 45 din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea O.U.G. nr. 94/2011.

Aşadar, obiectul acţiunii în instanţă îl constituie anularea Deciziei nr. 97/07.07.12.2017 privind soluţionarea plângerii împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. 242320/25.08.2017.

Este adevărat că, formal, intimata-reclamantă nu a indicat în mod expres în petitul cererii că solicită anularea Deciziei nr. 97/07.12.2017, însă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, la cap. II- Plângere prealabilă, face referire la faptul că Decizia nr. 97/07.12.2017 este neîntemeiată, iar din motivarea cererii se desprind inclusiv nemulţumiri cu privire la decizia de soluţionare a plângerii prealabile.

Mai mult, la termenul de judecată din data de 10.09.2017, la solicitarea instanţei, reclamanta a precizat că înţelege să conteste şi Decizia nr. 97/07.07.12.2017 privind soluţionarea plângerii.

În aceste circumstanţe, nu i se poate reproşa instanţei încălcarea principiului disponibilităţii, sub aspectul extinderii obiectului cererii dedus judecăţii, judecătorul fondului stabilind în mod corect că instanţa a fost învestită inclusiv cu cererea de anulare a Deciziei nr. 97/07.07.12.2017 privind soluţionarea plângerii.

De asemenea, şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea Raportului de inspecţie economico- financiară nr. 5082/25.08.2017 a primit o dezlegare corectă.

După cum bine a reţinut judecătorul fondului, faţă de împrejurarea că Raportul de inspecţie economico-financiară este un act premergător emiterii deciziei prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă, iar în instanţă se atacă decizia, în speţă devin incidente dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative.

Nu pot fi primite nici criticile la adresa sentinţei nr. 785 din 4 martie 2019, ce privesc exclusiv soluţia de anulare a măsurii nr. 3 din Dispoziţia obligatorie nr. 242320 din 25.08.2017, faţă de considerentele reţinute de instanţa de fond.

Prin recursul formulat nu se aduc în concret critici sentinţei atacate, ci se reiterează apărările invocate prin întâmpinarea de la fond, cu referire la omisiunea instanţei de a analiza legalitatea măsurii dispuse din perspectiva temeiurilor de drept care au stat la baza adoptării acesteia, respectiv art. 5 şi art. 26 din O.G. nr. 119/1999, fără a se avea în vedere faptul că instanţa de fond a dispus anularea măsurii nr. 3, reţinând că nu mai subzistă motivele pentru care a fost prevăzută în sarcina intimatei-reclamante măsura reîntregirii patrimoniului, prin recuperarea amenzii de la persoanele vinovate de săvârşirea contravenţiei, dat fiind faptul că actul (procesul-verbal de contravenţie nr. x/03.08.2017) prin care s-a constatat existenţa contravenţiei şi, implicit, vinovăţia, a fost desfiinţat definitiv, prin decizia civilă nr. 5340/01.11.2018 a Tribunalului Bucureşti.

Or, recurentul-pârât nu formulează critici prin care să tindă la a demonstra greşita reţinere a efectului puterii de lucru judecat, astfel încât criticile sale formulate în recurs sunt străine de argumentele care au fondat soluţia instanţei.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea încheierii şi a sentinţei recurate.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) şi (8) din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legale şi temeinice încheierea şi sentinţa recurate, urmând să respingă recursurile formulate de reclamanta Totul Verde S.A. (fostă Amenajarea Domeniului Public 4 S.A.) şi pârâtul Ministerul Finanţelor, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta Totul Verde S.A. (fostă Amenajarea Domeniului Public 4 S.A.) şi pârâtul Ministerul Finanţelor împotriva sentinţei nr. 785 din 4 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 septembrie 2021.