Salaries for privately employed staff seconded to the public sector capped by mandatory statutory pay scales under special law

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2019 la data de 12.09.2019, reclamantul Ministerul Mediului a formulat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, plângere împotriva încheierii nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, solicitând anularea încheierii nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi punctul 11.1 din dispozitivul Deciziei nr. 12/24.06.2019 emisă de Departamentul IX a Curţii de Conturi a României, drept lipsite de temeinicie şi nefondate.

1.2 Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din 1.10.2020 a fost respinsă cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, pentru motivele expuse în acea încheiere.

Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 947 din 10 decembrie 2019 a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Mediului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamantul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Prin memoriul de recurs, recurentul a invocat ipotezele de nelegalitate reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând hotărârea ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, sens în care, a invocat, în esenţă, următoarele motive:

Recurentul-reclamant a reluat integral şi în mod amplu, starea de fapt învederată şi în faţa primei instanţe, raportat la aspectele particulare ale cauzei, aratând că, din numărul total de posturi, la nivelul ministerului, în forma de organizare sub denumirea Ministerul Mediului, insuficient pentru volumul mare de activitate şi complexitatea activităţilor, în perioadele auditate, au rămas vacante un număr constant de aproximativ 50 posturi.

De altfel, prin prisma aplicabilităţii prevederilor art. 14 din O.U.G nr. 90/2017 privind măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, începând cu 1 ianuarie 2018 până la 31 decembrie 2018, s-a suspendat ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante din instituţiile şi autorităţile publice.

Arată recurentul că lipsa masivă de personal din cadrul ministerului şi normele privind suspendarea legală a ocupării prin concurs a posturilor vacante Ministerul Mediului a iniţiaat mai multe memorandum-uri pentru demararea procedurii de organizare a concursurilor de recrutare personal, dar nu a fost aprobat decât un singur memorandum.

Instanţa de fond a reţinut, prin considerentele sentinţei atacate că potrivit prevederilor legale aplicabile, "încadrarea salariaţilor la instituţiile publice şi autorităţile publice şi la alte unităţi bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz, iar ministerul s-a limitat la o simplă afirmaţie de a susţine că nu era posibilă ocuparea posturilor, fără a fi demonstrată de niciun document probator.

Critica se reflectă şi în aspectul legal că, ocuparea posturilor libere prin concurs şi nu prin detaşare, ca prim demers pentru asigurarea funcţionalităţii ministerului reprezenta o obligaţie, detaşarea personalului din mediul privat sau de la alte inşţuţuţii fiind o măsură de excepţie, care trebuia justificată în mod temeinic.

Se arată în continuare că aceste critici reţinute de instanţă nu sunt întemeiate, întrucât temeiul legal reprezentat de prevederile art. 14 din O.U.G nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, a stipulat expres suspendarea ocupării, prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante, din instituţiile şt autorităţile publice, în perioada 1 ianuarie 2018 până la 31 decembrie 2018.

Demonstrarea cadrului legal nu necesita un probatoriu special, în litigiul dedus judecăţii, întrucât Constituţia României prevede drept obligatorie respectarea legilor.

Recurentul-reclamant arată că, având în vedere suspendarea temporară a concursurilor prevăzută de lege, la nivelul anului 2018, raportată la numărul de posturi vacante şi complexitatea activităţii, cu respectarea cadrului legat şi temeinic justificat, drept măsură de excepţie a ocupat temporar, o parte din posturile libere cu angajaţi de specialitate, detaşaţi din mediul privat sau de la alte instituţii/autorităţi publice.

Mai susţine recurentul că din analiza auditorilor nu rezultă faptul că ministerul ar fi emis ordinele de salarizare ale celor 11 persoane detaşate din cadrul societăţilor comerciale, cu încălcarea condiţiei exprese- art. 47 din Legea nr. 53/2003, pe perioada detaşării angajatul beneficiind de drepturile salariale mai favorabile.

Se mai arată că, în conformitate cu prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările şi completările ulterioare: "cel care a adoptat norma civilă este competent să facă şi interpretarea ei oficială". Drept urmare, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale avea competenţa interpretării oficiale a Legii-cadru nr. 153/2017.

Prin punctul 11.1 din Decizia nr. 12/24.06.2019 a Curţii de Conturi se încalcă principiul egalităţii în drepturi, principiul consacrat prin art. 16 alin. (1) din Constituţia României: "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări".

De asemenea, mai susţine recurentul că,în ceea ce priveşte cel de-al doilea motiv al respingerii contestaţiei, conform căruia, drepturile salariale pentru personalul detaşat pot fi finanţate de la bugetul statului până la concurenţa plafoanelor stabilite pentru personalul plătit din fonduri publice, iar diferenţa de salariu care se cuvine unui angajat detaşat, se poate finanţa din fondurile persoanei juridice care l-a detaşat, potrivit prevederilor art. 47 alin. (2) din Codul Muncii este lipsit de temeinicie.

Această ipoteză, lansată de Curtea de Conturi nu este reglementată pe normele legale privind instituţia detaşării, motiv pentru care considerăm netemeinică ipoteză, fiind lipsită de argumentele legale.

În ceea ce în ceea ce priveşte cel de-al treilea motiv al respingerii contestaţiei, potrivit căruia în cazul personalului detaşat, nu rezultă faptul că Ministerul Mediului este autorizat să plătească drepturile personalului detaşat de la societăţi comerciale,

care îşi desfăşoară activitatea minister, la un nivel care să depăşească nivelul prevăzut în legea nr. 153/29017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice", recurentul a susţinut că acesta nu este întemeiat pe niciun articol fiind o afirmaţie nemotivată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând principalele susţineri din acţiunea introductivă şi însuşindu-şi argumentele sentinţei recurate.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 26 mai 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Considerentele Curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Înalta Curte remarcă mai întâi că recursul de faţă nu combate punctual argumentele Curţii de apel, ci reiterează practic susţinerile formulate în faţa instanţei de fond.

Atributul esenţial al instanţei de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speţă, nu există critici de nelegalitate în sensul exigenţelor art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, la Cap. III.l din Procesul-verbal de constatare nr. x/GLG/24.05.2019 s-a consemnat abaterea care, în esenţă, se referă la efectuarea de cheltuieli din fonduri publice prin acordarea drepturilor salariale personalului angajat prin detaşare, în afara cadrului legal (pag. 12 - 33 din procesul-verbal de constatare).

De asemenea, prin punctul 11.1 al Deciziei nr. 12/24.06.2019, emisă de Departamentul IX, Direcţia 2 din cadrul Curţii de Conturi a României au fost stabilite în sarcina Ministerul Mediului, următoarele obligaţii:

- recuperarea şi virarea la bugetul de stat, pe toate căile legale, a sumei de 201.603 RON, reprezentând drepturi salariate plătite în afara cadrului legal a celor 11 detaşaţi în perioada martie 2018 - decembrie 2018, precum şi a accesoriilor (penalităţi şi dobânzi de întârziere), în sumă estimată de 12.682 RON, calculată până la data de 30.04.2019;

- în ceea ce priveşte accesoriile, acestea se vor calcula şi vira la bugetul de stat până la recuperarea integrală a sumei de 201.603 RON;

- totodată, se vor calcula, recupera şi vira la bugetul de stat sumele plătite în afara cadrul legal, începând cu luna ianuarie 2019, care nu au făcut obiectul acţiunii de audit şi care vor fi stabilite de către reprezentanţii ministerului, ca diferenţă între drepturile salariale plătite ordinelor emise pentru cei 11 detaşaţi de la societăţile comerciale şi cele prevăzute de Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv a accesoriilor aferente, calculate până la momentul stingerii obligaţiilor astfel cum vor fi stabilite, potrivit prevederilor art. 731 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 174 alin. (5) şi art. 176 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, reclamantul a solicitat anularea actelor administative atacate (incheierea nr. 48/21.08.2019, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi punctul 11.1 din dispozitivul Deciziei nr. 12/24.06.2019 emisă de Departamentul IX a Curţii de Conturi a României) invocând dispoziţiile alin. (2) al art. 47 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, potrivit cărora pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat.

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, reţinând că, în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei, sentinţa instanţei de fond fiind la adăpost de orice critică.

O interpretare a cadrului normativ în sensul celor susţinute de recurent conduce în mod evident la o eludare a legii în privinţa salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Dovadă în acest sens stă tocmai situaţia constatată de Curtea de Conturi în cazul de faţă, când partea recurentă, ministerul a fi emis ordinele de salarizare ale celor 11 persoane detaşate din cadrul societăţilor comerciale li s-au plătit drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute în grilele adoptate prin Legea nr. 153/2017 şi celelalte prevederi normative incidente în materie de salarizare a personalului bugetar.

Spunem că, normele din Codul muncii în materie de salarizare se aplică în sectorul public numai în măsura în care nu sunt incidente norme speciale.

Astfel, se reţine că, potrivit art. 47 alin. (2) din Codul muncii:"pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat".

Contrar celor susţinute de către recurent, acest text nu poate primi o interpretare în sensul că salariaţii-detaşaţi ar putea beneficia de un nivel al salariului de bază situat peste nivelul prevăzut în grila de salarizare corespunzătoare postului ocupat, prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât s-ar nesocoti însuşi scopul adoptării acestui act normativ şi anume "stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului".

În domeniul raporturilor de muncă ale personalului din sectorul public(personal contractual sau funcţionari publici), Legea 153/2017 reprezintă norma specială aplicabilă, în vreme ce normele cuprinse în Codul muncii reprezintă dreptul comun, de la care legea specială derogă, potrivit principiului specialul derogă de la general (specialia generalibus derogant).

Or, potrivit art. 1 alin. (1), alin. (3) şi alin. (4) din Legea cadru 153/2017: "(4) Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi, iar potrivit art. 3 alin. (4) din acelaşi act normativ (4) Ordonatorii de credite au obligaţia să stabilească salariile de bază/soldele de funcţie/salariile de funcţie/soldele de grad/salariile gradului profesional deţinut, gradaţiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizaţiile de încadrare/indemnizaţiile lunare, sporurile, alte drepturi salariale în bani şi în natură prevăzute de lege, să asigure promovarea personalului în funcţii, grade şi trepte profesionale şi avansarea în gradaţii, în condiţiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu."

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, în cazul personalului contractual din sectorul public, atât pentru personalul contractual cât şi pentru funcţionarii publici din sectorul public, drepturile salariale se stabilesc în condiţiile limitativ prevăzute de Legea 153/2017, neputându-se negocia pentru personalul contractual drepturi salariale diferite.

În acord cu aceste dispoziţii speciale, drepturile salariale cuvenite angajatului nu sunt rezultatul negocierii dintre angajat şi angajator, prin excepţie de la dispoziţiile Codului muncii, ci sunt stabilite prin dispoziţiile legii de salarizare, ipoteza detaşării neputând face excepţie.

Prin urmare, detaşaţi sau nu, pentru activitatea desfăşurată în cadrul ministerului salariaţii trebuiau să beneficieze de un cuantum al salariilor stabilit în conformitate cu nivelul de salarizare corespunzător unei încadrări realizată conform anexei la legea-cadru.

În acord cu aceste dispoziţii speciale, drepturile salariale cuvenite angajatului nu sunt rezultatul negocierii dintre angajat şi angajator, prin excepţie de la dispoziţiile Codului muncii, ci sunt stabilite prin dispoziţiile legii de salarizare, ipoteza detaşării neputând face excepţie.

Contrar susţinerilor recurentului, sentinţa civilă atacată nu ignoră prevederile Codului muncii, ci respectă relaţia normă generală-normă specială, dând în mod corect prioritate celei din urmă. Înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziţie specială într-o materie dată, nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înţeleasă, întrucât este consecinţa directă a principiului specialia generalibus derogant.

Ca o consecinţă a acestui principiu, nu este permisă convenţia părţilor care să impună aplicarea legii generale, înlăturând de la aplicare dispoziţia specială mai restrictivă, având în vedere limitele instituite de dispoziţiile art. 5 C. civ., în care se poate manifesta libertatea de a contracta a părţilor.

Este evident că instanţa de fond nu a realizat o interpretare trunchiată a dispoziţiilor art. 47 Codul muncii, ci a aplicat corect principiul mai sus enunţat, dând eficienţă dispoziţiilor legii speciale în materia salarizării personalului din sectorul public în anul 2018, respectiv dispoziţiilor Legii 153/2017.

Mai mult decât atât, angajatorul din sectorul public la care s-a dispus detaşarea, în privinţa căruia se aplică Legea 153/2017, nu avea dreptul legal de a acorda un salariu cu depăşirea limitelor impuse de actul normativ special, chiar dacă acesta fusese stabilit convenţional de salariat cu angajatorul privat de la care s-a dispus detaşarea, această convenţie neputându-se impune angajatorului din sectorul public, ţinut să respecte normele speciale de ordine publică care îi îngrădesc dreptul la negocierea salariului.

Or, aplicarea normelor generale referitoare la detaşare în privinţa salariului este incompatibilă cu Legea 153/2017 în măsura în care conduce la acordarea unui salariu care excede grilei de salarizare impuse de Legea 153/2017.

Faptul că art. 2 lit. f) din Codul Muncii prevede aplicarea Codului muncii şi la angajatori publici este lipsit de relevanţă, de vreme ce limitările salariale sunt prevăzute numai de norma specială, nu şi de cea generală.

Contrar susţinerilor recurentei, instanţa de fond nu a reţinut că prevederile Codului muncii privind detaşarea nu ar fi aplicabile în speţă, ci doar că limitele grilei de salarizare din Legea 153/2017 sunt aplicabile şi în acest caz.

Stabilirea drepturilor salariale ale persoanelor detaşate din sectorul privat, prin raportare la dispoziţiile legii de salarizare aplicabile în sectorul public, nu contravine dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, întrucât detaşarea se realizează din sectorul privat în sectorul public, iar angajatorul din sectorul public nu are posibilitatea de a stabili în privinţa personalului contractual alte drepturi salariale decât cele expres stabilite de legea de salarizare.

Instanţa de fond nu a reţinut că prevederile Codului muncii privind detaşarea nu ar fi aplicabile în speţă, ci doar că limitele grilei de salarizare din Legea 153/2017 sunt aplicabile şi în acest caz.

Mai este de subliant faptul că stabilirea drepturilor salariale ale persoanelor detaşate din sectorul privat, prin raportare la dispoziţiile legii de salarizare aplicabile în sectorul public, nu contravine dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, întrucât detaşarea se realizează din sectorul privat în sectorul public, iar angajatorul din sectorul public nu are posibilitatea de a stabili în privinţa personalului contractual alte drepturi salariale decât cele expres stabilite de legea de salarizare.

Susţinerile recurentului în sensul că, atâta vreme cât detaşarea era posibilă, drepturile salariale obţinute de persoanele detaşate puteau fi superioare drepturilor salariale prevăzute de legea de salarizare aplicabilă personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, nu pot fi reţinute.

De asemenea, nu prezintă relevanţă pentru soluţionarea cauzei contextul acestor detaşări, respectiv suspendarea ocupării prin concurs sau examen a posturilor vacante din instituţiile şi autorităţile publice. Faptul că Ministerul avea obligaţia legală de a desfăşura activităţile necesare prin angajaţii săi, personal contractual, posturi care trebuiau ocupate printr-o modalitate, nu poate fundamenta concluzia că aceşti salariaţi trebuiau să fie remuneraţi cu salarii care să depăşească grila de salarizare a personalului bugetar.

Cu atât mai mult nu poate fi reţinută ideea recurentului în sensul că intenţia actuală a legiuitorului materializată prin acest document ar fi fost constatarea faptului că prevederile Codului Muncii cu privire la beneficiul drepturilor salariate mai favorabile nu pot fi înfrânte în contextul legislaţiei actuale în vigoare şi că legislaţia în vigoare nu ar interzice în mod expres detaşarea persoanelor din sistemul privat în cel public.

Este adevărat că potrivit Codului muncii pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat însă, potrivit Legii-cadru nr. 153/2017, personalul din sectorul bugetar trebuie să beneficieze de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală în condiţii identice de vechime în muncă şi în funcţie, aceasta constituind singurul temei legal de stabilire a salarizării personalului plătit din fonduri publice.

Având în vedere că persoanele detaşate au fost plătite din bugetul general consolidat al statului, drepturile salariale ale acestora trebuiau să fie stabilite, potrivit alin. (3) al art. 1 din Legea cadru nr. 153/2017, conform acestei legi, neputând fi acordate alte drepturi salariale decât cele prevăzute în mod exclusiv de această lege.

Aşadar, contrar poziţiei exprimate de recurent, toate criticile de nelegalitate formulate au fost găsite nefondate, recursul urmând să fie respins în consecinţă.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamant.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 947 din 10 decembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 iunie 2021.