Admissibility of annulment action against government emergency ordinance as normative act versus administrative act in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 20 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 04.01.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 63/2013 prin care se aduc modificări organizării şi funcţionării unei instituţii a sistemului judiciar (DNA), respectiv modificarea art. 13 alin. (1 A2) din O.U.G. nr. 43/2002 şi sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 63/2013 şi a Legii nr. 295/2013 de aprobare a acestei Ordonanţe, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea din 7 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Justiţiei, apreciind că în cauză sunt îndeplinite condiţiile art. 61 alin. (1) şi (3) C. proc. civ.

Prin sentinţa nr. 214 din 4 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii.

A respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI – reprezentat de SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, şi intervenientul accesoriu MINISTERUL JUSTIŢIEI, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 7 mai 2019 şi sentinţei nr. 214 din 4 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitind casarea acesteia si rejudecarea pricinii (cu administrarea de probe).

A arătat că instanţa, deşi i s-a solicitat, a respins cererea de amânare a pronunţării (o saptamână). Interogatoriul paraţilor este o proba utila cauzei (cel puţin cu privire la legea de abilitare a O.U.G. nr. 63/2013). Apreciază recurentul că inainte de sesizarea CCR se impunea administrarea interogatoriului (se poate observa si ca poziţia paraţilor este pur birocratica, nu comunica niciun fel de informaţii relevante despre "urgenta, aglomerarea cu dosare de evaziune fiscala etc.,x).

Arată recurentul că hotărârea este contrara art. 9 din Legea nr. 554/2004. Cererea de anulare a O.U.G. nr. 63/2013 a fost însoţita, potrivit legii, de Excepţia de neconstitutionalitate conform Legii nr. 47/1992 rep. Insasi

Sustinerile paraţilor sunt contradictorii, apreciindu-se ba ca nu ar fi formulat excepţia de neconstitutionalitate, ba ca aceasta era nemotivata etc.

Apreciază aceasta soluţie o veritabila denegare de dreptate (si tergiversează soluţionarea problemei de drept in discuţie cu 1 an), intr-un context judiciar de mare impact asupra reclamantului. Apreciază recurentul că prezentul proces este politic, având in vedere si faptul ca paratul/intervenientul nu a furnizat niciun fel de informaţii care sa justifice atit necesitatea adoptării O.U.G. nr. 63/2013, cit si cadrul formal. O.U.G. nr. 63/2013 este vădit neconstitutionala.

Solicită admiterea recursului, casarea acestei sentinţe, rejudecarea pricinii cu administrarea probelor solicitate prin actiune/note de şedinţa si sesizarea CCR cu excepţia de neconstitutionalitate a O.U.G. nr. 63/2013.

A mai susţinut recurentul că instanţa a încălcat normele de procedura prevăzute sub sancţiunea nulităţii (relative).

Recurentul a arătat că a fost prezent la prima strigare a pricinii, a pus concluzii, a solicitat amânarea pronunţării, a depus cerere de probe care ar fi lămurit inclusiv "excepţia inadmisibilitatii".

In sentinţa se menţionează "părţile lipsa" si nu se soluţionează cererile de probe; de asemenea, actiunea-amplu prezentata si motivata, este "rezumata" pentru ca instanţa sa nu retina nici situaţia de fapt, nici temeiurile invocate (paraţii chiar au invocat excepţia inadmisibilitatii, dar cu alt temei, ca nu ar fi fost motivata excepţia de neconstitutionalitate, care a fost amplu motivata in acţiune).

Motivarea nu respecta exigentele justei motivari-reproduce art. 9 din Legea nr. 554/2004 si respinge acţiunea cu doua argumente ("Prin acţiune nu se solicita acordarea de despăgubiri, nici anularea vreunui act administrativ emis in baza O.U.G. nr. 63/2013... [aceasta] nu este act administrativ, ci normativ, astfel incit fata de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acţiunea este inadmisibila").

Apreciază recurentul că trebuia făcuta de instanţa o analiza mai nuanţata a naturii juridice a Ordonanţelor Guvernului-acte administrative cu caracter normativ. A arătat că în doctrina: "Majoritatea autorilor reţin că ordonanţele sunt din punct de vedere al organului emitent acte ale Guvernului şi ca atare acte administrative, dar tot aşa trebuie precizat că din punct de vedere material, din punct de vedere al efectelor pe care le produc şi a forţei juridice pe care le au, echivalează cu legile (ordinare) emise de legiuitor" (Ordonanţele Guvernamentale, B.).

In sfârsit, instanţa a admis cererea de intervenţie a Ministerului Justiţiei, care practic nu este motivata (cuprinde doar susţineri formale).

Motivarea-desi foarte sumara-a durat 3 luni, deşi a fost invederat interesul reclamantului pentru soluţionarea pricinii cu celeritate (practic prin admiterea unei excepţii peremptorii s-a tergiversat cu peste 1-2 ani judecata). Prin modul in care a fost condus procesul s-au vătămat astfel grav drepturile reclamantului.

A solicitat şi verificarea caietului grefierului-intreg raţionamentul/interpretarea instanţei nu a fost pus in discuţie in şedinţa publică (la prima strigare a cauzei).

A mai susţinut recurentul că instanţa a încălcat prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 si art. 108-115 din Constituţie.

Instanţa a interpretat si aplicat greşit art. 9 din Legea nr. 554/2004 (si Decizia CCR 660/2007).

Art. 9 alin. (1) din lege se interpeteaza, in opinia recurentului, in felul următor: "persoana vatamată poate introduce o acţiune" are semnificaţia ca reclamantul poate solicita anularea actului administrativ, soluţia care se desprinde din interpretarea sistematica a legii, anularea actului administrativ fiind, de altfel, remediul pus la dispoziţie de legea contenciosului administrativ.

Art. 9 alin. (5) din lege ("acţiunea poate avea ca obiect") se interpretează in sensul ca, potrivit principiului disponibilităţii, reclamantul are facultatea/posibilitatea de a solicita si despăgubiri.

In mod clar instanţa interpretează greşit natura juridica a actului atacat-act administrativ emis de Guvern (autoritate administrativa) cu caracter normativ (si conţine chiar o contradictie-daca legea prevede posibilitatea obligării la emiterea unui act administrativ, inseamna ca insasi legea califica Ordonanţele Guvernului ca fiind acte administrative). O asemenea calificare nu era necesara, intrucit natura juridica a acestor acte rezulta din prevederi constituţionale (art. 108-115 din Constituţie).

Aşadar interpretarea propusa de instanţa reprezintă o denegare de dreptate: acţiunea ar fi fost admisibila daca s-ar fi solicitat doar despăgubiri (si nu si anularea actului administrativ) si atunci ar fi putut fi sesizata CCR (acţiunea era clar inadmisibila daca ar fi avut ca obiect exclusiv sesizarea CCR, potrivit Deciziei CCR 660/2007).

O alta consecinţa care se desprinde din aceasta interpretare este si următoarea (folosind argumentul de interpretare al reducerii la absurd): daca admitem ca după sesizare, CCR ar fi declarat neconstitutionala O.G. sau O.U.G., atunci se creează consecinţe injuste si absurde (se pot solicita despăgubiri, dar nu se poate solicita anularea actului administrativ, sau se pot acorda despăgubiri in temeiul unui act administrativ care nu este anulat).

Atât datorita impactului major al actului administrativ contestat, cât si datorita posibilelor consecinţe ale unei asemenea interpretări injuste, apreciează recurentul că se depăşeşte cu mult cadrul de interpretare a legii, fiind în discuţie o problema de constituţionalitate: art. 9 din Legea nr. 554/2004 este neconstitutional (solicită sesizarea Curţii Constituţionale potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992 rep.):

- legea este lipsita de claritate si previzibilitate, fiind încălcat art. 1 din Constituţie (nu prevede posibilitatea de solicita anularea O.G. sau O.U.G.);

- se incalca accesul la justiţie (art. 21 din Constituţie) si se creează consecinţe de inegalitate in fata legii: nu se poate solicita anularea O.G. sau O.U.G. emise de o autoritate administrativa, care astfel este privilegiata. -reglementarea este astfel injusta, lipsita de proportionalitate (se incalca art. 49 si 53 din Constituţie).

Recurentul a solicitat administrarea probei cu interogatoriu ataşat cererii de recurs, probă respinsă raportat la dispoziţiile art. 492 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 63/2013, respectiv modificarea art. 13 alin. (1^2) din O.U.G. nr. 43/2002 şi sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 63/2013 şi a Legii nr. 295/2013 de aprobare a acestei Ordonanţe, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992.

În susţinerea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că prin disp. O.U.G. nr. 63/2013 şi a Legii nr. 295/2013 sunt încălcate prevederile art. 115 alin. (1), (2) şi 4 din Constituţie. A invocat faptul că a fost trimis în judecată de DNA în dosarul nr. x/2012 (Rechizitoriul din 11.11.2016) şi cu această ocazie a luat la cunoştinţă de împrejurarea că DNA şi-a obţinut/menţinut competenţa prin încălcarea legii, interesul reclamantului fiind să demonstreze că nu a fost creat un cadru legal, coerent, previzibil, durabil, iar interesul legitim privat se împleteşte cu interesul public.

Motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare să atragă incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Având în vedere dispoziţiile art. 396 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "în cazuri justificate, dacă instanţa nu ia hotărârea de îndată, pronunţarea acesteia poate fi amânată pentru un termen care nu poate depăşi 15 zile", decizia de amânare a pronunţării aparţine exclusiv instanţei de judecată, o cerere formulată în acest de una din părţi nefiind obligatorie pentru instanţă, iar în ceea ce priveşte consemnarea

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Justiţiei, admisă prin încheierea din data de 07.05.2019, în mod corect Curtea de Apel Bucureşti, în temeiul dispoziţiilor art. 64 C. proc. civ., a constatat că sunt îndeplinite condiţiile art. 61 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., având în vedere că reclamantul a solicitat anularea O.U.G. nr. 63/2013 pentru modificarea art. 13 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, iar Ministerul Justiţiei a avut calitatea de iniţiator al acestui act normativ.

În mod corect, raportat la obiectul acţiunii, instanţa de fond s-a pronunţat cu prioritate cu privire la admisibilitatea acţiunii.

În ceea ce priveşte cazul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că O.U.G. nr. 63/2013 nu este un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un act normativ cu putere de lege, care nu poate face obiectul controlului de legalitate în contencios administrativ, astfel că acţiunea este inadmisibilă.

Dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevăd că "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

Faţă de aceste dispoziţii, se constată că prin acţiunea ce face obiectul prezentului dosar nu se solicită acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate reclamantului prin O.U.G. nr. 63/2013, nici anularea vreunui act administrativ emis în baza acestei ordonanţe de urgenţă a Guvernului şi nici obligarea pârâţilor de a emite vreun act administrativ sau de a realiza o operaţiune administrativă, ci doar anularea O.U.G. nr. 63/2013, împrejurare pentru care acţiunea este inadmisibilă.

În acest sens s-a reţinut şi de către Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 660/2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, faptul că "Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii."

Pentru aceste considerente, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, în mod corect a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea ca inadmisibilă, motivele de recurs fiind nefondate.

Curte constată că

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva încheierii din 7 mai 2019 şi sentinţei nr. 214 din 4 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 mai 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei