Eligibility of salary expenses under EU funding limits: Inapplicability of public sector wage exemptions and non-recognition of conventional teaching hours in calculating maximum hourly caps.

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (prin declinare de la Tribunalul Bucureşti – sentinţa civilă nr. 1754/21.03.2018), reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, următoarele:

- anularea Deciziei nr. x/12.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei;

- anularea Procesului-verbal de constatarea neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectului convergenţă nr. x/23.03.2017;

- să se constate cheltuiala efectuată de beneficiarul USAMVB în suma de 53.844,141ei ca fiind eligibilă;

- obligarea OIPOCU-MEN la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 523 din 13 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins actiunea formulată de reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă – că instanţa de fond a interpretat greşit normele de drept stabilite prin Legea nr. 78/2018, întrucât a apreciat că dispoziţiile acestei legi nu sunt aplicabile speţei.

Rezumându-se doar la prevederile art. 1 din acest act normativ, instanţa de fond a reţinut că sumele a căror recuperare s-a dispus prin procesul-verbal de constatare a neregulilor, nu reprezintă venituri de natură salarială stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ci fac parte din finanţarea nerambursabilă acordată reclamantei de către AMPOSDRU prin OIPOSDRU MEN, în baza contractului de finanţare x. Instanţa a justificat această apreciere evidenţiind faptul că, din valoarea cheltuielii afectate de nereguli de 54,943 RON, 77% reprezintă contribuţie din fonduri UE, iar 23% reprezintă contribuţie publică naţională.

În opinia recurentei, potrivit prevederilor art. 1 din acest act normativ, personalul căruia i se aplică legea este cel prevăzut în actul normativ privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv Legea nr. 284/2010 (şi, ulterior, Legea nr. 153/2017) text normativ aplicabil anterior intrării în vigoare a Legii nr. 78/28 martie 2018 şi care era, de asemenea, în vigoare la momentul încheierii contractului de muncă în cadrul proiectului x. Această lege cuprindea o serie de reglementări privind drepturile salariale pentru activitatea prestată în proiecte finanţate din fonduri europene.

Astfel, potrivit art. 10 "Cheltuielile cu salariile personalului din echipele de proiect, inclusiv contribuţiile salariale suportate de către angajat şi angajator, pot fi rambursate de autoritatea finanţatoare, în conformitate cu regulile de eligibilitate, procedurile de rambursare aplicabile şi cu procentul de cofinanţare stabilit în contractul/acordul/ordinul de finanţare semnat cu autoritatea finanţatoare. Pentru persoanele implicate în mai multe echipe de proiecte, rambursarea cheltuielilor se face pentru fiecare proiect în parte, proporţional cu timpul efectiv realizat, conform fişei de pontaj."

Această prevedere a fost menţinută şi, mai precis formulată, ulterior, prin Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice care prevede la art. 103: "Cheltuielile cu salariile personalului care îşi desfăşoară activitatea în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile, pe bază de contract individual de muncă pe perioadă determinată, se suportă din titlul de cheltuieli din care este finanţat proiectul, în limita bugetului aprobat".

Recurenta a arătat că a existat, anterior apariţiei Legii nr. 78/2018, o reglementare privind veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fondurile publice şi care făcea parte din echipele de proiect, fiind plătit de către autoritatea finanţatoare, în speţă MEN-OIPOSDRU, în conformitate cu procentul de cofinanţare stabilit în contractul de finanţare semnat cu autoritatea finanţatoare.

Chiar şi prin raportare la aceste dispoziţii legale, având în vedere că, din valoarea cheltuielii afectate de nereguli de 54,943 RON, 77% reprezintă contribuţie din fonduri UE, iar 23% reprezintă contribuţie publică naţională, ambele procente fiind prevăzute în titlul de cheltuieli din care este finanţat proiectul, nu s-ar putea face o interpretare în sensul exclusiv şi restrictiv că veniturile salariale ale prof.univ.dr. A. fac parte în integralitate din contribuţia din fonduri UE.

Invocând şi prevederile art. 1 – 3 din Legea nr. 78/2018, recurenta a contestat decizia de invalidare a cheltuielilor salariale ale expertului prof. univ. dr. A. de către echipa de control a OIPOCU-MEN - structură cu atribuţii de control a unor prejudicii, ca urmare a verificărilor efectuate în cadrul proiectului x, în sensul depăşirii limitei maxime de ore ce putea fi decontată per expert, respectiv de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână.

Recurenta reclamantă a apreciat că dispoziţiile Legeii nr. 78/2018 sunt aplicabile în speţă, întrucât legiuitorul a indicat categoria de personal căreia i se aplică aceste dispoziţii, din această categorie făcând parte şi expertul prof. univ. dr. A., care a obţinut venituri salariale în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi, dar care au fost considerate a fi încasate nelegal de către alte structuri cu atribuţii de control a unor prejudicii, respectiv echipa de control a OIPOCU-MEN.

În continuare, recurenta a susţinut că prima instanţă a interpretat în mod greşit normele de drept stabilite de Legea nr. 1/2011.

Astfel, art. 287 din Legea nr. 1/2011 stabileşte faptul că norma universitară cuprinde norma didactică şi norma de cercetare. Norma didactică nu poate depăşi 16 ore convenţionale pe săptămână. Norma de cercetare nu se cuantifică după un orar fix, putându-se desfăşura în orice interval zilnic al săptămânii, fiind vorba de activităţi de cercetare ştiinţifică, pregătirea activităţilor didactice, îndrumare de lucrări de licenţă sau de doctorat etc, şi se transformă în ore fizice în funcţie de prevederile Regulamentului de întocmire a statelor de funcţii ale instituţiilor de învăţământ superior.

Totodată, conform prevederilor art. 111 din Legea nr. 53/2003, timpul de muncă reprezintă orice perioadă în care salariatul prestează muncă şi se află la dispoziţia angajatorului îndeplinind atribuţiile sale conform prevederilor contractului individual de muncă. Timpul normal de lucru este perioada în care salariatul are îndatorirea de a presta efectiv munca la care s-a angajat prin încheierea contractului individual de muncă.

În condiţiile în care Legea nr. 1/2011 stabileşte prezenţa efectivă la dispoziţia angajatorului - universitate - pentru efectuarea unei norme didactice săptămânale minime pentru profesor universitar de 7 ore convenţionale şi maxim 16 ore convenţionale instituie deopotrivă, posibilitatea cadrului didactic de alegere a modului în care îşi organizează activitatea didactică, fără să impună un număr de ore pe zi, excepţie cele prevăzute în orar.

Prin urmare, profesorul A. a cumulat, legal, cele două funcţii - cadru didactic în USAMV CLUJ şi cea de funcţionar public în cadrul ministerului prestând, în mod convenţional, un număr de 7 ore convenţionale pe săptămână la USAMV Cluj (echivalent 5 ore fizice pe săptămână – universitatea reclamantă rectificând în acest sens eroarea materială privind numărul de 4 ore fizice menţionat iniţial în conţinutul acţiunii de la fond) şi 40 ore pe săptămână la minister, deci, în total, pe săptămână 45 ore fizice.

Referitor la salarizarea prof. univ. dr. A. pentru activităţile prestate, recurenta a susţinut că, potrivit art. 18 din Legea nr. 284/2010 şi dispoziţiilor alin. (10) lit. a) al art. 287 din Legea nr. 1/2011, în cursul unei săptămâni (cu referire strictă la zilele lucrătoare) domnul profesor avea obligaţia de a efectua doar 5 ore fizice de predare efectivă pe săptămână, singurele activităţi din cadrul normei didactice aşa cum este definită la art. 287 alin. (2) din Legea 1/2011, care impunea prezenţa obligatorie a domnului profesor A. la USAMV Cluj.

Recurenta a precizat că în cadrul USAMV Cluj nu există condică de prezenţă, motiv pentru care fişa colectivă de prezenţă, despre care face referire instanţa de fond, nu este asumată personal de fiecare cadrul didactic în parte. Fişa colectivă de prezenţă, împotriva definiţiei ei, cuprinde numărul total de ore convenţionale şi nu numărul de ore fizice, cum prevăd reglementările în vigoare.

Totodată, fişa colectivă de prezenţă, conform denumirii ar trebui să reflecte prezenţa şi nu numărul de ore fizice sau convenţionale care trebuie prestate de către cadrele didactice dintr-o instituţie de învăţământ superior.

Recurenta a arătat că pontajele formal întocmite de către de USAMV Cluj cuprind total ore convenţionale, în speţă 8 ore/zi, faţă de cele fizice legal calculate de 5 ore pe săptămână, adică 1 oră fizică/zi.

Certificarea realizării activităţilor conform fişei postului, precum şi a efectuării orelor alocate în cadrul proiectului x pentru poziţia ocupată de dl. A., s-a realizat în baza livrabilelor, rapoartelor de activitate şi fişelor de pontaj pe care expertul le-a înaintat echipei de management a proiectului.

Recurenta reclamantă a prezentat tabele privind modalitatea de calcul a orelor zilnice şi săptămânale prestate de expert, concluzionând că activitatea desfăşurată în cumul (activitate didactică de bază în universitate şi de funcţionar public în MEN, care include şi orele de proiect), respectiv în cadrul celor două proiecte x (MEN beneficiar) şi x (USAMVB beneficiar), nu depăşeşte limita maximă admisă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână conform Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2013, cap. 3.1.3, reprezentând ore lucrate în proiecte finanţate din Fondul Social European - Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane inclusiv norma de bază, stabilite prin contractele încheiate.

4. Apărările intimatei

Intimata Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei a formulat întâmpinare prin care invocat excepţia nulităţii recursului şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei deduse judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate de recurentă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, prin care a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.03.2017 întocmit ca urmare a verificărilor efectuate în cadrul proiectului x, precum şi anularea Deciziei nr. x/12.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei.

Curtea de apel a respins acţiunea reclamantei, reţinând că este întemeiată concluzia echipei de control în sensul că a fost depăşită limita maximă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână lucrate în proiecte finanţate din Fondul Social European - Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, inclusiv norma de bază, pentru care pot fi efectuate cheltuieli cu personalul, în mod corespunzător fiind declarate neeligibile sumele plătite peste această limită.

Recurenta reclamantă a criticat sentinţa primei instanţe, apreciind că în mod greşit judecătorul fondului a considerat că în speţă nu sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială. Prin acest act normativ legiuitorul a indicat categoria de personal căreia i se aplică aceste dispoziţii, din această categorie făcând parte şi expertul prof. univ. dr. A., care a obţinut venituri salariale în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi.

Această critică este nefondată.

Instanţa de recurs observă că sumele considerate neeligibile prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat fac parte din finanţarea nerambursabilă acordată reclamantei în baza contractului de finanţare x, veniturile obţinute în cadrul proiectului de expertul A. nefiind stabilite în baza unor acte normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice pentru a fi aplicabile dispoziţiile Legii nr. 78/2018.

Împrejurarea că din valoarea cheltuielii afectate de nereguli de 54.943 RON 23% reprezintă contribuţie publică naţională şi 77% reprezintă contribuţie din fonduri UE nu este de natură să conducă la exonerarea vreunei entităţi de la plata creanţelor bugetare datorate autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene în temeiul Legii nr. 78/2018, în condiţiile în care sumelor obţinute din finanţări nerabursabile le sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Nefondată este şi critica recurentei reclamante în sensul că instanţa de fond a interpretat în mod greşit prevederile Legii nr. 1/2011 când a reţinut că a fost depăşită limita maximă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână prevăzută de Ghidul Solicitantului, în contextul în care Legea educaţiei impunea expertului prof. univ. dr. A. obligaţia de a efectua pe săptămână doar 5 ore fizice de predare efectivă şi 7 ore convenţionale.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, în analiza legalităţii actelor contestate prezintă relevanţă numărul de ore pentru care a fost remunerat domnul A. prin raportare la plafoanele maxime ale cheltuielilor cu personalul, respectiv limita maximă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână care poate fi decontată per expert, echipa de control din cadrul autorităţii pârâte necontestând dreptul expertului de a cumula funcţia de cadru didactic şi o funcţie publică de execuţie sau de conducere în cadrul MEN.

Din fişele individuale de pontaj, foile colective de prezenţă şi statele de plată depuse de pârât la dosar rezultă că numărul de ore pentru care a fost remunerat domnul A. pentru funcţia de bază este de 8 ore pe zi, iar pentru funcţiile de execuţie şi conducere din cadrul MEN este de 4, 5, 6 şi 8 ore pe zi, rezultând în urma cumulului funcţiilor nu număr minim de 12 ore pe zi.

Potrivit Ghidului Solicitantului, ce depăşeşte această limită nu se decontează din suma obţinută prin contractul de finanţare.

Nu pot fi reţinute apărările recurentei privind norma didactică minimă şi echivalenţa dintre numărul de ore convenţionale şi numărul de ore fizice, întrucât eligibilitarea cheltuielilor vizează numărul de ore pentru care a fost remunerat domnul A. în activitatea sa pentru funcţia de bază, aşa cum reiese din fişa colectivă de prezenţă.

Deşi recurenta a precizat că pontajele formal întocmite de către de USAMV Cluj cuprind numărul total ore convenţionale, adică 8 ore/zi, faţă de cele efectiv prestate de 5 ore pe săptămână, în mod corect instanţa de fond a subliniat că relevant din punctul de vedere al respectării plafoanelor maxime ale cheltuielilor cu personalul este faptul că domnul A. a fost remunerat pentru cele 8 ore/zi menţionate în fişa colectivă de prezenţă, şi nu pentru orele în care a fost prezent efectiv la unitatea de învăţământ.

Prin urmare, date fiind aceste aspecte, Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei reclamante din cererea de recurs sunt nefondate, iar prima instanţă a făcut corectă aplicare a prevederilor legale incidente, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară din Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea de Ştiinţe Agronomice şi Medicină Veterinară din Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 4454 din 2 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 iunie 2021.