Proportionality of fixed-time highway closure and scope of judicial review under administrative litigation plenitude

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2021

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş – secţia Civilă, Complet specializat de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.07.2018, sub nr. x/2018, reclamantele S.C. A. S.A. - reprezentată prin director B., S.C. C. S.R.L. - reprezentată prin D., S.C. E. S.R.L. - reprezentată de F., S.C. G. S.R.L. - reprezentată prin H. şi S.C. I. S.R.L. - reprezentată de J., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., au solicitat a se dispune modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) şi km 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M.

Prin sentinţa nr. 1035 din 16 noiembrie 2018, Tribunalul Argeş, secţia civilă, Complet specializat de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, invocată de pârâtă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reţinându-se, în esenţă, că reclamantele au chemat în judecată o autoritate publică având rang central, deducând judecăţii un act administrativ unilateral emis în regim de putere publică.

Prin urmare, faţă de obiectul pricinii, văzând calitatea de autoritate administrativă centrală a pârâtei, în aplicarea art. 130 alin. (2) raportat la art. 131 alin. (1) noul C. proc. civ., art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 noul C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalul s-a declarat necompetent, stabilind competenţa în primă instanţă în favoarea Curţii de Apel Piteşti, instanţă la care cauza a fost înregistrată la data de 27 noiembrie 2018, sub nr. x/2018.

Având în vedere că pe rolul Curţii de Apel Piteşti se aflau dosarele nr. x/2018 şi nr. y/2018, având ca obiect obligaţia de a face, respectiv modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1 din Regulamentul de funcţionare al DN 7C, Indicativul AND nr. 524-2015, acţiuni formulate de către ale 10 societăţi comerciale, pârâta C.N.A.I.R. a solicitat conexarea prezentului dosar la cele două dosare, solicitând admiterea excepţiei conexităţii aşa cum a fost formulată . Această excepţie a fost respinsă de Curte la termenul de judecată din 10 ianuarie 2019, motivarea aflându-se în practicaua acestei hotărâri.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de conexare a dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018, ambele aflate pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile ca neîntemeiate şi a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţa nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., şi S.C. I. S.R.L, solicitând, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei în rejudecare primei instanţe.

4. Decizia supusă revizuirii

Prin decizia nr. 1781 din 8 aprilie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurenţii-reclamanţi S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi, în rejudecare a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.., a anulat art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce priveşte menţiunea: "se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1 octombrie – 30 iunie" şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) – km. 130+800 (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparţine de A.N.M. şi a menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei nr. 1781 din 8 aprilie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2018 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat cerere de revizuire Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Bucureşti, care invocând prevederile art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. a solicitat admiterea cererii de revizuire, casarea deciziei şi menţinerea în integralitate a sentinţei nr. 5/2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti.

În motivarea cererii sale, revizuenta susţine că instanţa de recurs a încălcat principiul disponibilităţii sub un dublu aspect, respectiv s-a pronunţat asupra unor lucruri care nu s-au cerut şi a acordat mai mult decât s-a cerut.

Dezvoltând această critică, revizuenta susţine că instanţa de recurs a transformat cererea de recurs dintr-o cerere cu un singur capăt de cerere principal într-una cu două capete de cerere.

Cererea recurentelor avea ca petit principal modificarea parţială a art. 4.1 din Regulamentul de funcţionare al DN 7C însă instanţa de recurs a reţinut că petitul principal al cererii ar fi anularea totală a art. 4.1 din regulamentul anterior menţionat iar petitul secundar ar fi fost reprezentat de cererea de modificare parţială a aceluiaşi act normativ.

Contrar celor reţinute de instanţa de recurs, recurentele nu au solicitat niciodată anularea vreunei dispoziţii din Regulamentul DN7C, susţine revizuenta, astfel că instanţa de recurs a încălcat flagrant dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Sub cel de al doilea aspect, revizuenta susţine că aceeaşi încălcare a principiului disponibilităţii se degajă şi din faptul anulării, în rejudecare, a dispoziţiilor ar. 4.1 din Regulamentul DN7C, cât timp o atare cerere nu a fost formulată de reclamante prin acţiunea ce a format obiectul dosarului nr. x/2018

Pronunţându-se asupra unor lucruri care nu s-au cerut, instanţa de control judiciar a încălcat şi principiul separării puterilor în stat, susţine revizuenta, întrucât anularea unor dispoziţii dintr-un act administrativ cu caracter normativ, nesolicitată de niciuna din părţi, echivalează cu abrogarea actului administrativ, competenţă rezervată exclusiv autorităţii administrative emitente şi nu celei judiciare.

Faţă de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de revizuire, Compania Naţională de Adminstrare a Infrastructurii Rutiere S.A. solicită retractarea deciziei nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia au invoca excepţia lipsei calităţii procesuale active a revizuentei, întrucât au chemat în judecată Compania Naţională de Adminstrare a Infrastructurii Rutiere S.A., iar în subsidiar, a solicitat respingerea cererii de revizuire ca nefondată şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire

Examinând cererea de revizuire formulată în prezenta cauză, Înalta Curte constată că este nefondată, urmând a fi respinsă ca atare, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Sintetizând circumstanţele cauzei, Înalta Curte constată că reclamantele intimate au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de modificare a dispoziţiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) şi km 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic."

Motivând cererea formulată, reclamantele au arătat, în esenţă, că soluţia de închidere a circulaţie publice pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 şi km. 130+800 din DN 7C în perioada 1 noimebrie-30 iunie, chiar dacă este prevăzută cu caracter de recomanadare, este nelegală, întrucât justificarea acestei propuneri este intrinsic legată de condiţiile meteorologice ce ar face periculos sectorul de drum, or atare condiţii trebuie certificate de autoritatea cu competenţe în domeniu(ANMH) astfel că restricţionarea circulaţiei ar fi fost condiţionată de comunicarea informării de către Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu.

Stabilind, însă, intervalul de timp pentru care este recomandată restricţionarea circulaţiei pe DN 7C în sectorul anterior menţionat fără nicio circumstanţiere obiectivă, măsura adoptată de autoritatea publică este excesivă şi în consecinţă, nelegală, au apreciat reclamantele prin acţiunea lor.

Prin sentinţa nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea reclamantelor, hotărâre ce a fost atacată cu recurs de către intimatele reclamante din prezenta cauză.

Prin decizia nr. 1781 din 8 aprilie 2020 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurenţii-reclamanţi S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi, în rejudecare a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.., a anulat art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce priveşte menţiunea: "se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1 octombrie – 30 iunie" şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) – km. 130+800 (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparţine de A.N.M. şi a menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei.

În esenţă, instanţa de recurs reţine că în situaţia în care autoritatea pârâtă menţine perioada de închidere a traseului pe toată perioada indicată în norma de recomandare, creează practic premisele pentru a amâna îndeplinirea obligaţiilor legale care îi revin în temeiul unor acte normative cu o valoare superioară, de a asigura starea corespunzătoare a drumului, finalizarea lucrărilor de întreţinere şi reparaţii curente, respectiv semnalizarea corespunzătoare a pericolelor care pot apărea datorită altitudinii sau a elementelor geometrice ale drumului.

Prin urmare, a fost considerate ca fiind neconcludentă apărarea intimatei pârâte, în sensul că trebuie să ţină cont de dispoziţiile art. 5 alin. (2) şi (6) din Codul Rutier, aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, care impun semnalizarea urgentă a oricărui obstacol aflat pe partea carosabilă, sau răspunderea care îi revine în cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, întrucât îndeplinirea acestor obligaţii nu justifică aplicarea automată a perioadei maxime de închidere a drumului.

A constatat instanţa de recurs că există informări din partea Administraţiei Naţionale de Meteorologie privind încheierea sezonului nivologic, care atestă existenţa în cursul lunii mai a unui strat de zăpadă la Bâlea lac şi la Vârfu Omu, iar în ceea ce priveşte evoluţia topirii stratului de zăpadă se menţionează că izolat, unde au rămas depozite mari de zăpadă, se mai pot desprinde bucăţi mari, de zăpadă umedă, însă aceste informaţii nu se referă la zona drumului public pe traseul vizat, ci au caracter general, vizând masivele Bucegi şi Făgăraş.

Este incontestabil, subliniazî instanţa de recurs, că siguranţa participanţilor la trafic este obiectivul suprem pe care autoritatea pârâtă trebuie să şi-l propună în luarea deciziei de deschidere DN 7C, însă realizarea acestui obiectiv nu se asigură prin menţinerea închiderii drumului public pe durata maximă recomandată în care ipotetic pot apărarea anumite riscuri, ci prin îndeplinirea obligaţiilor legale care îi revin în calitate de administrator al drumului public cu maximă diligenţă, într-un timp optim, ţinând cont de avertizările meteo concrete care impun închiderea temporară a circulaţiei.

Totodată, instanţa de recurs a observat că deşi intimata pârâta susţine că deschiderea drumului ar fi posibilă şi anterior datei de 30. VI., că data deschiderii este hotărâtă de o comisie specială de revizie, nu a depus la dosarul cauzei niciun înscris care să atestă modul în care activitatea acestei comisii s-a derulat, în raport de care s-ar fi impus perioada maximă de închidere a drumului.

În conlcuzie, instanţa de recurs a apreciat că recomandarea cuprinsă la art. 4 pct. 1 din Regulament nu constituie o normă clară, care să ghideze activitatea autorităţii în mod corespunzător; de asemenea, norma este excesivă, întrucât nu respectă principiul proporţionalităţii, permiţând intimatei pârâte, fapt confirmat de uzanţele acesteia, stabilirea duratei de închidere a drumului pe durata maximă recomantată prin exercitarea abuzivă a marjei de apreciere de care dispune, fără a avea la bază o analiză efectuată în temeiul unor criterii obiective, în condiţii de transparenţă.

De asemenea, Înalta Curte a apreciat că dispoziţia Regulamentară criticată nu respectă dispoziţiile art. 44-45 din Ordonanţa Nr. 43/1997 din 28 august 1997 (R) privind regimul drumurilor, care stabilesc condiţiile şi împrejurările în care circulaţia pe drumurile publice poate fi restricţionată sau închisă şi care nu permit luarea unor astfel de măsuri decât în situaţii concrete, cum ar fi executarea de lucrări, condiţii meteo deosebite, situaţii de urgenţă sau forţă majoră.

Cu toate acestea, având în vedere marja de apreciere de care dispune intimata pârâtă în temeiul dispoziţiilor regulamentare indicate la alineatul precedent, care nu formează obiectul judecăţii, instanţa de recurs a considerat că nu este admisibilă cererea recurentelor reclamante privind stabilirea, de către instanţa de contencios administrativ, a unei date prestabilite de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic.

Astfel cum rezultă din cele mai sus expuse, intimata CNAIR a formulat cerere de revizuire a deciziei civile nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020, considerând că instanţa de recurs a încălcat principiul disponibilităţii sub un dublu aspect, acordând atât ceea ce nu s-a cerut dar şi prin aceea că a acordat mai mult decât s-a cerut.

Contrar celor susţinute de revizuenta CNAIR, Înalta Curte constată că nu este demonstrată incidenţa dispoziţiilor art. 509 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., nefiind probată, în cauză, depăşirea limitelor învestirii instanţei, cu prilejul evocării fondului de către instanţa de recurs, urmare casării sentinţei civile nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a fi incident motivul de revizuire prevăzut de dispoziţiile art. 509 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., în ipotezele referite de revizuenta CNAIR, este necesar a fi dovedit faptul că instanţa a dezlegat un capăt de cerere cu care nu a fost învestită(motiv denumit în literatura de specialitate şi jurisprudenţă extra petita) ori să fi acordat maim ult decât s-a cerut (motiv denumit în literatura de specialitate şi jurisprudenţă plus petita), ambele situţii sancţionând, în realitate, încălcarea principiului disponibilităţii în procesul civil, consacrat prin dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Aplicarea acestor dispoziţii din C. proc. civ. reclama sesizarea particularităţilor litigiului de contencios administrativ, în care pretenţia cel mai frecvent întâlnită în practică se rezumă la învestirea instanţei de contecnios administrativ cu un control de legalitate asupra actului administrativ considerat nelegal şi deopotrivă vătămător pentru subiectul de sezină şi, subsecvent constatării nelegalităţii actului administrativ, dispunerea de măsuri de remediere a legalităţii(anularea actului, modificarea acestuia etc.) şi de dezdăunare, când a fost solicitată şi repararea prejudicului cauzat subiectului de sezină.

În considerarea plenitudinii de jurisdicţie recunoscută de legiuitor instanţei în cadrul contenciosului subiectiv, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa de contencios administrativ, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

În cauza de faţă, solicitând "modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) şi km 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", reclamantele au dedus instanţei de contencios administrativ controlul de legalitate cu privire la măsura dispusă de autoritatea administrativă, reprezentată de recomandarea închiderii sectorului de drum pentru perioada de referinţă şi au solicitat, ca efect al constatării nelegalităţii acestei dispoziţii, modificarea actului administrativ în sensul arătat prin cererea introductivă de instanţă.

Prin urmare, fără temei susţine revizuenta că instanţa de recurs ar fi avut în vedere două capete de cerere cu care instanţa de contencios administrativ nu ar fi fost învestită, întrucât pretenţia concretă dedusă judecăţii, aceea de modificare parţială a actului administrativ presupune, în mod obligatoriu, verificarea prealabilă a legalităţii soluţiei dispuse de autoritatea administrativă şi numai în contextul demonstrării nelegalităţii acesteia se poate proceda la examinarea temeiniciei pretenţiei de modificare a actului, în sensul considerat de reclamanţii ca fiind concordant legii.

De aceea, concretizarea controlului de legalitate al dispoziţiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan" în soluţia de anulare a acestor dispoziţii nu atestă, cum greşit susţine revizuenta, depăşirea limitelor învestirii instanţei de contencios administrativ, ci dimpotrivă, admiţând în parte acţiunea reclamantelor, cu consecinţa anulării actului administrativ, combinat cu respingerea, ca inadmisibilă, a cererii privind stabilirea de către instanţa de contencios administrativ a unei anume date de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic, instanţa de recurs a acordat, în realitate, mai puţin decât s-a cerut şi nicidecum mai mult sau altceva decât s-a cerut.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte constată că este nefondată critica revizuientei CNAIR la adresa legalităţii deciziei civile nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, urmând a respinge cererea de revizuire în consecinţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Bucureşti împotriva deciziei nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 iunie 2021.