Review for violation of EU law priority inadmissible where applicant reargues rejected procedural defenses

Şedinţa publică din data de 18 mai 2021

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea formulată şi înregistrată pe Curţii de Apel Bucureşti la data de 20.12.2015, petenta A. S.A. (autoritatea contractantă) a solicitat anularea în tot a Deciziei nr. 8503/03.06.2015 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/02.04.2015 emisă de autoritatea de management pentru programul sectorial mediu (AM.POS Mediu) din cadrul Ministerului Fondurilor Europene prin care s-a constatat şi menţinut existenţa unei nereguli în cadrul procedurii de achiziţie a Contractului de achiziţii lucrări nr. x/31.12.2014 "Reabilitarea şi extinderea conductelor de aducţiune, reţelei de distribuţie şi reţelei de canalizare în aglomerarea Piteşti, localităţile Merişani şi Bascov" – CL9 din cadrul proiectului "Extinderea şi modernizarea infrastructurii de apă uzată în judeţul Argeş", Cod SMIS 38424, stabilindu-se o corecţie financiară de 10% din valoarea totală eligibilă a contractului, în sumă de 3.214.838,83 RON (32.418.388,31 RON x 10%).

În subsidiar, a solicitat, în măsura în care se va aprecia că abaterea constatată a avut un impact financiar astfel că se impune şi măsura aplicării unei corecţii financiare, să se procedeze la reindividualizarea sancţiunii, în sensul diminuării ei, astfel încât să fie respectat principiul proporţionalităţii aplicării sancţiunii, astfel cum este prevăzut la art. 2 lit. n) şi art. 11 din O. U. G nr. 66/2011.

Prin sentinţa civilă nr. 1263 din 13 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene -Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu, sentinţă împotriva căreia s-a formulat calea de atac a recursului de către reclamanta A. S.A.

Prin decizia nr. 4352 pronunţată la data de 1 octombrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1263/13 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

2. Calea de atac extraordinară declarată în cauză

Împotriva Deciziei nr. 4352/1 octombrie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a formulat cerere de revizuire reclamanta A. S.A., prin care a solicitat admiterea acesteia, casarea deciziei atacate şi în rejudecare, admiterea acţiunii formulată.

În drept, revizuenta a invocat prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2.1. În motivarea cererii de revizuire, s-au arătat următoarele:

Revizuenta a susţinut nelegalitatea deciziei atacate arătând că reglementarea care stabileşte criteriul de calificare, modul de apreciere a caracterului justificat a "experineţei similare" fiind Ordinul 509/2011 al Preşedintelui ANRMP, norme juridice ce impunea ca şi obligaţie dovedirea, pentru contractele de execuţie reţele de canalizare, executării cel puţin a unui contract similar care să fi avut ca obiect realizarea a cel puţin 41 km de reţele de canalizare.

Mai arată că, nevoia de clarificare a modului de apreciere a aplicării intervalului de timp de 5 ani a dus la practici diferite, chiar abuzive ale autorităţii publice, motiv pentru care ANRMP a emis Instrucţiunea 2/2016 în vederea lămuririi acestei condiţii.

Afirmă revizuenta că această Instrucţiune nu modifică cadrul legal, ci explicitează, lămureşte modul de abordare a diverselor situaţii apărute inclusiv în procesul de evaluare a ofertelor.

Potrivit art. 16 alin. (3) din Instrucţiune în cazul contractelor de lucrări comisia de evaluare are obligaţia ca, odată ce a fost prezentat documentul care confirmă recepţionarea lucrărilor în perioada de referinţă se ia în calcul toată cantitatea de face obiectul respectivului document având în vedere că aceasta este integrată într-un obiect de construcţie cu funcţionalitate independentă.

Raportat la decizia atacată susţine că atât prima instanţă, cât şi instanţa de recurs au argumentat soluţiile adoptate procedând la separarea lucrării efectuate, lucrare ce determina experinţa similară a adjudecatarului în cauză în două perioade: una ce curge în interiorul celor 5 ani conform reglementării indicate, şi alta pe care o situează în afara acestui interval de timp. În plus, susţine că Înalta Curte neglijează însă tocmai aspectul lămurit de Instrucţiuni cel al caracterului indivizibil al unei lucrări, indiferent pe ce parcurs temporal curge aceasta, esenţială fiind finalizarea acesteia în intervalul legal de 5 ani, acest caracter indivizil fiind menţionat şi în Ordinul nr. 509/2011 al Preşedintelui ANRMAP.

Mai mult, susţine că existau şi Decizii ale CJUE, respectiv Hotărârea Curţii din 5 mai 1998 National Farmers’ Union şi alţii, C 157/96, pct. 60 citat în pct. 57 din Hotărârea Tribunalului din 10 decembrie 2009, Cauza T-195/08 – decizie care tratează principiul proporţionalităţii, respectiv "impunerea ca actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite înţelegându-se că, în măsura în care esre posibilă o alegere între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puţin constrângătoare, iar inconvenienţele cauzate nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite".

În raport de această hotărâre solicită revizuirea deciziei atacate, revizuenta nefiind de acord cu reţiunea reţinută de instanţa de recurs conform căreia "Instrucţiunea nr. 2/2016 a Preşedintelui ANRMAP este irelevantă în speţă, în condiţiile în care această Instrucţiune a intrat în vigoare ulterior datei de constatare a neregulilor din 02.04.2015 şi astfel această Instrucţiune nu poate fi aplicată".

Susţine revizuenta că Instrucţiunea nr. 2/2016 a Preşedintelui ANRMAP este dată în baza legii şi pentru lămurirea prevederilor legii, prin urmare viziunea şi interpretarea acesteia trebuie să vizeze efectele legii, menirea Instrucţiunii fiind de lămurire şi îndreptare a erorilor de interpretare.

Nici prima instanţă şi nici instanţa de recurs nu au ţinut cont de prevederile dreptului european, neavându-le în vedere şi neanalizându-le, prevederi ce au fost invocate prin cererea de recurs, motiv pentru care solicită admiterea cererii de revizuire apreciind că Hotărârea Curţii din 5 mai 1998 National Farmers’ Union şi alţii, C 157/96, pct. 60 citat în pct. 57 din Hotărârea Tribunalului din 10 decembrie 2009, Cauza T-195/08 Antwerspe Bouwwerken NV, este relavantă în acest sens.

Totodată susţine că a invocat principiul proporţionalităţii dovedind astfel că proceduar desfăşurată nu atrage niciun fel de consecinţe negative, nici la adresa societăţii de servicii publice, nici a autorităţii publice final beneficiare, nici a eventualei concurenţe în materie.

2.2. Apărările formulate

Intimatul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, pe cale de excepţie, în principal, să se constate tardivitatea cererii de revizuire iar, în subsidiar, să se constate inadmisibilitatea cererii de revizuire.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Cu privire la tardivitatea cererii de revizuire, s-a arătat că în temeiul dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părţii interesate în termen de 15 zile de la pronunţare.

Având în vedere că decizia civilă nr. 4352/01.10.2019 a fost comunicată revizuentei în luna iulie 2020 apreciază intimatul că cererea de revizuire este tardiv formulată.

Cu privire la inadmisibilitatea cererii de revizuire, s-a arătat că în aplicarea şi interpretarea art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale CJUE indiferent de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Or, în cauză revizuentul nu a indicat concret decizia CJUE ale cărei dispoziţii de drept european ar fi fost încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere, înţelegând doar să enumere o serie de principii de drept UE care, opinează că ar trebui respectate, în stabilirea regulilor procedurale ale revizuirii în cauză.

Pe de altă parte, apreciază intimatul că revizuenta, prin cererea de revizuire formulată, urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită pe cale judiciară, ceea ce conferă caracter inadmisibil cererii sale de revizuire. Mai mult, caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac, presupune ca aceasta poate fi formulată exclusiv pentru motivele prevăzute de lege, care sunt de strictă interpretare şi aplicare.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., termenul de formulare a cererii de revizuire, Înalta Curte constată că aceasta a fost depusă cu respectarea termenului prevăzut de art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost interpretat în lumina Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 45/2016 emisă de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin decizia menţionată, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept şi s-a stabilit că termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii.

În cauză, cererea de revizuire a fost formulată la data de 13 august 2020 aşa cum rezultă din ştampila aplicată pe plicul de comunicare a cererii de revizuire iar decizia atacată a fost comunicată la data de 14 iulie 2020.

Potrivit art. 181 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., termenul de o lună, care a început să curgă de la data de 14 iulie 2020, s-a împlinit pe data de 14 august 2020.

Ca urmare, cererea de revizuire este formulată în interiorul termenului legal de o lună de la data comunicării hotărârii definitive, supuse revizuirii.

Analizând cererea de revizuire, în conformitate cu dispoziţiile art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., sub aspectul admisibilităţii ei, instanţa constată că nu respectă cerinţe legale imperative pentru următoarele considerente:

Conform art. 509 din C. proc. civ., revizuirea reprezintă o cale extraordinară de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul şi numai pentru motivele expres şi limitativ reglementate de lege.

Conform prev. art. 21 alin. (1) din C. proc. civ.:"Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată."

Conform acestui text de lege, " Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată (…) ".

Potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţia României, " Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare ", iar art. 20 alin. (2) " Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile " .

Înalta Curte constată că prezenta cale de atac extraordinară este întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, care reglementează un caz de revizuire specific materiei contenciosului administrativ, constând în încălcarea, prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, a priorităţii dreptului unional, prevăzut de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţie.

Totodată, Înalta Curte reţine că, deşi acest caz de revizuire este prevăzut de legea specială, procedura de soluţionare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) C. proc. civ., a condiţiilor de admisibilitate a revizuirii, prin prisma cerinţelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă,reţinem şi indicaţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie expusă cu ocazia pronunţării unei hotărâri pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, obligatorie conform art. art. 521 alin. (3) d in C. proc. civ. .

Astfel, prin decizia nr. 45 din 12 decembrie 2016 referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se menţionează că " (…) este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunţate de CJUE sau dispoziţii de drept unional neinvocate în cauză sau, deşi invocate, netratate de instanţă), se urmăreşte revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorităţii dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorităţii de lucru judecat.

73. Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere şi această instanţă a analizat-o, partea nu poate critica soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanţa de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanţa sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluţia instanţei care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competenţa instanţei ierarhic superioare celei care a pronunţat hotărârea .

74. Această soluţie, care rezultă din principiile care guvernează calea extraordinară de atac de retractare a revizuirii, conform legii naţionale, respectă principiul echivalenţei din dreptul european şi principiul securităţii juridice " (par. 72-74).

84. Revine însă instanţei de judecată obligaţia să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecăţii, orientându-se după reperele menţionate mai sus şi, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind dacă dispoziţiile de drept european erau sau nu în vigoare la data faptelor relevante în cauză, dacă ele au făcut sau nu obiectul analizei instanţei de judecată ori dacă prin cererea de revizuire se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate."

Aceste considerente sunt similare celor reţinute de CJUE în hotărârea pronunţată la 16 martie 2006, în cauza C – 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că: "dreptul comunitar nu impune unei jurisdicţii naţionale să reia în discuţie fondul litigiului şi să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri".

În consecinţă, Înalta Curte constată că, în analiza admisibilităţii cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunţate de CJUE sau dispoziţiile de drept unional pe care revizuenta apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost analizată de instanţa de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorităţii dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară.

Analizând criticile revizuentei, Înalta Curte reţine că aceasta deşi a fost invocat ca şi motiv de revizuire dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 nu arată în mod clar cum a fost încălcat principiul priorităţii dreptului unional, respectiv care sunt normele din dreptul naţional care ar fi fost aplicate cu prioritate, contrar art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

În concret, din modalitatea în care este redactată cererea de revizuire, rezultă cu claritate că revizuenta nu invocă o incompatibilitate a prevederilor din legislaţia internă aplicată de instanţa de recurs cu ordinea juridică a Uniunii Europene şi nici nu aduce vreo critică hotărârii ce face obiectul prezentei revizuiri din perspectiva încălcării dreptului comunicar, ci, în realitate, tinde la o nouă judecare a recursului, situaţie incompatibilă cu prevederile art. 6 alin. (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, cu referire la respectarea principiului securităţii raporturilor juridice.

Or, în cauză, aşa cum reiese din argumentele prezentate prin cererea de revizuire revizuenta îşi declară nemulţumirea faţă de modul în care instanţele judecătoreşti au analizat cererea sa, atât pe fond, cât şi în calea de atac.

Practic, revizuenta nu aduce nicio critică hotărârii ce face obiectul prezentei revizuiri din perspectiva încălcării dreptului comunitar, ci reiterează aspecte susţinute în faţa instanţei de recurs.

În plus, a recunoaşte părţilor posibilitatea de a contesta hotărârea dată în recurs sub aspectul modalităţii de interpretare şi de aplicare a unor texte legale ar echivala cu asimilarea revizuirii unei căi ordinare de atac, cu consecinţa unui recurs la recurs, care ar urma să fie soluţionat de aceeaşi instanţă.

În mod evident, nici jurisprudenţa instanţelor interne nu poate fi invocată pe tărâmul motivului de revizuire în discuţie.

Faţă de considerentele expuse, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii invocată de intimatul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.A. împotriva Deciziei nr. 4352 din 1 octombrie 2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 mai 2021.