Coercive sanctions under Law 554/2004 inapplicable when public procurement execution becomes objectively impossible due to funding loss

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 03.07.2018, sub nr. x/2018, petenta A. a solicitat în contradictoriu cu intimaţii Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B.:

- să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea Deciziei CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 08.01.2018, cu începere din 25.03.2018 şi până la data îndeplinirii obligaţiei instituite prin decizie, de reanalizare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. şi G., în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei;

- să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş la plata unor penalităţi prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25.03.2018 şi până la momentul îndeplinirii obligaţiei stabilite în dispozitivul aceleiaşi decizii CNSC, de reevaluare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. şi G., cu cheltuieli de judecată.

Prin decizia civilă nr. 1451/25.07.2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea promovată de petenta A., lider al asocierii S. "A." S.R.L. + H. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş, hotărâre îndreptată din oficiu la data de 26.07.2018, conform încheierii date în camera de consiliu din acea dată, în sensul că: "Îndreaptă din oficiu eroarea materială strecurată în cuprinsul dispozitivului deciziei civile nr. 1451/25.07.2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosar nr. x/2018, în sensul că în primul paragraf va fi menţionată în calitate de intimată şi B., iar în al treilea paragraf se va menţiona "Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul se va depune la Curtea de Apel Timişoara", în loc de "Definitivă".

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta S.C. A., iar prin Decizia nr. 5902/26.11.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, formulată de reclamanta S.C. A., a admis recursul formulat de reclamanta S.C. A. împotriva Deciziei nr. 1451 din 25 iulie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 26 iulie 2018, a casat decizia atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, apreciind că prima instanţă a pronunţat o soluţie eronată, ce se impune a fi casată, fiind admisibilă în procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, cererea formulată de reclamanta S.C. A..

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018*, la data de 19.02.2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin decizia civilă nr. 278 din 19 martie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, în rejudecare, au fost respinse excepţiile necompetenţei funcţionale a completului R3 şi lipsei calităţii procesuale pasive a intimatei B., fiind respinsă ca neîntemeiată cererea promovată de petenta A., lider al asocierii S. "A." S.R.L. + H. S.R.L., în contradictoriu cu intimaţii Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B..

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs S.C. A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi rejudecarea fondului, cu consecinţa admiterii cererii formulate.

În motivarea recursului a arătat că în mod greşit hotărârea recurată a fost denumită decizie, ea fiind în realitate o sentinţă, potrivit art. 424 alin. (1) C. proc. civ.

Această hotărâre încalcă normele dreptului internaţional (la care România a aderat prin semnarea de tratate/convenţii internaţionale) şi pe cele ale dreptului naţional. Astfel, este încălcat dreptul la un tribunal, prevăzut de art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, jurisprudenţa CEDO statuând că acest drept ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant al Convenţiei ar permite ca o decizie judiciară definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă în privinţa părţii care a obţinut-o în favoarea sa.

Decizia CNSC are caracter obligatoriu pentru părţile în litigiu încă de la data pronunţării, fiind confirmată prin soluţia dată plângerii împotriva deciziei de către Curtea de Apel Timişoara, astfel că Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş trebuia ca în termen de 15 zile de la data primirii deciziei să realizeze reevaluarea tehnică a ofertelor competitorilor la achiziţia publică pe care o organizase. Invocarea lipsei fondurilor băneşti pentru neaducerea la îndeplinire a unei decizii a instanţelor naţionale este inadmisibilă din perspectiva dreptului Convenţiei (hotărârea CEDO din 7 mai 2002 din cauza Burdov c. Rusiei şi hotărârea CEDO din 6 septembrie 2005 din cauza Săcăleanu c. României).

Recurenta a susţinut că dacă intimaţii ar fi pus în executare de bunăvoie decizia CNSC nu s-ar fi ajuns la prezentul litigiu, iar dacă instanţele s-ar fi pronunţat rapid, probabil că intimaţii n-ar mai fi avut prilejul să invoce o situaţie de finanţare apărută mult după sesizarea instanţei de fond cu prezenta cerere.

A mai arătat că a fost încălcat şi dreptul la un tribunal imparţial, reglementat de aceleaşi prevederi ale Convenţiei sus menţionate, întrucât acelaşi complet (în majoritatea componenţei sale) a pronunţat şi decizia casată de instanţa supremă, astfel că tribunalul a fost lipsit de imparţialitate, putând avea resentimente faţă de societatea recurentă, mai ales arătând lipsa sa de specializare în materia achiziţiilor publice. În acest sens a invocat jurisprudenţa CEDO în materie - hotărârea din 21 decembrie 2000 din cauza Wettstein c. Suisse.

În ceea ce priveşte încălcarea normelor dreptului intern a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., precizând că a invocat înainte de primul termen de judecată excepţia necompetenţei funcţionale a completului de judecată, în raport cu disp. art. 32 din Legea nr. 101/2016 şi cu Decizia Î.C.C.J. - Complet R.I.L. nr. 17/2018, întrucât completul sesizat cu plângerea AC este alcătuit din judecători judecând un mixt de cauze de contencios administrativ, deci nu există garanţia unei obiectivităţi calificate profesional în soluţionarea unei cauze de achiziţii publice. În acest sens a făcut trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 417/2019 (par. 144).

Recurenta a susţinut că instanţa de fond, prin motivare, a recunoscut explicit faptul că nu există un complet specializat în soluţionarea litigiilor de achiziţii publice, argumentarea fiind identică cu cea a Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2019 al Curţii Constituţionale. În consecinţă, a solicitat constatarea nulităţii absolute a hotărârii recurate şi casarea ei, cu întemeierea în drept oferită de Decizia Curţii Constituţionale nr. 417/2019 (par. 138).

A mai fost invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. având în vedere că motivarea instanţei de fond, axată pe inexistenţa culpei autorităţii contractante şi a managerului său de la acea dată, în neexecutarea deciziei CNSC, încalcă regulile privind răspunderea civilă, respectiv principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Intimaţii au prelungit încălcarea deciziei CNSC în căutarea unei soluţii pentru a evita punerea ei în aplicare. Pretinsa lipsă de finanţare, care a dus la anularea achiziţiei, nu exista la data pronunţării deciziei şi nu a existat până la adoptarea deciziei de anulare, adică timp de peste un an de zile de la data când ar fi trebuit să pună în executare decizia. Faptul este relevant pentru aprecierea existenţei culpei evidente a intimaţilor care nu au motivat în vreun fel fapta proprie de amânare a executării deciziei pentru o perioadă de timp atât de îndelungată.

Instanţa de fond reţine că eficacitatea deciziei de anulare a achiziţiei se produce de la data emiterii acesteia, dar extinde efectele ei (în sens retroactiv) pentru a justifica exonerarea de răspundere a intimaţilor până la data pronunţării deciziei CNSC.

Este de principiu că lipsirea de efecte a unei hotărâri definitive a justiţiei se poate produce doar prin utilizarea căilor de atac legale; ceea ce a făcut instanţa de fond înseamnă încălcarea acestui principiu, permiţând nesancţionarea intimaţilor pentru încălcarea dispoziţiilor unei asemenea hotărâri, prin invocarea unei situaţii de fapt mult ulterioare acestei hotărâri, provocată chiar prin fapta intimaţilor.

Recurenta a menţionat că motivarea relevă insuficienta cunoaştere de către completul de judecată a modului de aplicare concretă a legislaţiei achiziţiilor publice. Instanţa trebuia să vadă că o măsură de anulare a achiziţiei, survenită mult timp după ce spitalul trebuia să execute decizia, este lipsită de efectul exonerării intimaţilor de răspundere pentru neexecutarea acesteia. Dacă anularea s-ar fi produs după executarea deciziei sau în orice fază ulterioară acestei etape a derulării achiziţiei, nu ar fi existat acest litigiu. Fără a analiza motivarea furnizată de intimaţi, instanţa a achiesat deplin la susţinerile acestora considerând ca dovadă câştigată cauzei simpla afirmaţie în acest sens.

În cazul admiterii recursului şi al casării hotărârii, recurenta a solicitat rejudecarea fondului şi aplicarea de către Î.C.C.J. - S.C.A.F. a măsurii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de la data de 22.03.2018, întrucât spitalul nu a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia CNSC. Deoarece executarea deciziei a devenit imposibil a fi îndeplinită, ar trebui să se aplice şi disp. art. 24 alin. (4) din aceeaşi lege, cuantificând dezdăunarea în modul arătat prin Decizia nr. 12/2018 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi nu au formulat întâmpinare în cauză.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând decizia recurată în raport cu motivele de casare invocate de recurentă şi de instanţa de recurs, din oficiu, Înalta Curte constată că recursul este fondat:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin Decizia CNSC nr. 51/C8/4148, 4163, 4205 din 08.01.2018 au fost admise în parte contestaţia depusă de S.C. G. S.R.L. şi contestaţiile depuse de S.C. A.. Au fost anulate actele autorităţii contractante emise în procesul de evaluare a ofertelor şi adresele de comunicare a rezultatului procedurii. A fost obligată autoritatea contractantă ca, în termen de 15 zile de la primirea deciziei Consiliului, cu respectarea prevederilor legale şi a celor evocate în motivare, să reanalizeze ofertele depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. şi G.. Împotriva acestei decizii a formulat plângere petenta S.C. A., lider al asocierii S.C. A. şi S.C. H. S.R.L., plângere care a fost respinsă prin decizia civilă nr. 422/22.02.2018 de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 03.07.2018, sub nr. x/2018, petenta A. a solicitat în contradictoriu cu intimaţii Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş şi B.: să se aplice intimatei B. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru neexecutarea acestei decizii a CNSC, cu începere din 25.03.2018 şi până la data îndeplinirii obligaţiei instituite prin decizie; să fie obligat intimatul Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş la plata unor penalităţi prevăzute de art. 906 alin. (2) C. proc. civ., în sumă de 1.000 RON/zi de întârziere cu începere de la data de 25.03.2018 şi până la momentul îndeplinirii obligaţiei stabilite în dispozitivul aceleiaşi decizii CNSC.

Instanţa de fond, în rejudecare, a respins cererea reţinând că, deşi la data promovării acţiunii deduse judecăţii, disp. art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu prevedeau în mod expres ca termenele de executare de bunăvoie a hotărârii definitive, prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deci a titlului executoriu dat în materia contenciosului administrativ şi fiscal, să nu fi fost respectate în mod culpabil de debitorul căruia îi incumba obligaţia aducerii la îndeplinire a prevederilor din titlul executoriu (această cerinţă fiind instituită în mod expres doar prin Legea nr. 212/2018 din 25 iulie 2018, pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative) şi anterior modificării prin Legea nr. 212/2018, în practica sa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat constant că aplicarea sancţiunii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este condiţionată de stabilirea culpei conducătorului autorităţii administrative pentru neexecutarea hotărârii definitive pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi fiscal.

De altfel, chiar dacă o atare modificare legislativă nu era absolut necesară de vreme ce, pe de o parte, de principiu, orice formă de răspundere juridică implică existenţa vinovăţiei, iar, pe de altă parte, în această etapă de deschidere a procedurii de executare speciale se urmăreşte constrângerea debitorului la executarea obligaţiilor din titlul executoriu prin intermediul sancţiunii amenzii şi penalităţilor şi nu antrenarea efectivă a răspunderii persoanelor vinovate de neexecutare, prin stabilirea cuantumului definitiv al amenzii şi penalităţilor, ce va avea loc într-o etapă ulterioară, eventual, în condiţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004, această modificare legislativă confirmă orientarea jurisprudenţială anterioară modificării, în sensul că se impune a se verifica dacă termenele de executare de bunăvoie a hotărârii definitive prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au fost respectate în mod culpabil de debitorul căruia îi incumba obligaţia aducerii la îndeplinire a prevederilor din titlul executoriu.

În speţă, decizia CNSC nu a putut fi pusă în executare datorită lipsei finanţării necesare în vederea derulării proiectului, aspect învederat de către intimaţi prin întâmpinarea formulată şi confirmat prin Decizia nr. 106/19.03.2019, prin care s-a dispus, începând cu data respectivei decizii, anularea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziţie publică privind "Modernizare Corp A, recompartimentare interioară a et. 2,5,6,7,8, refacere şarpantă, construcţia Staţiei de producţie oxigen medical, aer comprimat şi a reţelelor de fluide aferente, modernizare a blocului operator conform cu normele ATI şi ISU - Faza I", prin licitaţie deschisă, prin anularea "Anunţ de participare publicat în SEAP nr. x/04.08.2017". În preambulul acestei decizii s-au reţinut disp. art. 212 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 98/19.05.2016 privind achiziţiile publice, conform cărora autoritatea contractantă are obligaţia de a anula procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică dacă este imposibilă încheierea contractului, prevederile Legii nr. 500/2002 potrivit cărora nu se pot angaja cheltuieli peste creditele aprobate şi nu se poate atribui contractul de lucrări, prevederile O.U.G. nr. 79/2017, O.U.G. nr. 114/2018 şi Hotărârea Consiliului Local nr. 50/2019.

Or, atât timp cât nu poate fi reţinută culpa autorităţii contractante în neexecutarea deciziei CNSC, acţiunea petentei, întemeiată pe disp. art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este neîntemeiată.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte precizează că la termenul de judecată din 19.11.2020 a invocat din oficiu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. conform căruia casarea unor hotărâri se poate cere când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale.

Pentru invocarea acestui motiv de recurs instanţa a avut în vedere împrejurarea că cererea de chemare în judecată întemeiată pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004 a fost soluţionată de un complet format din trei judecători şi nu de un complet format dintr-un singur judecător.

Înalta Curte apreciază că litigiul având ca obiect o cerere întemeiată pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004 este un litigiu care se soluţionează în primă instanţă de un complet format dintr-un singur judecător.

Chiar dacă în cauză se invocă neexecutarea unei decizii a CNSC pronunţate în materia achiziţiilor publice, nu sunt incidente disp. art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 101/2016, invocate de recurentă, potrivit cărora instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu este curtea de apel, secţia contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii contractante. Plângerea se soluţionează de complete specializate în achiziţii publice. (2) Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii publice, formate din 3 judecători.

Înalta Curte are în vedere faptul că, pentru soluţionarea unei cereri de chemare în judecată întemeiate pe disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004, instanţa are de verificat îndeplinirea condiţiilor reglementate de acest text de lege pentru a stabili dacă se justifică aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate, respectiv acordarea penalităţilor, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ.

Verificarea îndeplinirii acestor condiţii nu presupune deţinerea unei specializări în materia achiziţiilor publice atunci când se pune problema neexecutării unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia achiziţiilor publice sau a unei decizii a CNSC, aceleaşi condiţii fiind reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004, indiferent că este vorba despre stabilirea unei obligaţii printr-o hotărâre pronunţată în litigii de contencios administrativ, de contencios financiar fiscal, de achiziţii publice sau în alte litigii de competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, prezenta cauză trebuia soluţionată de un complet de judecată format dintr-un singur judecător şi nu de un complet format din 3 judecători, compunere cerută de lege în cazul soluţionării plângerii împotriva deciziei CNSC, astfel că este incident motivul de casare de ordine publică invocat din oficiu de instanţa de control judiciar, care, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul şi va casa decizia recurată.

În condiţiile în care a constatat incidenţa acestui motiv de recurs, cu consecinţa casării hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea, cu ocazia soluţionării căii de atac, a celorlalte critici, cele vizând aplicarea greşită a normelor de drept material, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.

Potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, "În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond."

Având în vedere aceste dispoziţii legale şi faptul că a fost dispusă deja casarea sentinţei prin care cererea reclamantei a fost soluţionată anterior, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, Înalta Curte va proceda la rejudecarea litigiului în fond.

Potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data sesizării instanţei, "(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

(5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Acest text de lege reglementează o procedură specială de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ, procedură aplicabilă în cauză în conformitate cu cele dispuse de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal prin Decizia nr. 5902/26.11.2019.

În cazul acestor hotărâri judecătoreşti, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie de autoritatea publică în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Dacă debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura specială prevăzută la art. 24 din Legea nr. 554/2004. Astfel, procedural, la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ.

Aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor conform textului de lege menţionat prezintă caracterul unui mijloc de constrângere în scopul executării obligaţiei stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă şi nu pe cel al unei sancţiuni pentru neexecutarea acesteia.

Un argument în acest sens îl reprezintă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 a Curţii Constituţionale s-a statuat că: "24. De altfel, amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012).

25. Această soluţie legislativă dă expresie garanţiilor dreptului la un proces echitabil astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat în mod constant faptul că "administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi" (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24)."

De asemenea, prin Decizia nr. 303/2019, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

În această decizie, la paragraful 27 s-a reţinut că: "Plecând de la premisa că debitorul este dator să execute obligaţia stabilită prin titlul executoriu, Curtea reţine că prevederea legală criticată introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităţilor publice în vederea executării hotărârilor judecătoreşti care dispun cu privire la o anumită acţiune a autorităţii publice obligate (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative). Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009). (...).

34. Aplicarea penalităţilor reprezintă aşadar un mijloc de constrângere judiciară, o sancţiune pecuniară, care are rolul de a crea debitorului obligaţiei o presiune suplimentară, în vederea aducerii la îndeplinire a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu. Raţiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităţilor încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este posibilă, acceptându-se transformarea obligaţiei de a face, în mod definitiv, într-o obligaţie de a da o sumă de bani. (...).

43. Penalităţile reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt prevăzute de lege în materia contenciosului administrativ şi au un scop coercitiv, fiind impuse de legiuitor pentru cazul neexecutării obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, tocmai pentru a asigura executarea în natură a obligaţiei. Pentru a nu îngreuna excesiv situaţia patrimonială a debitorului, aceste penalităţi nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri, potrivit art. 892 din C. proc. civ.. Curtea reţine aşadar că legiuitorul a reglementat mai multe măsuri, menite să constrângă debitorul să execute obligaţia prevăzută în titlul executoriu, prin intermediul instanţei de judecată (...)".

Faptul că este vorba despre un mijloc de constrângere rezultă şi din disp. art. 906 C. proc. civ. potrivit cărora "(1) Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviinţare a executării debitorul nu execută obligaţia de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalităţi, de către instanţa de executare.

(2) Când obligaţia nu este evaluabilă în bani, instanţa sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 RON la 1.000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu. (...)

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalităţii debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părţilor. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu îşi execută obligaţia prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.

(5) Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestaţiei la executare, dacă debitorul execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu şi dovedeşte existenţa unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării. (6) încheierea dată în condiţiile alin. (4) este executorie.

(7) Acordarea de penalităţi în condiţiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condiţiile art. 892 sau ale dreptului comun."

Prin raportare la dispoziţiile legale anterior amintite şi la jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, se reţine că scopul aplicării amenzii şi al acordării penalităţilor este acela de a determina autoritatea publică să execute obligaţia stabilită în sarcina sa prin hotărâre judecătorească definitivă, în speţă, prin decizie a CNSC.

Or, în cauză, nu mai este posibilă executarea acestei obligaţii de reevaluare a ofertelor depuse de C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L. şi G., întrucât intimata autoritate publică, prin Decizia nr. 106/19.03.2019, a procedat la anularea procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică din cauza lipsei finanţării necesare în vederea derulării proiectului, aspect adus la cunoştinţa instanţei de recurs prin adresa nr. x/28.04.2021 emisă de Spitalul Municipal de Urgenţă Caransebeş. Se menţionează în această adresă că, indiferent cine ar fi câştigat licitaţia, spitalul nu mai dispunea de suma necesară pentru plata lucrărilor, provenită din fonduri guvernamentale care au fost pierdute deoarece a fost depăşit termenul în care puteau fi cheltuiţi banii. Despre susţinerea financiară a unui eventual contract de lucrări nu putea fi vorba, spitalul neavând resursele financiare necesare pentru a susţine acest proiect din fonduri proprii. În concluzie, niciuna dintre ofertele participanţilor la licitaţie nu mai putea fi acceptată, din lipsa fondurilor necesare, singura soluţie fiind anularea procedurii de atribuire.

De altfel, chiar recurenta precizează în finalul cererii de recurs că executarea deciziei CNSC a devenit imposibil a fi îndeplinită, motiv pentru care ar trebui să se aplice şi disp. art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cuantificând dezdăunarea în modul arătat prin Decizia nr. 12/2018 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Din moment ce obligaţia stabilită prin decizia CNSC nu mai poate fi adusă la îndeplinire, nu îşi mai găseşte justificare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor solicitate de petentă, acestea nemaiputând reprezenta un mijloc de constrângere a autorităţii publice debitoare în scopul obţinerii executării.

Aceasta nu înseamnă că poate fi reţinută o încălcare a prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, invocate de petentă, în condiţiile în care art. 906 C. proc. civ., la care face trimitere art. 24 din Legea nr. 554/2004, prevede la alin. (7) că "Acordarea de penalităţi în condiţiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condiţiile art. 892 sau ale dreptului comun."

Legiuitorul reglementează posibilitatea obţinerii despăgubirilor în situaţia acordării de penalităţi, dar această posibilitate există şi în cazul în care aceste penalităţi nu mai pot fi acordate, date fiind circumstanţele concrete ale litigiului în care s-a solicitat aplicarea disp. art. 24 din Legea nr. 554/2004, în speţă imposibilitatea executării obligaţiei. Este necesară însă o cerere a creditorului în acest sens, astfel cum rezultă din disp. art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi art. 892 C. proc. civ.

Este adevărat că, potrivit jurisprudenţei CEDO invocate de petentă, dreptul la un tribunal ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant al Convenţiei ar permite ca o decizie judiciară definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă în privinţa părţii care a obţinut-o în favoarea sa.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că în Decizia nr. 303/2019, Curtea Constituţională a statuat în paragraful 40 că: "De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanţe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancţionat este inerţia, pasivitatea administraţiei publice (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunţată în Cauza Sanglier împotriva Franţei). Totodată, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului nu exclude luarea în considerare a unor circumstanţe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunţată în Cauza S.C. I. S.R.L. împotriva României)."

În condiţiile concrete de la momentul soluţionării prezentei cauze, în care obligaţia nu mai poate fi îndeplinită, demersul judiciar al petentei având ca obiect doar aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor este neîntemeiat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa decizia recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta S.C. A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. A. împotriva deciziei nr. 278 din 19 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează decizia recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta S.C. A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 iunie 2021.