Scope of financial inspection after external audit: limitation of rent recovery to post-audit period under O.U.G. 94/2011

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa, reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat constanţa, în contradictoriu cu Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Biroul de Inspecţie Economico - Financiară, a solicitat anularea Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluţionarea plângerii prealabile formulată de RAEDPP Constanţa împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. 384/14.04.2014; anularea parţială a Dispoziţiei obligatorii nr. 384/14.04.2014 în privinţa măsurilor nr. 5-12; suspendarea executării Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluţionarea plângerii prealabile şi a Dispoziţiei obligatorii nr. 384 din 14.04.2014 în privinţa măsurilor nr. 5-12, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin sentinţa civilă nr. 133 din 03.09.2015 Curtea de Apel Constanţa a admis, în parte, cererea de chemare în judecată în contencios administrativ şi fiscal privind pe reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat (RAEDPP) Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii D.G.R.F.P Galaţi - Biroul de Inspecţie Economico Financiară Constanţa - Tulcea, Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi D.G.R.F.P Galaţi - AJFP Constanţa, a anulat, în parte, Decizia nr. 56/P/16.10.2014 şi Dispoziţie obligatorie nr. 384/14.04.2014, numai în privinţa măsurilor dispuse la pct. 11 şi pct. 12 şi a respins cererea de suspendare, ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs atât reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa cât şi pârâţii Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi.

Prin decizia civilă nr. 1927 din 14.05.2018 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursurile formulate de pârâte împotriva sentinţei civile nr. 133 din 3 septembrie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, a casat sentinţa civilă atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 191/CA din 26 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte cererea de chemare în judecată, a fost anulată în parte Dispoziţia obligatorie nr. 384/14.04.2014, emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Biroul de Inspecţie Economico Financiară Constanţa – Tulcea în sensul că măsurile de recuperare a prejudiciului dispuse la punctele 5-12 din Dispoziţia obligatorie nr. 384/14.04.2014 se aplică pentru perioada 01.01.2013 – 28.02.2014, s-a respins ca nefondată cererea de anulare a Deciziei nr. 56/P/16.10.2014, emisă de către Ministerul Finanţelor Publice – Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor. A fost respinsă cererea de suspendare a executării Dispoziţiei obligatorii nr. 384/14.04.2014 ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs reclamanta Regia Autonomă "Exploatarea Domeniului Public şi Privat" Constanţa şi pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - reprezentată prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice) - Biroul de Soluţionare a Plângerilor şi a Contestaţiilor - reprezentată de DGRFPG-AJFPC.

În susţinerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă Regia Autonomă "Exploatarea Domeniului Public şi Privat" Constanţa a apreciat că pentru toate măsurile de la punctele 5-12, instanţa de fond nu a analizat motivul de nelegalitate al prescripţiei dreptului material la acţiune în ceea ce priveşte recuperarea presupuselor prejudicii de către Regie.

A arătat instanţa de fond că nu se mai impune analizarea acestui motiv de nelegalitate, deoarece a fost restrânsă perioada pentru care recurenta este răspunzătoare, în raport de controlul anterior. În opinia recurentei, instanţa de fond trebuie să facă şi analiza prescripţiei dreptului la o eventuală acţiune în limitele Decretului nr. 167/1958, art. 2.517 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte măsura nr. 5, susţine recurenta că, instanţa de fond a făcut o interpretare greşită a prevederilor HCLM-urilor care stabileau tariful pentru "Teatrul de tineret şi de păpuşi", HCLM 370/2001 fiind sediul materiei (legea) greşit aplicată. A mai arătat că era aplicabil tariful de 0,4 RON/mp deoarece teatrul are activitate productivă.

Activitatea productivă nu înseamnă în mod obligatoriu activitate de producţie industrială sau cu valoare economică. Pe de altă parte, i s-a reproşat recurentei că nu a făcut dovada că s-ar fi vândut bilete de către acest teatru.

Cu privire la măsura nr. 6, apreciază că instanţa de fond a aplicat în mod greşit HCLM 370/2001 (norma de drept material) care stabilea tariful de 5,18 EUR/MP/lună în cazul alimentaţiei publice-autoservire. Autoservirile sunt unităţi de alimentaţie publică iar nu restaurante.

În fine, dar nu în ultimul rând, în privinţa măsurii nr. 9 privitoare la situaţia galeriei de artă a UAP (Uniunea Artiştilor Plastici), apreciază că instanţa a făcut o aplicare greşită a H.G. nr. 5/1992, dând o valoare superioară HCLM nr. 370/2001.

Pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - reprezentată prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice) - Biroul de Soluţionare a Plângerilor şi a Contestaţiilor - reprezentată de DGRFPG-AJFPC apreciază ca hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii, fiind incident în speţă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată recurenţii că prin sentinţa recurată, instanţa de fond a admis în parte acţiunea, reţinând că în mod eronat echipa de control din cadrul DGRFP Galaţi şi-a îndreptat verificările şi asupra unei perioade (01.01.2010-31.12.2011) pentru care s-au impus anumite măsuri, în condiţiile în care perioada supusă controlului trebuia să înceapă cu data de 01.01.2013.

Ori, potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobată prin Legea nr. 107/2012 "Dreptul organelor de inspecţie economico-financiară de a stabili obligaţii în sarcina operatorului economic se prescrie în termen de 5 ani de la incheierea exerciţiului financiar cu excepţia cazului în care legea dispune altfel".

În ceea ce priveşte perioada de efectuare a inspecţiei economico-financiare, potrivit art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, precizează recurenţii că acesta se poate efectua în cadrul termenului de prescripţie a dreptului de a stabilit obligaţii în sarcina operatorilor economici.

În opinia recurenţilor, contractele prin care se realizează veniturile din închirierea spatiilor cu altă destinaţie decât aceea de locuinţă ale regiei nu au fost verificate pe perioada prescripţiei, iar organele de control au constatat nereguli în derularea acestora, perioada supusă inspecţiei a fost extinsă de la 01.01.2010 .

În acest context, având în vedere perioada stabilită pentru efectuarea controlului prin ordinul de serviciu şi în temeiul prevederilor art. 11 alin. (1)-(3) din O.U.G. nr. 94/2011, în mod corect organul de inspecţie economico-financiară a extins perioada supusă verificărilor în termenul de prescripţie.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate doar în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, instanţa de control judiciar reţine că la Măsura nr. 5, s-a constatat că prin Contractul de închiriere nr. x/11.03.2005, prelungit prin acte adiţionale ulterioare, recurenta -reclamantă a închiriat Teatrului pentru Copii şi Tineret spaţiul cu altă destinaţie decât aceea de locuinţă, în suprafaţă de 70,66 m2 - spaţiu depozitare, situat în Constanţa, str. x.

Obiectul contrctului este, într-adevăr, un spaţiu cu destinaţia de depozitare, nici din cuprinsul acestui contract nici al altor înscrisuri nu rezultă că ar fi aferent unei activităţi comerciale sau productive. Mai mult decât atât chiar recurenta-reclamantă a arătat în plângerea prealabilă că spaţiul este destinat depozitării recuzitei şi materialelor folosite de către artişti şi este aferent spaţiului de prezentare piese de teatru pentru copii şi spaţiului cu destinaţia casă de bilete. Or, activitatea de producţie sau prezentarea unei piese de teatru, chiar dacă activitatea în sine presupune vânzarea biletelor pentru acces, nu este o activitate comercială sau una de producţie ci o activitate cultural-artistică, iar prin HCLM nr. 370/2001 se prevăd tarife diferite, în funcţie de destinaţia spaţiilor închiriate, aşa cum în mod just a reţinut instanţa de fond.

Prin urmare, în mod legal a fost dispusă prin măsura contestată luarea măsurilor de recuperare a prejudiciului produs prin perceperea unui cuantum inferior al chiriei lunare.

Cu privire la Măsura nr. 6, recurenta-reclamantă arată, în esenţă, că în mod nelegal organul de control a reţinut că pentru stabilirea chiriei ar fi avută în vedere destinaţia de alimentaţie publică, care nu pot fi încadrate în categoria de restaurante, întrucât chiriaşul a licitat pentru un spaţiu în care a precizat expres că intenţionează să desfăşoare o activitate de alimentaţie publică - autoservire.

Instanţa de fond a apreciat, în baza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, că în mod corect s-a dispus de către recurenţii-pârâţi recuperarea sumei cu care au fost diminuate veniturile recurentei - reclamante potrivit contractului de închiriere nr. x/10.09.2012. Aceasta măsură a fost avută în vedere pentru corectarea unei erori şi respectarea prevederilor HCLM Constanta nr. 370/2001 privind tariful perceput pentru închirierea spaţiilor cu o anumită destintaţie şi recuperarea diferentei de chirie calculată şi încasată eronat.

Cu privire la măsura nr. 9 recurenta-reclamantă arată, în esenţă, că nivelul chiriei stabilit prin Contractul de închiriere nr. x/04.06.2003 este legal, în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 5/1992, art. 31 din Legea nr. 550/2002, Anexa H.G. nr. 1280/2003, în acest caz trebuind a se ţine seama de calitatea chiriaşului şi de natura spaţiului închiriat care urma a fi pus la dispoziţie " în condiţii de facilitate" nicidecum în aceleaşi condiţii ca unui comerciant oarecare.

Prin HCLM Constanţa nr. 524/19.12.2001 autoritatea publică locală a exceptat de la prevederile H.G. nr. 1228/1990 şi H.G. nr. 85/1991 numai acele spaţii cu destinaţia de ateliere de creaţie, nu şi galeriile de artă, pentru care au rămas aplicabile chiriile stabilite prin Anexa nr. 1, pct. 10-f din HCLM Constanţa nr. 370/2001.

Contrar susţinerilor recurentei, nu se poate considera că este de domeniul evidenţei că prin HCLM Constanţa nr. 524/19.12.2001 autoritatea locală a intenţionat să respecte H.G. nr. 5/1992 inclusiv în ceea ce priveşte galeriile de artă întrucât, cu puterea evidenţei, din cuprinsul HCLM Constanţa nr. 524/19.12.2001 rezultă contrariul, fiind indicate spaţiile pentru care se aplică Anexa 2 nu numai prin identificarea destinaţiei - ateliere de creaţie a UAP, membrilor acestora dar şi a indicativului din Anexa 1, ceea ce face ca omisiunea galeriilor de artă să fie o omisiune intenţionată.

Astfel, în raport de actele administrative ale autorităţii publice locale, HCLM Constanţa nr. 370/2001 completată prin HCLM Constanţa nr. 524/19.12.2001, în baza cărora a fost încheiat contractul în cauză, se constată că, într-adevăr, Contractul de închiriere nr. x/04.06.2003 stabileşte o chirie la un nivel inferior celei stabilite prin respectivele acte.

Împrejurarea că aplicarea chiriei stabilită prin HCLM Constanţa nr. 370/2001 ar fi condus la refuzul încheierii/prelungirii contractului de către Uniunea Artiştilor Plastici din România-Filiala Constanţa nu este una care să poată fi reţinută de instanţă ca fiind de natură a înlătura nelegalitatea constatată.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate invocate de recurenţi-pârâţi, instanţa de control judiciar reţine că din înscrisurile existente la dosarul cauzei, rezultă că perioada supusă verificării a fost 01.01.2010 - 31.12.2011 şi 01.01.2013- 31.12.2013.

Astfel, recurenta-reclamantă a fost subiectul unui control privind situaţia, evoluţia şi modul de administrare al patrimoniului public şi privat al unităţilor administrativ teritoriale de către RA de interes local pentru anul 2012.

Instanţa de control judiciar observă, contrar susţinerilor recurentei-pârâte DGRFP Galaţi, că obiectivele controlului efectuat de Camera de Conturi Constanţa se suprapun celor ale controlului efectuat de către Biroul de Inspecţie Economico Financiară din cadrul DGRFP Galaţi, din conţinutul Raportului de control din data de 28 mai 2013 rezultând în mod clar că au fost verificate, printre altele, şi contractele de închiriere a spaţiilor cu altă destinaţie decât locuinţe, din aceeaşi perspectivă avută în vedere şi de către Biroul de Inspecţie Economico Financiară din cadrul DGRFP Galaţi, şi anume conformitatea chiriei stabilite cu HCLM Constanţa nr. 370/2001. Or, aşa cum se observă măsurile contestate de către recurenta-reclamantă au fost dispuse tot ca urmare a verificării conformităţii chiriei stabilite prin contractele nominalizate cu dispoziţiile HCLM Constanţa nr. 370/2001.

În acest context, corect a reţinut instanţa de fond că, dispoziţiile art. 11 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011, invocate în apărare de către recurenta-pârâta DGRFP Galaţi, nu pot fi aplicate cu ignorarea art. 11 alin. (2), potrivit căruia perioada supusă inspecţiei economico-financiare începe de la sfârşitul perioadei precedentei verificări de aceeaşi natură şi cu aceleaşi obiective, în condiţiile alin. (1), iar în situaţia în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare, astfel că perioada supusă inspecţiei economico-financiare trebuia să înceapă de la 01.01.2013.

Instanţa de control judiciar mai observă că deşi perioada verificată de către recurenta-pârâtă exclude anul 2012, măsurile contestate impun recurentei-reclamante recuperarea prejudiciului creat prin perceperea chiriilor la un nivel inferior pentru perioada 01.01.2010-28.02.2014 (data întocmirii raportului de control) .

Astfel că, dacă perioada supusă inspecţiei economico-financiare începe de la sfârşitul perioadei precedentei verificări de aceeaşi natură şi cu aceleaşi obiective este firesc ca şi măsurile de recuperare a prejudiciului să fie dispuse numai în legătură cu perioada verificată.

Instanţa reţine că, chiar dacă recurenta-pârâtă, din principiu, poate să stabilească dispoziţii cu caracter obligatoriu pentru o perioadă de 5 ani, această regulă trebuie coroborată cu dispoziţiile din materia dreptului de prescripţie a creanţelor civile, deoarece măsurile de realizare a veniturilor impuse de către recurenta-pârâtă au ca obiect astfel de creanţe civile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Regia Autonomă "Exploatarea Domeniului Public şi Privat" Constanţa şi pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - reprezentată prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice) - Biroul de Soluţionare a Plângerilor şi a Contestaţiilor - reprezentată de DGRFPG-AJFPC împotriva sentinţei civile nr. 191/CA din 26 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 septembrie 2021.