Proportionality of audio-visual administrative fines versus compliance summons under Article 90 of Law No. 504/2002

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2021

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. S.A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea Deciziei C.N.A. nr. 406/06.09.2018 şi, în subsidiar, modificarea sancţiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 10.000 RON cu sancţiunea transmiterii unei somaţii de intrare în legalitate, sancţiunea amenzii fiind disproporţionată în raport cu fapta reţinută.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 236 din 22 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea privind pe reclamanta A. S.A şi pe pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului şi a înlocuit sancţiunea amenzii contravenţionale în sumă de 10.000 RON aplicată prin Decizia CNA nr. 406/06.09.2018 cu sancţiunea somaţiei de intrare în legalitate.

A respins, în rest, acţiunea ca nefondată şi, în consecinţă, a menţinut, în rest, Decizia C.N.A. nr. 406/06.09.2018.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. (hotărârea cuprinde motive contradictorii şi a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat că, prin Decizia Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 406/2018, intimata reclamantă a fost sancţionată cu amendă în cuantum de 10.000 RON, întrucât, în urma dezbaterilor ce au avut loc după analizarea raportului de monitorizare referitor la emisiuni informative şi de ştiri din 15 aprilie 2018 difuzate de postul de televiziune B., în care a fost prezentat subiectul referitor la «Institutul Levantului», Consiliul a constatat că radiodifuzorul S.C. A. S.A. a încălcat prevederile legale ce impun asigurarea unei informări corecte a publicului.

În esenţă, în sarcina intimatei reclamante s-a reţinut că, pornind de la informaţia potrivit căreia la Institutul Levantului au fost scoase la concurs 29 de posturi, fără a proceda la o minimă documentare şi verificare prealabilă a informaţiilor aduse la cunoştinţa publicului, radiodifuzorul a prezentat ştirea: "Sinecură pentru C." - sub un titlu tendenţios, lipsit de imparţialitate, de natură a influenţa percepţia publicului cu privire la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Levantului.

De asemenea, Consiliul a constatat că difuzarea informaţiilor referitoare la organizarea şi funcţionarea Institutului Levantului s-a făcut fără solicitarea şi prezentarea unor puncte de vedere pertinente, care să aparţină reprezentanţilor acestui institut şi care să lămurească publicul cu privire la aspectele aduse în atenţia sa, în condiţiile în care ştirea nu dovedea un caracter de noutate absolută care să impună difuzarea sa în regim de urgenţă.

Totodată, membrii Consiliului au apreciat că o minimă verificare şi prezentare a prevederilor actului normativ privind înfiinţarea Institutului a cărei funcţionare era adusă la cunoştinţa publicului în cadrul ştirilor prezentate de radiodifuzor ar fi asigurat o informare verificată şi realizată cu bună-credinţă, care să asigure posibilitatea publicului de a-şi forma în mod liber propria opinie, în condiţiile în care în prezentare s-a indus ideea că respectiva instituţie are alocate importante fonduri bugetare şi beneficiază de un regim preferenţial, deosebit de cel al altor instituţii.

Aşadar, constatând încălcarea prevederilor legale privind informarea corectă şi ţinând cont de criteriile legale de individualizare a sancţiunii prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, membrii Consiliului au votat propunerea de amendare a S.C. A. S.A. cu suma de 10.000 de RON, decizia fiind adoptată cu respectarea condiţiilor de legalitate prevăzute de art. 15 din Legea audiovizualului, cu modificările şi completările ulterioare.

Recurentul pârât a apreciat că, în mod greşit, instanţa de fond, deşi a constatat în mod repetat existenţa contravenţiei, vinovăţia intimatei reclamante, corecta încadrare juridică a faptei reţinute, că diligentele nu au fost suficiente pentru a asigura executarea obligaţiilor legale ale reclamantei şi că aceasta s-a aflat în culpă, a reţinut că "demersul" reclamantei de a accesa pagina de internet a Institutului demonstrează "un grad redus al culpei şi, deci o gravitate redusă a faptei, inclusiv prin prisma efectelor" şi a înlocuit amenda de 10.000 RON cu somaţia de intrare în legalitate.

Astfel, în contradicţie totală cu considerentele referitoare la existenţa faptei şi vinovăţia reclamantei, fără a ţine cont de apărările formulate în cauză cu privire la legala individualizare a sancţiunii supuse controlului, instanţa de fond a dat eficienţă doar prevederilor art. 90 alin. (3) şi (4) din Legea audiovizualului invocate de intimata reclamantă, considerând, în opinia recurentului, în mod nelegal şi netemeinic că din actul contestat nu rezultă că efectele asupra publicului ar fi fost unele de o gravitate deosebită sau că reclamanta nu ar fi făcut niciun demers pentru obţinerea de informaţii publice de la institut şi că, în lipsa concretă în cadrul deciziei a menţiunii privind sancţiunile anterioare în motivarea individualizării sancţiunii, nu se poate reţine că C.N.A. s-a raportat la acest criteriu, al sancţiunilor anterioare.

Raportat la considerentele instanţei de fond, recurentul pârât a precizat că sancţiunea contestată a fost aplicată pentru încălcarea prevederilor cu nivel de principiu ale art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, potrivit cărora toţi furnizorii de servicii media audiovizuale au obligaţia să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor şi evenimentelor şi să favorizeze libera formare a opiniilor.

Aşadar, în opinia recurentului, procedând la o greşită aplicare a normelor de drept material, instanţa de fond a omis faptul că analiza conţinutului programelor difuzate de reclamantă a fost făcută de Consiliul Naţional al Audiovizualului din poziţia acestuia de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, din perspectiva publicului care are dreptul constituţional la o informare corectă şi obiectivă.

Mai mult, legiuitorul însuşi, considerând că încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului constituie o contravenţie mai gravă, a înţeles să stabilească sancţionarea acesteia direct cu amendă, conform art. 90 alin. (2), lăsând la aprecierea Consiliului situaţiile în care se constată că încălcarea ar fi avut efecte minore pentru a fi suficientă aplicarea unei somaţii publice.

Or, aşa cum s-a reţinut în decizia contestată, la aplicarea amenzii, membrii Consiliului, prin exprimarea votului necesar pentru adoptarea actului autorităţii de supraveghere şi control în domeniul audiovizualului, au ţinut cont de toate criteriile legale de individualizare prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, respectiv de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, chiar dacă acestea nu sunt menţionate în concret, aşa cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond că ar fi fost necesar pentru a se demonstra că aceste criterii au fost avute în vedere.

De asemenea, în actul contestat s-a menţionat în mod clar, la fila x, ultimul paragraf, că decizia este emisă "în temeiul dispoziţiilor art. 90 alin. (1) lit. h) şi alin. (2) şi ale art. 91 alin. (1) şi (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, (...)", iar în cadrul apărărilor fondului s-a susţinut în faţa instanţei că reclamanta nu se afla la prima încălcare a prevederilor privind informarea corectă a publicului din Decizia 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual.

Recurentul pârât a reiterat că dispoziţiile art. 91 alin. (3) din Lege prevăd că "în cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul şi în condiţiile stabilite prin somaţie ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică o amendă contravenţională de la 5.000 RON la 100.000 RON", iar reclamanta nu se afla la prima încălcare a prevederilor privind informarea corectă din Decizia 220/2011, situaţie care demonstrează că amenda în cuantum de 10.000 RON stabilită prin actul contestat era legal individualizată şi că s-a ţinut cont de criteriul sancţiunilor anterioare.

În acest sens, în susţinerea corectei individualizări a sancţiunii, recurentul pârât a subliniat că intimata reclamantă mai fusese sancţionată, în mod repetat, pe parcursul anului 2018, cu cinci amenzi şi două somaţii, sancţiuni care nu şi-au produs efectul de prevenţie şi nu au determinat reclamanta să adopte o conduită de respectare a dispoziţiilor legale. În opinia recurentului, instanţa de fond, în mod greşit, a apreciat că un astfel de criteriu trebuia menţionat expres în sancţiunea contestată.

În aceste condiţii, recurentul reclamant a solicitat să se constate că repetarea abaterii săvârşite, reprezentând un criteriu avut în vedere la aplicarea unei amenzi într-un cuantum mai mare (dovadă că sancţiunile aplicate anterior nu şi-au produs efectul scontat, de prevenţie), contribuie la aprecierea gravităţii şi efectelor faptei, iar neindicarea acestora în cadrul actului contestat nu constituie un temei legal în baza căruia aplicarea acestui criteriu poate acţiona şi invers, în sensul înlocuirii unei amenzi, cu somaţia, aşa cum este speţa de faţă.

De altfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit, în jurisprudenţa sa (ex: Decizia 370/2019) că "(...) neindicarea, de exemplu, a sancţiunilor primite anterior, nu constituie un motiv de anulare a actului, deoarece recurenta-reclamantă nu este vătămată prin această omisiune, care în sens contrar, ar fi putut conduce la aplicarea unei sancţiuni mai drastice."

Recurentul pârât a mai învederat că, apreciind în mod nelegal că "somaţia de intrare în legalitate este o sancţiune proporţională în cauza de faţă", instanţa de fond a ignorat limitele minime ale sancţiunilor aplicabile pentru fiecare faptă, de 10.000 RON şi de 5.000 RON stabilite la art. 90 alin. (2) şi 91 alin. (3) din Legea audiovizualului, şi nu a avut în vedere că repetarea unei fapte reprezintă o agravantă care contribuie atât la sporirea efectelor, cât şi la gravitatea acesteia.

Pe cale de consecinţă, recurentul pârât a solicitat să se constate corecta individualizare iniţială a amenzii de către C.N.A. în raport de faptele contravenţionale constatate şi de criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute de legea audiovizualului.

În concluzie, recurentul a susţinut că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în cauză, solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi, în rejudecare, respingerea acţiunii intimatei-reclamante şi menţinerea, ca legală şi temeinică a Deciziei nr. 406/2018 emisă de C.N.A.

4. Apărările formulate de intimată

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă a invocat excepţia nulităţii recursului. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând, cu prioritate, în raport cu dispoziţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata reclamantă, Înalta Curte constată că excepţia nu este întemeiată.

Astfel, se observă că, în cererea de recurs, se indică explicit, raportat la textul invocat, respectiv art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., care sunt motivele de nelegalitate a hotărârii recurate.

Recurenta pârâtă prezintă, într-adevăr, situaţia de fapt şi preia textele legale incidente raportului juridic de drept material invocate în apărările formulate în faţa instanţei de fond, însă evidenţiază şi care sunt motivele concrete de nelegalitate ce ar putea fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., normă legală invocată în mod expres în cererea de recurs.

Examinând, în continuare, hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Decizia nr. 406 din 06.09.2018 emisă de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, intimata reclamantă A. S.A. a fost sancţionată cu amendă în cuantum de 10.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 64 alin. (1) lit. b) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare (Codul audiovizualului).

În esenţă, în Decizia nr. 406 din 06.09.2018, s-a reţinut că în emisiunile informative şi de ştiri din 15 aprilie 2018 difuzate de postul de televiziune B., subiectul referitor la «Institutul Levantului» a fost prezentat de radiodifuzorul S.C. A. S.A. cu încălcarea prevederilor referitoare la informarea corectă, respectiv fără a proceda la o minimă documentare şi verificare prealabilă a informaţiilor aduse la cunoştinţa publicului.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care intimata reclamantă A. S.A. a solicitat anularea Deciziei Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 406 din 06.09.2018 şi, în subsidiar, modificarea sancţiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 10.000 RON cu sancţiunea transmiterii unei somaţii de intrare în legalitate.

Prin sentinţa recurată a fost admisă, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. şi a fost înlocuită sancţiunea amenzii contravenţionale în sumă de 10.000 RON cu sancţiunea somaţiei de intrare în legalitate, reţinându-se, în esenţă, că fapta reclamantei nu prezintă o gravitate ridicată, nerezultând din actul atacat că efectele asupra publicului ar fi fost unele de o gravitate deosebită sau că reclamanta nu ar fi făcut niciun demers pentru obţinerea de informaţii de interes public de la institut.

Împotriva acestei hotărâri, Consiliul Naţional al Audiovizualului a exercitat calea de atac a recursului, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.. În susţinerea motivelor invocate, a arătat, pe de-o parte, că în contradicţie cu argumentele referitoare la existenţa faptei şi vinovăţia reclamantei, instanţa de fond a dat eficienţă doar prevederilor art. 90 alin. (3) şi (4) din Legea audiovizualului şi, pe de altă parte, că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 90 alin. (3) din Legea audiovizualului, iar sancţiunea somaţiei de intrare în legalitate a fost aplicată fără respectarea criteriilor de individualizare prevăzute de lege.

Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că recurentul pârât învederează existenţa unei pretinse contradicţii, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinţei şi textele de lege incidente cauzei. Or, Înalta Curte reţine, în ceea ce priveşte pretinsa contradicţie invocată, că aceasta nu reprezintă o critică subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrie prevederilor pct. 8 al aceluiaşi articol, respectiv cazului de casare care sancţionează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, criticile urmând a fi analizate din această perspectivă.

Analizând, aşadar, susţinerile recurentului pârât care pot fi circumscrise dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că acestea sunt întemeiate.

Astfel, se observă că instanţa de fond a constatat, în mod corect, existenţa contravenţiei, vinovăţia intimatei reclamante A. S.A., corecta încadrare juridică a faptei reţinute, precum şi faptul că diligentele depuse nu au fost suficiente pentru a asigura executarea obligaţiilor legale ale intimatei reclamante şi că aceasta s-a aflat în culpă, însă a înlocuit, în mod nelegal, sancţiunea amenzii contravenţionale cu sancţiunea somaţiei de intrare în legalitate.

Instanţa de control judiciar subliniază că obligaţia de informare corectă a publicului, prevăzută de art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, presupune atât îndatorirea de a aduce la cunoştinţa acestuia informaţii reale, verificate, adevărate, cât şi îndatorirea de a prezenta toate informaţiile relevante cu privire la un anumit subiect determinat.

Cu alte cuvinte, informarea corectă trebuie să fie nu doar adevărată, ci şi exactă, adică să reflecte întreaga realitate, iar nu doar o parte a acesteia, în funcţie de interesele persoanei care o prezintă. Numai prin prezentarea completă, iar nu selectivă a informaţiilor, publicul este în măsură să înţeleagă corect şi complet situaţia prezentată şi să îşi formeze un punct de vedere propriu cu privire la subiectul prezentat.

Obligaţia prezentării tuturor informaţiilor relevante aferente unui subiect rezultă şi din obligaţia prezentării tuturor punctelor de vedere aflate în divergenţă, precum şi din necesitatea asigurării unei informări imparţiale, obiective.

Or, în cauză, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, intimata reclamantă A. S.A. a difuzat informaţiile referitoare la organizarea şi funcţionarea Institutului Levantului fără a solicita şi, pe cale de consecinţă, fără a prezenta, punctele de vedere ale reprezentanţilor acestui institut, deşi respectiva ştire nu dovedea un caracter de noutate care să impună difuzarea în regim de urgenţă. Cu alte cuvinte, intimata recurentă nu a efectuat minime documentări şi verificări prealabile a informaţiilor aduse la cunoştinţa publicului, în condiţiile în care chiar şi prezentarea unor prevederi din actul normativ privind înfiinţarea Institutului de Studii Avansate pentru Cultura şi Civilizaţia Levantului ar fi asigurat o informare verificată şi realizată cu bună-credinţă, care să asigure posibilitatea publicului de a-şi forma în mod liber propria opinie.

Aşadar, Consiliul Naţional al Audiovizualului a stabilit, în mod corect, existenţa faptei contravenţionale şi existenţa vinovăţiei intimatei reclamante.

În ceea ce priveşte proporţionalitatea sancţiunii aplicate, se observă că, potrivit art. 90 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, fapta contravenţională prevăzută la alin. (1) lit. h) a aceluiaşi articol poate fi sancţionată cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON, iar potrivit art. 90 alin. (4) din acelaşi act normativ, individualizarea sancţiunii se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an.

Înalta Curte constată, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că aceste criterii de individualizare au fost corect aplicate prin decizia Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Astfel, instanţa de control judiciar apreciază că, în raport cu actele materiale săvârşite şi cu urmările faptei contravenţionale, dar şi cu faptul că intimata reclamantă a mai fost anterior sancţionată, în mod repetat, pe parcursul anului 2018 cu cinci amenzi şi două somaţii, în mod temeinic şi legal Consiliul Naţional al Audiovizualului a aplicat sancţiunea amenzii, iar nu somaţia publică.

Faptele comise de intimata reclamantă au un caracter grav, având în vedere modul de desfăşurare şi conţinutul emisiunilor în cauză, care nu au respectat prevederile din domeniul audiovizualului, în sensul că radiodifuzorul nu a efectuat demersuri suficiente pentru asigurarea unei corecte şi complete informări a publicului cu privire la rolul şi activitatea Institutului de Studii Avansate pentru Cultura şi Civilizaţia Levantului. În aceste condiţii, singurele demersuri efectuate de intimata reclamantă, cele privind accesarea site-ului Institutului Levantului nu justifică înlocuirea amenzii contravenţionale cu sancţiunea somaţiei de intrare în legalitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că Decizia nr. 406 din 06.09.2018 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului este legală şi temeinică, sancţiunea amenzii fiind proporţională cu fapta săvârşită, având în vedere că difuzarea oricărei informaţii către public trebuie să se facă în mod obiectiv şi corect, cu respectarea principiilor care guvernează o comunicare comercială audiovizuală.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, va casa hotărârea recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. prin administrator judiciar D., ca neîntemeiată.

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga intimata la plata către recurent a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare.

Admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 236 din 22 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. prin administrator judiciar D., ca neîntemeiată.

Obligă intimata la plata către recurent a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 iunie 2021.