Wholesale fuel storage requirement partially annulled; tax authority's appeal rejected as unfounded.

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată la data de 1 martie 2019, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 3236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 81 din 27 iunie 2019, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii invocată prin întâmpinare, a admis în parte acţiunea şi a anulat pct. 6 alin. (1) lit. d) şi h) din Anexa 1 la Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes a acţiunii, excepţie pe care o reiterează şi în calea de atac.

În mod evident cererea intimatei este lipsită de interes, întrucât, OPANAF nr. 3236/2018 a fost modificat prin OPANAF nr. 508/2019, în sensul abrogării dispoziţiilor care impuneau deţinerea de spaţii de depozitare.

În opinia recurentei instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea prevederilor din Codul fiscal - art. 435 alin. (3) si (4) - coroborate cu prevederile titlului VIII "Accize şi alte taxe speciale" din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016.

Consideră ca instanţa de fond si-a argumentat hotărârea pronunţata prin însuşirea in întregime a susţinerilor intimatei, fără a tine cont de apărările formulate de pârâtă in acest sens si fără a arata motivele pentru care acestea au fost înlăturate.

In mod eronat instanţa de fond si-a întemeiat soluţia de admitere in parte a acţiunii exclusiv pe eventualul impact anticoncurenţial pe de o parte, si pe de alta parte pe faptul) ca nu exista avizul Consiliului Concurentei.

Potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care deţin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare şi documentele aferente, potrivit noului ordin, motiv pentru care nu se poate interpreta ca în cauza aparenta de nelegalitate decurge din încălcare principiilor securităţii raporturilor juridice şi al aşteptărilor legitime.

In ceea ce priveşte emiterea OPANAF nr. 3236/2018, recurenta învederează următoarele:

Operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant şi gaz petrolier lichefiat - sunt obligaţi să se înregistreze la autoritatea competentă conform procedurii şi cu îndeplinirea condiţiilor stabilite prin Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului/unor formulare.

Conform OPANAF nr. 3236/2018, înregistrarea agenţilor economici care intenţionează sa distribuie si să comercializeze în sistem angro produse petroliere, este condiţionată si de deţinerea unui spaţiu de depozitare corespunzător.

Recurenta precizează ca potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care deţin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare şi documentele aferente, potrivit noului ordin.

La expirarea acestui termen, atestatele de comercializare emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, îşi pierd valabilitatea.

Prin excepţie, atestatele de comercializare emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, pentru operatorii economici care comercializează produse energetice în baza unor contracte de achiziţii publice aflate în derulare la data intrării în vigoare a prezentului ordin rămân valabile până la expirarea acestor contracte.

Din experienţa instituţională a rezultat că unii operatorii economici care comercializau în sistem angro produse energetice supuse accizelor fără a deţine spaţii de depozitare, se sustrăgeau mult mai uşor de Ia verificări şi, implicit, înlesneau sustragerea de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale aferente activităţii lor sau lanţurilor tranzacţionale în care erau implicaţi. În acest sens, spre deosebire de operatorii economici care nu deţin spaţii de depozitare, cei care deţin spaţii de depozitare îşi pot asuma o mai mare responsabilitate în îndeplinirea obligaţiilor fiscale şi pot asigura mijloacele de probă necesare clarificării unor stări de fapt (de ex.: datele înregistrate cu sistemul de supraveghere video a rezervoarelor, a zonelor de descărcare/încărcare şi a plăcuţelor de înmatriculare a mijloacelor de transport care asigură aprovizionarea, stocate pe o durată de minimum 20 de zile, pot constitui mijloc de probă din perspectiva art. 55 alin. (1) din Codul de procedură fiscală).

Recurenta învederează că la adoptarea O.P.A.N.A.F. nr. 3236/2018 s-a avut în vedere o aplicare corectă, nediscriminatorie si conformă cu principiile fiscale, în vederea reducerii evaziunii fiscale şi implicit creşterea gradului de conformare şi de încasare a veniturilor la bugetul general consolidat, eliminarea discriminării între operatorii economici care comercializează produse accizabile, cu depozitare, faţă de cei care nu au depozite, dar efectuează acelaşi tip de activitate.

Prin urmare, având în vedere că operatorii economici care deţin spaţii de depozitare şi care intenţionează să comercializeze în sistem an-gro produse energetice supuse accizelor trebuie să îndeplinească cumulativ mai multe condiţii pentru a obţine atestatul, pe când în cazul operatorilor economici care in­tenţionează să comercializeze în sistem angro produse supuse accizelor fără spaţii de de­pozitare condiţiile de înregistrare erau mai puţine şi implicit mai accesibile, cu consecinţa favorizării acestora din urmă prin alocarea unui patrimoniu semnificativ mai redus pentru desfăşurarea acestei activităţi, apreciază ca în cauză nu au fost încălcate dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, în considerarea argumentelor ce succed.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat anularea OPANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat si biocombustibili.

Conform OPANAF nr. 3236/2018, înregistrarea agenţilor economici care intenţionează să distribuie şi să comercializeze în sistem angro produse petroliere, este condiţionată şi de deţinerea unui spaţiu de depozitare corespunzător.

Potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care deţin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare şi documentele aferente, potrivit noului ordin.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că dispoziţiile contestate din OPANAF nr. 3236/2018 sunt nelegale întrucât încalcă principiile unei pieţe concurenţiale, fiind emise cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 21/1996 privind concurenţa.

Astfel, temeinic şi legal s-a constatat că Administraţia Naţională a Finanţelor Publice a emis ordinul cu încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) lit. 1 şi alin. (3) din Legea nr. 21/1996, nesocotind obligaţia de a solicita aviz, în condiţiile în care, cu privire la prevederea asemănătoare din Ordinul anterior - nr. 1960/2018, Consiliul Concurenţei şi-a exprimat un punct de vedere prin Adresa nr. x/10.10.2018, arătând că, prin punerea în aplicare a prevederilor acelui ordin, exista riscul afectării activităţii economice derulate de unele companii în sectorul comercializării angro de produse petroliere, în sensul că ar fi determinat ieşirea de pe piaţă a acestor companii, influenţând astfel în mod direct mediul concurenţial din sectorul vizat.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, Înalta Curte apreciază că în mod corect a dispus prima instanţă respingerea excepţiei, reţinând că folosul practic urmărit este justificat întrucât dispoziţiile normative a căror anulare se solicită, deşi în prezent abrogate, s-au aflat o perioadă de timp în vigoare şi au produs efecte juridice, iar repararea prejudiciului poate fi dispusă doar în măsura în care se constată nulitatea actului administrativ atacat.

Existenţa interesului practic urmărit în formularea cererii de chemare în judecată este dovedită, având în vedere faptul că doar ulterior suspendării executării OPANAF nr. 3236/2018, ANAF a procedat la abrogarea prevederilor legale referitoare la obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare.

În prezenta cauză legalitatea/nelegalitatea actului administrativ contestat trebuie analizată în raport de condiţiile existente la momentul emiterii OPANAF nr. 3236/2018, neavând vreo relevanţă faptul că ulterior emiterii, parte din prevederile acestuia au fost abrogate - cele referitoare la obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare. Aceste dispoziţii normative s-au aflat o perioadă de timp în vigoare şi au produs efecte juridice, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că excepţia lipsei de interes este neîntemeiată şi în mod corect a fost respinsă de instanţa de fond.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine, contrar susţinerilor recurentei, că instanţa de fond în mod corect a apreciat faptul că normele din OPANAF nr. 3236/2018 referitoare la obligativitatea deţinerii spaţiilor de depozitare sunt nelegale.

Pretinsa imposibilitate a autorităţilor în urmărirea şi gestionarea operaţiunilor contribuabililor - operatori economici în piaţa de sector şi taxarea acestora, nu poate sta la baza instituirii unor obligaţii legale suplimentare pentru înregistrarea operatorilor de natură a încălca principiile unei pieţe concurenţiale.

Pe de altă parte, măsurile adoptate - instituirea obligaţiei de a deţine spaţii de depozitare - nici măcar nu au ca efect eficientizarea operaţiunilor de urmărire a tranzacţiilor şi în special asigurarea îndeplinirii obligaţiilor fiscale referitoare la plata accizelor de către operatorii economici care comercializează produse energetice, dat fiind faptul că accizele sunt achitate de către antrepozitarii autorizaţi potrivit legii.

Este evident că argumentele şi opiniile publice ale operatorilor economici care comercializează produse energetice în sistem angro fără depozitare au fost ignorate, având în vedere că principala clauză de natură a afecta funcţionalitatea unor astfel de operatori şi a pieţei de sector - privind obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare, s-a reglementat din nou prin OPANAF nr. 3236/2018, aceasta fiind preluată din OPANAF nr. 1960/2018, abrogat.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei, prevederile Ordinului 3236/2018 referitoare la obligaţia deţinerii unor spaţii de depozitare încalcă principiile fundamentale ale unei pieţe concurenţiale, cum de altfel a constatat şi instanţa de fond.

Având în vedere faptul că Ordinul nr. 3236/2018 preia condiţiile instituite prin Ordinul 1960/2018 şi produce aceleaşi efecte juridice faţă de operatorii economici din piaţă, este evident că şi acesta avea să afecteze activitatea economică derulată de către unele companii din sectorul comercializării angro de produse petroliere, fiind astfel încălcate principiile unei pieţe concurenţiale.

Efectele acestui ordin conduceau chiar la eliminarea de pe piaţă a unora dintre aceste companii, fapt care ar influenţa în mod direct mediul concurenţial din sectorul vizat. De asemenea, reducerea numărului de operatori ar putea genera reducerea gradului de concurenţă, existând posibilitatea creşterii preţurilor pentru utilizatorii finali.

Ordinul Preşedintelui ANAF care impune operatorilor economici ce desfăşoară o activitate de comercializare a produselor petroliere în sistem angro obligaţia de a deţine spaţii de depozitare corespunzătoare, instituiau o discriminare între operatorii economici care deţin spaţii de depozitare şi operatorii economici care nu deţin aceste spaţii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut că ordinul contestat este nelegal din acest punct de vedere, deoarece depăşeşte limitele de competenţă trasate prin actul normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv Codul fiscal şi H.G. nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor Metodologice de punere în aplicare a Codul fiscal, adăugând condiţii restrictive suplimentare celor prevăzute în actul normativ cu forţă juridică superioară.

În raport cu cel reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 81 din 27 iunie 2019 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.