Annulment of administrative funding penalties due to unreasoned res judicata defense in EU fund recovery disputes

Şedinţa publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. x/2015 la data de 23 iulie 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, reprezentată legal de A., Primar interimar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P.), în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 10 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, a formulat acţiune în anulare împotriva actului administrativ individual Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrat cu nr. x/20.10.2014 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/20.10.2014, referitor la Contractul de finanţare nr. x/22.08.2011, cod SMIS 7888, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună admiterea acţiunii şi, pe cale de consecinţă:

- anularea, în tot, a actelor administrative Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrat cu nr. x/20.10.2014 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/20.10.2014, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/30.01.2014 în temeiul căruia s-a aplicat reducerea procentuală de 10% aferente contractului de servicii nr. x/16.03.2011, conform pct. 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, Nota de neconformitate SVAPCI nr. z/28.04.2014 şi Nota de neconformitate SVAPCI nr. z/14.10.2014 în temeiul cărora s-a aplicat reducerea procentuală de 5% aferente contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 conform pct. 1.9 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011 şi a Deciziei nr. 45/17.02.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. înregistrată cu nr. x/17.02.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/23.02.2015

- anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgovişte prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A. şi din valoarea contractului de servicii nr. x/16.03.2011 încheiat cu S.C. D. S.R.L., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 141 din 21 iunie 2019, Curtea de Apel Ploieşti– secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P.), prin reprezentanţii săi legali, a anulat decizia nr. 45/17.02.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P) şi a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P.) la soluţionarea pe fond a contestaţiei, respingând în rest cererea de chemare în judecată, ca fiind neîntemeiată.

3. Căile de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, au declarat recurs, reclamanta Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar, în subsidiar, admiterea acţiunii introductive şi anularea actelor administrative individuale atacate, cât şi pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost, M.D.R.A.P.), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

1.3.1 Recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte:

În opinia recurentei, sentinţa atacată a fost pronunţată de către instanţa de fond cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. De asemenea, hotărârea în discuţie nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, cuprinzând motive contradictorii şi străine de natura cauzei.

Recurenta a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că nu poate proceda la analiza legalităţii actelor administrative contestate, conform prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind necesar a se cunoaşte raţiunile pentru care autoritatea publică a ales soluţia adoptată.

Faţă de motivarea instanţei de fond, apreciază faptul că, în mod nelegal s-a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, în speţă exista posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

În acest sens, arată că, prin sentinţa nr. 39/17.02.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de către UAT Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu M.D.R.A.P., dispunând după cum urmează: "Anulează în parte Decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3 precum şi Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului. Respinge ca fiind fără obiect cererea de anulare în tot a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x şi a notei x/2014. Respinge ca neîntemeiată cererea de anulare a actelor de asigurare făcute de pârât cu privire la aplicarea reducerii procentuale de 5%. Respinge acţiunea conexă [...] ca neîntemeiată."

Împotriva sentinţei amintite anterior, M.D.R.A.P. a formulat recurs, însă, prin Decizia nr. 2327/04.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca nefondat, recursul declarat în cauză, hotărârea primei instanţe devenind astfel definitivă.

Prin urmare, anularea punctului 21.3 în ceea ce priveşte respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, echivalează cu desfiinţarea notei amintite mai sus cu privire la aplicarea corecţiei de 5% pentru contractul de lucrări nr. x/30.07.2013, încheiat între UAT Municipiul Târgovişte şi Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., ceea ce atrage nulitatea actelor subsecvente, respectiv a corecţiilor aplicate prin cererile de plata şi cererile de rambursare.

Faţă de aceste împrejurări, se poate reţine faptul că, în speţa de faţă, prima instanţă putea analiza fondul raportului de drept administrativ dedus judecăţii.

Raportat la motivarea instanţei de fond, este necesar a se preciza şi faptul că, în speţă, nu prezintă relevanţă faptul că, actele administrative Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 nu ai fost soluţionate printr-o altă decizie, întrucât, dacă ar fi existat o astfel de situaţie, prezenta acţiune ar fi ost sancţionată cu invocarea şi constatarea autorităţii de lucru judecat (în ipoteza în care exista o altă acţiune în anulare îndreptată împotriva respectivei decizii, soluţionată definitiv de către instanţele de judecată).

Totodată, instanţa de judecată era obligată, în virtutea rolului său activ, să solicite lămuriri/precizări, în situaţia în care nu înţelegea situaţia de fapt concretă, respectiv împrejurarea potrivit căreia au fost emise mai multe acte administrative.

1.3.2 Recursul pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti:

În esenţă, recurentul-pârât, după prezentarea istoricului cauzei, a susţinut că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 430 C. proc. civ. care vizează efectele hotărârilor judecătoreşti şi nu şi a deciziilor privitoare la soluţionarea contestaţiilor administrative.

Prin decizia MDRAP nr. 45/17.025.2015 s-a reţinut faptul că instituţia recurentă s-a mai pronunţat asupra reducerilor procentuale de 5% şi de 10% care fac obiectul cauzei, intimata-reclamantă invocând practic aceleaşi argumente ca şi în contestaţiile care au fost soluţionate prin deciziile MDRAP nr. 218/07.07.2014 şi nr. 221/11.07.2014, care sunt definitive în sistemul căilor administrative de atac.

Menţionează că abaterea a fost identificată şi sancţionată o singură dată, iar reducerea aplicată cererilor de rambursare ulterioare reprezintă doar punerea în executare, respectiv recuperarea sumelor aferente sancţiunii/sancţiunilor.

Referitor la invocarea principiului autorităţii de lucru judecat precizează că acesta s-a menţionat la nivel administrativ şi doar în cazul cererilor de plată/rambursare pentru situaţiile în care beneficiarul, în contestaţiile ulterioare depuse s-a referit la aceleaşi acte administrative precizate.

Astfel, solicită constatarea faptului că prin Decizia MDRAP nr. 45/17.02..2015 (care face obiectul prezentei speţe) în mod corect, s-a consemnat faptul că ministerul şi-a exprimat deja punctul de vedere asupra legalităţii şi temeiniciei măsurilor comunicate prin Informarea nr. x/17.03.2014 şi prin Informarea nr. x/05.05.2014

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta - reclamantă Unitatea Administrativ- Teritorială Municipiul Târgovişte şi, respectiv, recurentul - pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost, M.D.R.A.P.) şi-au depus, reciproc, întâmpinare, cu privire la recursurile formulate, prin care, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului părţii adverse.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi dispoziţiile art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie, s-a fixat termen de judecată la data de 8 aprilie 2021.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare formulate, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate pentru următoarele motive:

1.1 Asupra recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte:

Înalta Curte constată că, deşi recurenta-reclamantă a invocat în susţinerea recursului său şi temeiul de drept prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., totuşi nu a formulat critici care să poată fi încadrate în prevederile acestui articol, astfel că recursul urmează a fi analizat doar din perspectiva prevederilor art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta reclamantă este nemulţumită de faptul că, deşi prima instanţă a anulat decizia nr. 45/17.02.2015 de soluţionare a contestaţiei administrative, totuşi, în mod nelegal, a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, exista posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Se observă că, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea actelor administrative informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/20.10.2014 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/20.10.2014, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/30.01.2014, nr. y/28.04.2014 şi nr. z/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. şi a Deciziei nr. 45/17.02.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P; anularea în tot a actelor de asigurare făcute de MDRAP cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A. şi din valoarea contractului de servicii nr. x/16.03.2011 încheiat cu S.C. D. S.R.L., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Prin Decizia nr. 45/17.02.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDRAP, contestaţia recurentei reclamante a fost respinsă pe principiul autorităţii de lucru judecat.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că, pe de o parte, principiul autorităţii de lucru judecat nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională, iar pe de altă parte actele administrative a căror anulare se solicită nu au mai fost atacate şi nu au mai făcut obiectul unei alte cercetări administrative finalizată printr-o decizie.

Aşadar, nefiind soluţionată pe fond contestaţia administrativă a recurentei reclamante, instanţa de judecată nu poate aprecia asupra raporturilor juridice dintre părţi, cu atât mai mult cu cât reducerile procentuale aplicate prin informările a căror anulare se solicită, au făcut obiectul mai multor contestaţii ajunse ulterior pe rolul instanţelor de judecată, fără a fi soluţionate definitiv.

Mai mult, este de principiu că actul administrativ trebuie, prin sine însuşi, să ofere suficiente informaţii pentru ca orice subiect de drept să hotărască dacă acesta a fost emis cu respectarea dispoziţiilor juridice şi dacă este oportună atacarea acestuia în justiţie. Or, lipsa oricărei motivări în cuprinsul Deciziei nr. 45/17.02.2015 o lipseşte pe aceasta chiar de aparenţa de legalitate şi face imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Aşadar, lipsa argumentelor asupra celor invocate de parte în contestaţia administrativă, nu poate fi suplinită de instanţa de judecată, obligaţia autorităţii emitente de a-şi motiva actele emise fiind esenţială. Actul administrativ trebuie să conţină, în cuprinsul acestuia, toate argumentele de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei adoptate, tocmai pentru a se putea verifica legalitatea şi oportunitatea acestuia, constituind, totodată, o garanţie a legalităţii soluţiei adoptate de către autoritate.

În acest context, nu pot fi primite criticile recurentei reclamante în sensul nesoluţionării solicitării de anulare a actelor administrative constând în Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Notele de neconformitate nr. x/30.01.2014, nr. y/28.04.2014, respectiv nr. z/14.10.2014

1.2 Asupra recursului formulat de pârâtei Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti:

Recurentul pârât a invocat greşita aplicare a prevederilor art. 430 şi următoarele C. proc. civ.

În conformitate cu aceste prevederi legale autoritatea de lucru judecat vizează hotărârile judecătoreşti, regăsindu-se în dreptul procesual, ca excepţie procesuală de fond, în cadrul secţiunii dedicate efectelor hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond reţinând, în mod legal, că aceasta nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională.

Chiar dacă s-ar aprecia că autoritatea de lucru judecat a fost menţionată la nivel administrativ, cu titlu de principiu în raport de cererile de plată soluţionate anterior, Înalta Curte apreciază că nici acest argument nu este apt să formeze convingerea instanţei în sensul legalităţii deciziei, întrucât în contestaţia administrativă au fost invocate soluţii judiciare de anulare a unor acte administrative anterioare care au efect asupra celor deduse judecăţii în acest litigiu, iar aceste aspecte trebuiau analizate de recurenta pârâtă.

Totodată, nu poate fi ignorat nici faptul că prin deciziile administrative nr. 221/11.07.2014 şi nr. 44/17.02.2015 Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. a desfiinţat Nota de neconformitate nr. x/22.04.2014 în contestaţiile administrative ale recurentei reclamante ce vizau cereri de plată anterioare, iar în prezenta contestaţie administrativă s-a susţinut că punerea în executare a celor două decizii de mai sus s-a realizat cu încălcarea chiar a dispoziţiilor autorităţii de soluţionare, aspect ce, de asemenea, nu a fost analizat.

Ca atare, soluţia instanţei de fond de anulare a deciziei nr. 45/17.02.2015 şi de obligare a pârâtului la soluţionarea contestaţiei pe fond este legală şi nu poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar pe baza argumentelor recurentului-pârât.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursurilor ca nefondate, cu consecinţa menţinerii hotărârii recurate ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte împotriva sentinţei nr. 141 din 21 iunie 2019 a Curţii de Apel Ploieşti – secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.