Illegality of managerial performance evaluation due to assessment of non-competent duties and insufficiently motivated administrative decisions

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 25.06.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând pronunţarea unei sentinţe prin care să se dispună:

- anularea Hotărârii Comisiei de Contestaţii - denumită Raport justificativ al Comisiei de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 şi anularea Raportului justificativ al Comisiei de Evaluate privitor la activitatea managerială desfăşurată de reclamantă, în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu;

- anularea calificativului/punctajului acordat de Comisia de Contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale prin raportul justificativ şi anularea calificativului/punctajului acordat de către Comisia de Evaluare din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale prin Raportul justificativ privitor la evaluarea activităţii manageriale a reclamantei, pentru anul şcolar 2017-2018;

- obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale la efectuarea unei evaluări efective a activităţii manageriale a reclamantei pe perioada 2017-2018, cu respectarea procedurii reglementate de OMECS nr. 4315/2014, precum şi în conformitate cu documentele justificative puse la dispoziţie pârâtului de către reclamantă.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 71 din data de 21.07.2020, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 71 din data de 21.07.2020 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea acţiunii introductive de instanţă, în sensul anulării Hotărârii Comisiei de Contestaţii - denumită Raport justificativ al Comisiei de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 şi anularea Raportului justificativ al Comisiei de Evaluate privitor la activitatea managerială desfăşurată de reclamantă, în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu; anularea calificativului acordat de Comisia de Contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale prin raportul justificativ şi anularea calificativului acordat de către Comisia de Evaluare din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale prin Raportul justificativ privitor la evaluarea activităţii manageriale a reclamantei, pentru anul şcolar 2017-2018; obligarea intimatului-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale, la efectuarea unei evaluări efective a activităţii manageriale a reclamantei, pe perioada 2017-2018, cu respectarea procedurii reglementate de OMECS nr. 4315/2014, precum şi în conformitate cu documentele justificative puse la dispoziţie pârâtului de către reclamantă.

Totodată, a solicitat cheltuieli de judecată, în temeiul art. 451-453 din C. proc. civ., conform dovezilor de la dosarul cauzei, constând în taxe de timbru şi onorariu avocaţial din faza de fond a cauzei.

În susţinerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a arătat în esenţă că, interpretarea normelor legale, cu incidenţă în speţa dedusă judecăţii, de către judecătorul fondului, este una greşită, nefiind conformă cu voinţa legiuitorului şi neasimilată de practica judiciară, inclusiv cea a instanţei de fond din prezenta speţă.

Judecătorul fondului apreciază actele administrative atacate ca fiind legale şi temeinice, inclusiv sub aspectul exigenţei privind motivarea actelor administrative sau privitoare la conţinutul Ordinului nr. 4315/2014 cuprinzând Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, considerând toate aspectele de nelegalitate invocate de subsemnata ca fiind "simple nemulţumiri ale reclamantei raportat la modul în care Comisia constituită în baza Ordinului 4315/2014 a înţeles să evalueze activitatea reclamantei, nemulţumiri ce nu vizează legalitatea actelor..." sau "...aspecte ce sunt pur subiective, datorate nemulţumirii reclamantei faţă de modul în care a fost evaluată, însă ele nu vizează şi nu au legătură cu legalitatea actului, nu constituie critici concrete de nelegalitate..." şi pe cale de consecinţă dispune respingerea ca nefondată a acţiunii.

Analizând punctual motivarea judecătorului fondului, prin care acesta a respins toate argumentele juridice invocate şi care demonstrau existenţa caracterului nelegal al actelor administrative atacate, prin caracterizarea acestor argumente ca fiind "simple nemulţumiri", se poate constata greşita interpretare şi aplicare de către judecătorul fondului, a normelor legale incidente în speţă.

1. "Ab initio" apreciază că hotărârea recurată a fost dată cu o aplicare greşită a normelor legale prevăzute de art. 7 din Ordinul de ministru nr. 4315/2014. Astfel, se atestă prin hotărâre " ...Cu titlu prealabil Curtea subliniază faptul că evaluarea activităţii reclamantei este atributul exclusiv al angajatorului, acesta neputând fi cenzurat de instanţa de judecată. Acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusă cenzurii instanţei, întrucât ar însemna ca instanţa să se substituie angajatorului şi să reevalueze activitatea reclamantei, ceea ce nu este posibil..." Cu toate acestea, încălcându-se prevederile de drept material ante menţionate, în loc să constate nelegala procedură de evaluare efectuată de Comisia de Evaluare şi apoi de către Comisia de Contestaţii prin faptul că, evaluarea nu a pornit de la 100 puncte, cum prevede legea, ci doar de la 96 de puncte, prin nealocarea celor 4 puncte pentru care se prevede expres că "în cazul în care nu există atribuţii pe execuţie bugetară, cele 4 puncte se realocă de către inspectorul şcolar general", judecătorul fondului se substituie angajatorului şi realizează singur o evaluare reţinând că: "...într-adevăr în cazul în care nu există atribuţii pe execuţie bugetară, cele 4 puncte se realocă de către inspectorul şcolar general, iar din fişa cadru de evaluare, la criteriul 5 pct. 11, nu rezultă că aceste puncte au fost realocate reclamantei... Însă, chiar adăugând cele 4 puncte la punctajul final, reclamanta nu depăşeşte 70 de puncte, or sub acest punctaj calificativul rămâne acelaşi nesatisfăcător, cu consecinţa încetării contractului de management educaţional...".

Or, atât timp cât, instanţa a reţinut pe de-o parte faptul că intimata prin cele două Comisii de evaluare şi apoi de Contestaţii a încălcat dispoziţiile legale mai sus menţionate, prin nealocarea celor 4 puncte, se impunea o aplicare corectă a normelor de drept material în continuare, anume atributul evaluării revine angajatorului prin raportare la art. 3 din Metodologia aferentă Ordinului nr. 4315/2014 care dispune expres: "evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic", se realizează de către comisiile de evaluare. Comisia de evaluare este singura în măsură să realizeze activitatea de evaluare, inclusiv sub aspectul calculului aritmetic.

Prin urmare, sentinţa civilă este nelegală sub motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din Codul de procedură.

2. O a doua critică adusă hotărârii atacate este aceea a interpretării şi aplicării greşite, de către judecătorul fondului, a disp. art. 2 alin. (2) din Ordinul de ministru nr. 4315/2014.

Astfel, se menţionează la fila x alin. (1) din hotărârea recurată faptul că "reclamanta reclamă faptul că evaluarea a fost efectuată cu încălcarea art. 2 alin. (2) din ordinul 4315/2014, însă nu precizează în ce constă încălcarea legii; dimpotrivă, din conţinutul Raportului întocmit de pârât rezultă fără echivoc că evaluarea reclamantei s-a realizat corelat cu fişa de autoevaluare..." cu toate că, aşa cum rezultă din "Precizările la acţiunea iniţială" depuse la dosarul cauzei, la data de 10.03.2020, reclamanta a menţionat la punctul A, toate aceste aspecte ce demonstrau încălcarea legii în privinţa emiterii actelor administrative atacate.

Mai precis, a scos în evidenţă faptul că evaluarea s-a realizat cu încălcarea art. 2 alin. (2) din Ordinul 4315/2014, în sensul că, deşi Comisia era obligată să evalueze doar pe baza fişei de autoevaluare şi a fişei postului, în sensul că trebuia să fiu evaluată doar raportat la atribuţiile exclusiv ale subsemnatei şi nu cu cele ale altor colegi, întrucât activitatea evaluată era cea personală a subsemnatei şi nu colectivă, Comisia de evaluare şi apoi cea de soluţionare a contestaţiei au realizat o evaluare şi pentru atribuţii ce nu intrau în domeniul de activitate, acele atribuţii analizate fiind exclusiv ale Inspectorului General sau ale Inspectorului General Adjunct din alt domeniu de activitate, respectiv de Management (domeniu total diferit de cel de Curriculum, de care răspundea, cu atribuţii total diferite) respectiv:

- întocmirea şi actualizarea fiselor postului - atribuţie exclusivă a Inspectorului General şi nu a recurentei;

- evaluarea şi monitorizarea directorilor - atribuţie exclusivă a Inspectorului General Adjunct pe domeniul Management;

- colaborarea cu patronatele - activitate asumată exclusiv de Inspectorul general şi inspectorul general adjunct de pe domeniul Management, neintrând în activităţile repartizate;

- atribuţii pe execuţie bugetară - atribuţie exclusivă a Inspectorului General.

Astfel judecătorul fondului nu a realizat o aplicare corectă a art. 2 alin. (2) din Ordinul de ministru nr. 4315/2014 cu privire la obligaţia angajatorului de a realiza o evaluare raportat doar la atribuţiile din fişa postului şi pe care le-a notat în fişa de autoevaluare.

3. Cea de-a treia critică pe care recurenta o aduce sentinţei nr. 71/2020 a Curţii de Apel Alba Iulia, vizează greşita interpretare, dar mai ales, aplicare a normelor de drept prevăzute de art. 7 din Legea nr. 16/1996 a Arhivelor Naţionale, care obligă creatorii şi deţinătorii de documente de a înregistra şi de a ţine evidenţa tuturor documentelor intrate, emise şi a celor ieşite din instituţie.

Astfel, cu toate că Fişa de evaluare realizată de Comisia de Contestaţii, nu este datată şi înregistrată în evidenţele MEN, instanţa trece dincolo de aplicarea dispoziţiilor legale, alegând o interpretare proprie, care încalcă prevederile legale: faptul că fişa de evaluare cuprinzând punctajul acordat în urma contestaţiei nu este datată şi nu are număr de intrare/ieşire este lipsit de relevanţă sub aspectul validităţii actului, aceasta constituie Anexă la Raportul nr. x/02.05.2019, atâta timp cât este anexă la Raport, se poate aprecia că are acelaşi nr. de înregistrare şi aceeaşi dată ca şi raportul pe care îl însoţeşte...astfel că art. 7 din Legea nr. 16/1996 a Arhivelor Naţionale care obligă creatorii şi deţinătorii de documente de a înregistra şi de a ţine evidenţa tuturor documentelor intrate, emise şi a celor ieşite, nu au fost încălcate". Mai mult, nu există nicio dispoziţie legală care să acorde o prezumţie cu privire la data întocmirii unui document oficial emis de o autoritate publică centrală cum este Ministerul Educaţiei Naţionale, aceasta trebuind să rezulte neechivoc din chiar conţinutul actului administrativ, altfel însăşi valabilitatea actului fiind iremediabil zdruncinată.

Dacă judecătorul fondului ar fi interpretat şi aplicat corect disp. art. 7 din Legea nr. 16/1996 a Arhivelor Naţionale, constata că nu era îndrituit să "aprecieze" dacă un act trebuie sau nu să poarte număr de înregistrare în cadrul MEN, ci era obligat să constate că acel act nu poartă un astfel de număr, nu este înregistrat în evidenţa MEN, putând fi întocmit oricând, putând fi înlocuit oricând, fără ca cineva să răspundă pentru acest lucru, tocmai de aceea legiuitorul a obligat creatorii şi deţinătorii de documente, cu atât mai mult cu cât discutăm despre o autoritate publică centrală cum este Ministerul Educaţiei Naţionale, să înregistreze orice astfel de document.

Suplimentar, mai arătă recurenta: Acea fişă de evaluare nu a fost emisă de MEN ca Anexă la nici un Raport, acea fişă a completat-o recurenta şi a înaintat-o, conform procedurii de evaluare, împreună cu celelalte acte şi motivarea contestaţiei, astfel că fişa respectivă a ajuns la minister, cu mult înainte de emiterea respectivului raport, prin urmare nu avea cum să primească acelaşi număr cu raportul în cauză.

În plus, dacă acea fişa era considerată Anexă la Raportul nr. x/02.05.2019 în momentul în care i-a fost comunicată respectiva Fişa de evaluare, cu punctajul acordat de Comisie, trebuia însoţită automat de actul a cărei anexă ar fi fost, ori MEN i-a comunicat Fişa împreună cu o simplă adresă în care a menţionat îndreptarea erorii materiale şi faptul că i-a fost păstrat calificativul contestat.

Mai mult, recurenta, ca beneficiară a acestei evaluări, a luat cunoştinţă despre conţinutul Raportului nr. x/02.05.2019, doar după depunerea lui la instanţa de fond de către pârât.

Cea de a patra critică ce o aduce sentinţei nr. 71/2020 pronunţată de către Curtea de Apel Alba Iulia, este aceea că, judecătorul fondului, realizează o greşită interpretare şi aplicare, de data aceasta, a dispoziţiilor art. 10 alin. (7) din Ordinul de ministru nr. 4315/2014 (care prevăd că procedura reevaluării în faza de contestaţie, se finalizează prin emiterea de către Comisia de Contestaţii a unei HOTĂRÂRI motivate).

În speţă, judecătorul fondului menţionează greşit, următoarele: "faptul că, în speţă, Comisia de Contestaţii a intitulat actul Raport şi nu Hotărâre, nu este de natură să afecteze validitatea actului, întrucât reclamanta nu poate dovedi nicio vătămare, pentru acest unic motiv". În interpretarea strictă a prevederilor legale, denumirea acelui act, de către Comisie "Raport" şi nu "Hotărâre" afectează însăşi validitatea respectivul act ceea ce impune anularea actului administrativ atacat,

Astfel, dacă judecătorul fondului ar fi realizat o corectă aplicare a normelor de drept material prevăzute de disp. art. 10 alin. (7) din Ordinul de ministru nr. 4315/2014, ar fi stabilit faptul că denumirea acestei soluţii "Raport" şi nu Hotărâre" este o încălcare a legii, a condiţiilor de formă impuse de lege pentru acel act administrativ emis de o autoritate publică centrală, de un Minister din cadrul Guvernului României, şi care afectează validitatea actului respectiv. Mai mult, faptul că prin această denumire de Raport i-au fost create vătămări, rezidă într-o imposibilitate de formulare a unei apărări efective, cunoscut fiind că, doar la dispoziţia instanţei de judecată, MEIM a depus acel Raport, mult după ce a depus acţiunea şi a motivat-o fără să cunoască, aşa cum ar fi fost normal, de ce Comisia i-a dat acel calificativ, fără să i se comunice actul motivat (MEN a refuzat permanent sa-i pună la dispoziţie acel Raport, pentru că un simplu raport nu trebuie motivat pe când o Hotărâre trebuie motivată şi comunicată).

O ultimă critică pe care recurenta o invocă, raportat la sentinţa civilă nr. 71/2020 pronunţată de către Curtea de Apel Alba Iulia, este aceea a aplicării greşite de către judecătorul fondului a normelor de drept prevăzute de Constituţia României prin art. 31 alin. (2); a celor prevăzute de art. 10 alin. (7) din O.M.E.C. nr. 4315/2014; a dispoziţiilor privind protecţia individului în relaţia cu autorităţile administrative ale unei ţări (Rezoluţia Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei nr. 77/31) dar şi a practicii judiciare în materie (ex: sentinţa nr. 52/11.03.2019 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosarul nr. x/2018; Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sentinţa nr. 66/15.06.2016; Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sentinţa nr. 231/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 1580/11.04.2008) dar şi a jurisprudenţei comunitare (cauzele C-367/1995, C- 509/1993) şi care prevăd că puterea discreţionară oferită unei autorităţi nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor prevăzute în Constituţie sau alte legi, constituie exces de putere, în condiţiile în care art. 31 alin. (2) din Constituţia României impune autorităţilor publice obligaţia de a asigura informarea cetăţeanului asupra treburilor publice dar şi asupra problemelor de interes personal.

Astfel, orice decizie a autorităţii publice, de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile unei persoane trebuie motivată de autoritatea emitentă nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii măsurii respective. Mai mult, conform art. 10 alin. (7) din O.M.E.C. nr. 4315/2014 "Hotărârea Comisiei de contestaţii este definitivă şi poate fi atacată numai la instanţa de contencios administrativ, contestaţia reprezentând plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din legea 554/2004" prin urmare motivarea şi comunicarea hotărârii, motivate, a Comisiei de Contestaţii (ca de altfel şi a celei emise de Comisia de Evaluare) era absolut obligatorie, precum şi motivarea acordării punctajelor pentru fiecare criteriu de evaluare în parte, doar în acest mod, autoritatea emitentă a actului de evaluare poate demonstra că procedura prin care a fost evaluată nu a fost un exces de putere.

Cu toate acestea şi prin greşita aplicare a normelor de drept material şi a practicii judiciare naţionale şi internaţionale invocate judecătorul fondului menţionează că "susţinerea reclamantei că actele atacate ar fi nemotivate, este total nefondată..." înlăturând si acest argument al lipsei validităţii actelor administrative atacate. Instanţa se limitează la a preciza doar, că cele două Comisii şi-au motivat hotărârile, pe larg, pentru fiecare criteriu în parte, făcând trimitere generală la documentele ataşate, menţionând atribuţii neîndeplinite sau îndeplinite necorespunzător, fără ca judecătorul fondului să poate da un simplu exemplu de "motivare pe larg" sau fără a menţiona faptul că nu poţi aprecia ca motivare afirmaţia conform căreia o atribuţie a fost neîndeplinită sau îndeplinită defectuos.

Aşa cum menţiona la începutul prezentului recurs, hotărârea recurată, în prezenta cauză, este una dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind conformă cu voinţa legiuitorului si neasimilată de practica judiciară, inclusiv cea a instanţei de fond din prezenta speţă. Chiar dacă, existenţa unor soluţii anterioare, în cauze similare, nu este considerată "precedent obligatoriu de urmat" ca în alte sisteme de drept, recurenta consideră că, pe lângă normele de drept material ce au fost greşit aplicate, pot aduce în sprijinul argumentelor de până acum o practică unitară în cadrul aceleiaşi instanţe, respectiva Curţii de apel Alba Iulia.

Astfel, recurenta s-a limitat doar la sentinţa nr. 52/11.03.2019 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosarul nr. x/2018, având obiect şi părţi identice, prin care instanţa de fond a constatat că toată procedura evaluării recurentei pentru anul şcolar 2016-2017 şi automat actele emise, au fost afectate în validitatea lor, astfel că, aplicând în mod corect, exact aceleaşi norme de drept material invocate şi în prezenta cauză, a dispus anularea acestor acte administrative şi obligarea MEN să procedeze la o nouă evaluare a sa, soluţie rămasă definitivă prin Decizia nr. 13 din 09.01.2020 a ICCJ.

4. Apărările formulate în cauză.

Nu s-a formulat întâmpinare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Reclamanta A. s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Alba Iulia, la data de 25.06.2019 cu o cerere înregistrată cu nr. x/2019 prin care a solicitat efectuarea unui control de legalitate asupra Raportului justificativ emis Comisia de Evaluare privitor la evaluarea activităţii manageriale, pentru anul şcolar 2017-2018 desfăşurată în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu şi asupra Hotărârii Comisiei de Contestaţii - denumită Raport justificativ al Comisiei de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 din cadrul pârâtului, Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând anularea actelor administrative şi a calificativului/punctajului acordat de cele două comisii şi obligarea pârâtului la efectuarea unei evaluări efective a activităţii manageriale a reclamantei pe perioada 2017-2018, cu respectarea procedurii reglementate de OMECS nr. 4315/2014, precum şi în conformitate cu documentele justificative puse la dispoziţie pârâtului.

Situaţia de fapt, astfel cum rezultă din probatoriu şi cum a reţinut-o instanţa de fond, nu a fost contestată de părţi, recurenta-reclamantă criticând în recurs interpretarea normelor legale cu incidenţă de către judecătorul fondului, neconformă cu voinţa legiuitorului, precum şi aplicarea greşită a acestor norme.

Astfel, reclamanta a ocupat funcţia de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar Judeţean Sibiu, în baza contractului de management educaţional nr. x/25 octombrie 2016 încheiat cu Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, calitate care a încetat în baza Ordinului emis de MEN nr. 4522/23.07.2019, în temeiul art. 92 alin. (2)/2, art. 94 şi art. 259 alin. (2) din Legea 1/2011.

Contractul de management educaţional a încetat urmare a întocmirii Raportului nr. x/2.05.2019 de către Comisia de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 din cadrul Ministerul Educaţiei Naţionale, în urma soluţionării contestaţiei formulată de reclamană împotriva Raportului nr. x/19.03.2019, întocmit de Comisia de Evaluare privitor la evaluarea activităţii manageriale, pentru anul şcolar 2017-2018, pentru activitatea desfăşurată în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu, în perioada 1.09.2017 - 31.08.2018, prin care s-a acordat reclamantei un total 58 de puncte, corespunzând calificativului "nesatisfăcător".

Evaluarea s-a realizat de către o comisie de evaluare constituită în aplicarea prevederilor Ordinului nr. 4.315 din 11 august 2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, pe baza fişei de (auto)evaluare prevăzute la Anexa nr. 2 a O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014, iar urmare a contestaţiei formulate la punctajul acordat, înregistrată la MEN cu nr. x, prin Raportul nr. x/2.05.2019 a fost majorat punctajul acordat reclamantei de la 58 la 59 de puncte, cu menţinerea aceluiaşi calificativ "nesatisfăcător".

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei reţinând în esenţă că procesul de evaluare a reclamantei s-a desfăşurat cu respectarea Metodologiei cuprinse în Ordinul nr. 4315/2014, actele administrative contestate bucurându-se de prezumţia de legalitate care nu a fost răsturnată şi care se bazează pe prezumţia autenticităţii şi veridicităţii, înlăturând punctual susţinerile reclamantei.

Recurenta-reclamantă a susţinut o aplicare greşită a normelor legale prevăzute de art. 7 alin. (1) din Ordinul de ministru nr. 4315/2014, potrivit cu care, "(1) Inspectorul şcolar general, pe baza fişei postului, finalizează fişa de evaluare a inspectorului şcolar general adjunct, prevăzută în anexa nr. 2 la metodologie, prin realocarea, acolo unde este cazul, a punctajelor aferente".

Curtea de apel, deşi a constatat că, într-adevăr, în cazul în care nu există atribuţii pe execuţie bugetară, cele 4 puncte se realocă de către inspectorul şcolar general, iar din fişa cadru de evaluare, la criteriul 5 pct. 11, nu rezultă că aceste puncte au fost realocate reclamantei a apreciat că şi adăugând cele 4 puncte la punctajul final, reclamanta nu depăşeşte 70 de puncte, prin urmare calificativul rămâne acelaşi: "nesatisfăcător", cu consecinţa încetării contractului de management educaţional, în temeiul art. 8 din Ordinul 4315/2014.

Această concluzie a instanţei ar fi fost valabilă dacă acest motiv de nelegalitate a aplicării procedurii de evaluare ar fi fost singurul invocat de reclamantă, însă, reclamanta a mai invocat şi alte argumente de natură să conducă la un alt calificativ sau anularea în integralitate a actelor, instanţa de contencios administrativ având obligaţia de a analiza actul administrativ considerat vătămător, atât din perspectiva nelegalităţii dar şi a netemeiniciei.

Este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi că evaluarea activităţii funcţionarului public este atributul exclusiv al angajatorului, acesta neputând fi cenzurat de instanţa de judecată, fiind în marja de apreciere a autorităţii acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare, ce nu poate fi supusă cenzurii instanţei, însă reclamanta nu a invocat doar asemenea argumente ci a invocaat motive concrete ce se încadrează în categoria motivelor de nelegalitate, care fac obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

În acest context, critica reclamantei că evaluarea a fost efectuată cu încălcarea art. 2 alin. (2) din Ordinul 4315/2014, se încadrează în cadrul motivelor de nelegalitate.

Potrivit acestor dispoziţii, evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare se realizează pe baza fişelor de (auto)evaluare prevăzute în anexa nr. 2 şi se finalizează cu acordarea unui calificativ. Calificativul se acordă în urma evaluării perioadei în care persoanele respective au exercitat funcţia de conducere la nivelul inspectoratului şcolar. Evaluarea se realizează în următoarele etape: a) autoevaluarea activităţii manageriale, realizată de fiecare persoană care ocupă o funcţie de conducere în inspectoratele şcolare, pe baza fişei de autoevaluare şi a raportului argumentativ pentru punctajul acordat în fişa de autoevaluare; b) evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, realizată de către comisiile de evaluare.

Instanţa a reţinut că reclamanta nu precizează în ce constă în concret încălcarea legii, or din conţinutul Raportului întocmit de pârât rezultă fără echivoc că evaluarea reclamantei s-a realizat corelat cu fişa de autoevaluare, iar această fişa cadru de evaluare întocmită de Comisia de evaluare corespunde formularului anexa 2 Metodologie.

Însă, din analiza dosarului de fond, se confirmă faptul că la data de 10.03.2020, reclamanta a formulat o cerere precizatoare, nefiind constatată tardivitatea acesteia, în care menţionat că, deşi Comisia era obligată să evalueze doar pe baza fişei de autoevaluare şi a fişei postului, doar raportat la atribuţiile sale şi nu cu cele ale altor colegi, întrucât activitatea evaluată era cea personală a subsemnatei şi nu colectivă, Comisia de evaluare şi apoi cea de soluţionare a contestaţiei au realizat o evaluare şi pentru atribuţii ce nu intrau în domeniul de activitate, acele atribuţii analizate fiind exclusiv ale Inspectorului General sau ale Inspectorului General Adjunct din alt domeniu de activitate, respectiv de Management (domeniu total diferit de cel de Curriculum, de care răspundea, cu atribuţii total diferite) respectiv: întocmirea şi actualizarea fiselor postului-atribuţie exclusivă a Inspectorului General şi nu a recurentei; evaluarea şi monitorizarea directorilor-atribuţie exclusivă a Inspectorului General Adjunct pe domeniul Management; colaborarea cu patronatele - activitate asumată exclusiv de Inspectorul general şi inspectorul general adjunct de pe domeniul Management, neintrând în activităţile repartizate; atribuţii pe execuţie bugetară - atribuţie exclusivă a Inspectorului General.

Astfel, instanţa nu a analizat aceste aspecte de nelegalitate, care, nu au fost combătute prin întâmpinare, nici în faţa instanţei de fond după formularea cererii precizatoare şi nici în faza recursului, unde intimata-pârâtă nu a formulat întâmpinare, şi care, urmare a analizei comparative, se confirmă, reclamanta fiind într-adevăr evaluată pentru activităţi care nu erau de competenţa sa exclusivă, ci ale Inspectorului General sau ale Inspectorului General Adjunct cu competenţe în materie de management, întrucât, deşi formularul din Fişa Cadru de (Auto)evaluare, Anexa 2 la metodologie, cuprindea distincţii în ceea ce priveşte criteriile de evaluare specifice fiecărui inspector general adjunct, comisia de evaluare nu a corelat aceste criterii cu atribuţiile concrete din Fişa postului.

Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiat şi motivul de recurs legat de nemotivarea actelor administrative contestate, prima instanţă înlăturând acest motiv de nelegalitate fără să verifice dacă într-adevăr cele două Comisii au oferit o justificare rezonabilă calificativelor acordate, prin raportare la calificativul maxim. Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa să analizeze modalitatea de apreciere a membrilor comisiei, însă are competenţa de a verifica dacă este justificată din punct de vedere rezonabil neacordarea calificativului maxim, prin identificarea motivelor reţinute ca deficienţe.

Or, prima instanţă a reţinut doar că, în Raportul nr. x/19.03.2019, Comisia de evaluare a motivat pe larg pentru fiecare criteriu de ce a acordat un anumit punctaj, făcând trimitere la documentele ataşate, iar în Raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei nr. 8788/2.05.2019, Comisia a reţinut că evaluarea reclamantei a fost realizată conform fişei de evaluare prevăzute în anexa 2 la Metodologie, în urma analizării documentelor prezentate, Comisia a hotărât păstrarea punctajului iniţial, corectând eroarea materială apărută în timpul etapei a doua de evaluare. Pentru fiecare criteriu în parte, Comisia de contestaţii a motivat hotărârea luată, fiind evidenţiate motivele depunctării raportat la fişa de evaluare, atribuţiile neîndeplinite sau îndeplinite necorespunzător.

O autoritate administrativă dispune de puterea discretionară (puterea de apreciere) atunci când are dreptul de a alege intre mai multe decizii, care trebuie să fie conforme cu legalitatea. Ea rămâne liberă de a aprecia oportunitatea în funcţie de circumstanţe, soluţia care îi pare mai bună adaptată la situaţie, legea în vigoare lăsându-i acesteia o marjă de autonomie în acest sens.

Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidată a TFUE, aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile enunţate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei şi Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeană, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la bună administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţilor Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respetarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi secretul profesional şi comercial; c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

În speţă, suntem în prezenţa derulării unei proceduri legale administrative soluţionată cu un calificativ nefavorabil fără ca persoana evaluată şi titular al contestaţiei să fie informată, complet şi corect cu privire la motivele acordării calificativelor respectiv respingerii cererii sale, decizia autorităţii de respingere a contestaţiei nefiind motivată decât formal şi nu raportat la aspectele de fond, astfel încât pârâta a determinat ineficienţa juridică a căii de atac formulate. Buna administrare reprezintă baremul de evaluare a modului de exercitare a puterii discreţionare a administraţiei, atât ca structură funcţională cât şi prin competenţele funcţionarilor publici, prin care se realizează controlul intern sau judiciar de legalitate.

Obligaţia de motivare a deciziilor rezultată din art. 296 (2) din T.F.U.E. şi recunoscută ca drept potrivit art. 41 (2) c) din Carta Drepturilor Fundamentale a U.E., reprezintă şi o componentă esenţială a dreptului la un remediu/recurs efectiv recunoscut de art. 47 din Cartă. Această obligaţie impune indicarea temeiului legal al actului, a situaţiei generale care a condus la adoptarea acestuia şi a obiectivelor generale care sunt urmărite. Prezentarea motivelor trebuie să menţioneze, într-o manieră clară şi neechivocă, raţiunea urmată de autoritatea care a adoptat măsura, astfel încât persoanele interesate să decidă dacă vor să îşi apere drepturile printr-o acţiune în justiţie.

Astfel cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut constant în jurisprudenţa sa, "motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. În jurisprudenţa comunitară s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura atului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării."

În speţă, într-adevăr, în cuprinsul Raportului nr. x/19.03.2019, Comisia de evaluare a expune unele constatări corespunzătoare unor criterii, cu un mare grad de generalitate, abstracte şi fără să expliciteze concret deficienţa de asemenea manieră încât să justifice rezonabil acordarea unui punctaj pentru fiecare atribuţie, în majoritatea cazurilor redus la jumătate faţă de punctajul maxim, prin altele acordându-se un punct faţă de maximul de 3 puncte, astfel încât, această motivare este justificată doar în aparenţă, nefiind aptă să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile punctajelor şi să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

De asemenea, nemotivarea actului administrativ, ca motiv de nelegalitate se constată şi în privinţa Raportului de soluţionare a contestaţiei, emis în temeiul art. 10 din O.M.E.C. nr. 4315/2014, care ar fi trebuit să constituie o reevaluare a activităţii reclamantei cu luarea în considerare a susţinerilor din contestataţie, în fapt, în cuprinsul acestuia se reiau unele constatări cu caracter general din cuprinsul raportului de evaluare iniţial, pe fiecare obiectiv de evaluare, făcându-se menţiune în plus de corectarea erorii materiale, fără să se facă referire la vreun motiv din contestaţia formulată, Fişa cadru de evaluare fiind identică cu cea întocmită de comisia de evaluare.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că şi acest motiv de nelegalitate este întemeiat, cele două Rapoarte de evaluare şi de soluţionare a contestaţiei, respectiv Fişele de (auto)evaluare anexate fiind nemotivate, din perspectiva expunerii unei justificări rezonabile a motivelor care au condus la reducerea punctajelor maxime şi de autovealuare cu aproximativ 50% sau chiar mai mult.

În raport de aceste considerente, motivele de nelegalitate analizate sunt vătămătoare pentru reclamantă şi conduc la anularea actelor administrative contestate, nefiind necesară analiza şi a celorlalte susţineri, remediul necesar fiind obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale la efectuarea unei noi evaluări a activităţii manageriale a reclamantei pe perioada 2017-2018.

6. Temeiul de drept al soluţiei ponunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 71 din 21 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia – secţia contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va admite în parte acţiunea formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi va anula Hotărârea Comisiei de Contestaţii - denumită Raport justificativ al Comisiei de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 şi Raportului justificativ al Comisiei de Evaluate privitor la activitatea managerială desfăşurată de reclamantă, în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu.

Totodată, va obliga pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale la efectuarea unei noi evaluări a activităţii manageriale a reclamantei pe perioada 2017-2018.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 71 din 21 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale.

Anulează Hotărârea Comisiei de Contestaţii - denumită Raport justificativ al Comisiei de Contestaţii pentru anul şcolar 2017-2018 şi Raportului justificativ al Comisiei de Evaluate privitor la activitatea managerială desfăşurată de reclamantă, în calitate de inspector şcolar general adjunct, în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Sibiu.

Obligă pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale la efectuarea unei noi evaluări a activităţii manageriale a reclamantei pe perioada 2017-2018.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 09 iunie 2021.