Legality of retroactive railway subsidy reduction: administrative act validity versus contractual modification constraints

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea pentru Reformă Feroviară (ARF) şi Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară, anularea Deciziei ARF nr. 130/04.10.2017 şi anularea actului de respingere a plângerii prealabile nr. 252/29.11.2017.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 222/2018 din 24 septembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea actului de respingere a plângerii prealabile şi a fost respins acest capăt de cerere.

A fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea pentru Reformă Feroviară şi Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară, a fost anulată Decizia Autorităţii pentru Reformă Feroviară nr. 130/04.10.2017, au fost obligaţi pârâţii Autoritatea pentru Reformă Feroviară şi Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în sumă de 5.580 RON.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs pârâţii Autoritatea pentru Reformă Feroviară şi Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară.

3.1. În motivarea cererii de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară a arătat că sentinţa cuprinde motive contradictorii, respectiv "reclamanta a fost nevoită să asume actul adiţional nr. x impus de către Autoritatea pentru Reformă Feroviară arătând că nu are posibilitatea obiectivă de a se retrage din contractul de servicii publice [....]" în condiţiile în care instanţa a reţinut în mod corect că Decizia nr. 130/04.10.2017 emisă de Preşedintele ARF a fost avizată de Ministerul Transporturilor şi a fost întemeiată pe disp. art. 2 alin. (1) lit. f), h), i) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, ale art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 98/2017, ale art. 38, 39 din O.U.G. nr. 12/1998 şi ale O.U.G. nr. 63/2017. Emiterea acestei decizii s-a efectuat în temeiul şi cu respectarea prevederilor legale expres menţionate în cuprinsul său şi reţinute de instanţa de fond şi nu a încălcat cadrul legal stabilit de actele normative în executarea cărora a fost emisă.

Instanţa face o regretabilă confuzie însuşindu-şi susţinerea reclamantei sus menţionată, în condiţiile în care Actul Adiţional nr. 2/05.12.2017 a fost semnat de ambele părţi, iar încheierea lui nu a fost refuzată de reclamantă, neexistând vreun litigiu între părţi în legătură cu încheierea acestuia, iar viciul de consimţământ invocat de reclamantă neavând nicio legătură cu obiectul prezentei cauze şi cu cererea dedusă judecăţii. Acest act adiţional a fost aprobat prin Decizia nr. 168/2017 emisă de Preşedintele ARF, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1005 din 19.12.2017 şi a fost încheiat subsecvent Deciziei nr. 130/04.10.2017.

Încheierea acestui act adiţional se impunea în raport cu: disp. art. 21 din O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017; adresa nr. x/3.10.2017 privind rectificarea bugetului la Ministerul Transporturilor, aferentă ARF; art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 62/2016 privind înfiinţarea ARF, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 53/2017; adresa Direcţiei Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000/19.09.2017 - act care a stat şi la baza Deciziei nr. 130/2017 şi care a fost ignorată de instanţă.

Recurenta a precizat că instanţa reţine în mod expres susţinerile reclamantei, fără a face o analiză proprie asupra temeiurilor de drept material care au stat la baza emiterii Deciziei nr. 130/2017, a Actului Adiţional nr. 2, dar chiar şi asupra obiectului acestui act adiţional.

Recurenta a menţionat că valorile unitare din Decizia nr. 130/2017 nu s-au aplicat retroactiv "pentru lunile august şi septembrie luând în calcul retroactiv indicatorii stabiliţi în 04.10.2017", cum reţine în mod netemeinic şi nelegal instanţa, deoarece prin Actul Adiţional nr. 2 s-a stabilit că regularizarea lunilor august şi septembrie 2017 pentru indicatorii realizaţi şi plata preliminată pentru octombrie şi noiembrie 2017 se efectuează având în vedere disp. art. 3 alin. (1) lit. a)-c) care stabileau valoarea compensaţiei aferente indicatorului tren-km, aferente indicatorului călători-km pentru tren InterRegio şi, respectiv, aferente indicatorului călători-km pentru tren InterRegio (conform art. 3 alin. (2) din Actul Adiţional nr. 2).

Încheierea actului adiţional se impunea pentru punerea contractului acestui operator de transport feroviar public de călători în acord cu noii parametrii economici stabiliţi prin Decizia nr. 130/2017 ce a rezultat în urma rectificării bugetare adoptate şi aprobate prin O.U.G. nr. 63/2017, iar perfectarea acestui act adiţional a operat în condiţiile art. 39 alin. (1) teza 2 din O.U.G. nr. 12/1998, cu modificările şi completările ulterioare.

Aceşti parametrii economici au fost acceptaţi fără rezerve de reclamantă şi prin încheierea Actului Adiţional nr. 3/15.12.2017, subsecvent, aprobat prin art. 3 din Decizia Preşedintelui ARF nr. 175/2017 privind actualizarea contractelor de servicii publice prevăzute la art. 1-5 din H.G. nr. 231/2016 pentru aprobarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016-2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători şi în Decizia Preşedintelui ARF nr. 141/2017 pentru aprobarea contractului de servicii publice pentru perioada 1 noiembrie 2017-2 decembrie 2019.

Reclamanta a invocat acest Act Adiţional nr. 3 în cererea introductivă, apoi realizând eroarea de raţionament juridic pe care a făcut-o a revenit şi, fără a-şi modifica cererea, a invocat o aşa-zisă eroare materială, aşa cum rezultă din încheierea de la termenul din 28 iunie 2018, prin care instanţa a luat act de solicitarea reclamantei de îndreptare a erorii materiale strecurate în cadrul cererii de chemare în judecată, în sensul că menţiunea corectă este actul adiţional nr. x şi nu actul adiţional nr. x În realitate, aceasta a reprezentat o modificare a cererii introductive şi propunerea de dovezi noi, în sensul art. 204 alin. (1) C. proc. civ.

Susţinerile reclamantei cu privire la faptul că actul adiţional ar fi însoţit de "obiecţiunile formulate de părţi şi asumate de către ARF" sunt vădit nefondate, în condiţiile în care acest act a fost semnat şi asumat de părţi, ARF nu şi-a asumat niciodată niciun fel de obiecţiuni, actul fiind opozabil reclamantei de la semnare şi opozabil oricăror terţi prin aprobarea lui prin Decizia nr. 168/2017 emisă de Preşedintele ARF. Tocmai prin Actul Adiţional nr. 3/15.12.2017, pe care reclamanta nu l-a contestat niciodată, a acceptat, din nou, în mod expres şi fără rezerve, toţi parametrii economici stabiliţi prin Decizia nr. 130/04.10.2017, acest act adiţional fiind încheiat în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 63/2017, completată cu adresa nr. x din 3.10.2017 privind rectificarea bugetului la Ministerul Transporturilor, aferentă ARF, completată cu adresa Direcţiei Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000 din 19.09.2017, dar şi ale O.U.G. nr. 83/2017.

Recurenta a apreciat că prin semnarea Actului Adiţional nr. 3, aprobarea lui prin Decizia Preşedintelui ARF nr. 175/2017 şi în raport cu obiectul acestuia, Decizia ARF nr. 130/2017 a rămas fără efecte, cererea introductivă a reclamantei fiind şi lipsită de interes. A mai arătat că instanţa nu analizează şi nu reţine în considerentele hotărârii niciunul dintre actele prezentate de recurentă la dosar, la data de 10.08.2018, cu adresa nr. x/09.08.2018, respectiv adresa Direcţiei Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000 din 19.09.2017 şi referatul nr. x/04.10.2017 întocmit de Direcţia Economică şi Finanţări - Biroul Finanţări din cadrul recurentei.

Recurenta a susţinut, de asemenea, că instanţa de fond face o regretabilă confuzie între actele adiţionale de modificare/actualizare a contractelor de servicii publice şi alte decizii adoptate de ARF, prin preşedinte, în temeiul atribuţiilor legale ce îi revin, Decizia nr. 130/2017 fiind fundamentată atât pe actele premergătoare sus menţionate, cât şi pe dispoziţiile legale citate în preambulul acesteia.

Instanţa nu avea dedusă judecăţii o cerere de anulare a unui act adiţional la contractul de servicii publice sau a unei decizii a ARF de aprobare a unui asemenea act adiţional. ARF a fost de bună credinţă, procedând la notificarea şi convocarea tuturor operatorilor de transport feroviar, aducerea la cunoştinţă a tuturor schimbărilor survenite şi rezolvarea în mod echitabil şi convenabil a situaţiei nou apărute, la dosar fiind depuse atât Notificările emise de recurentă către operatorii de transport feroviar începând cu luna septembrie 2017 - Notificările nr. x/21.09.2017, nr. y/29.09.2017, invitaţiile la discuţii şi consultări emise către toţi operatorii de transport public de călători - inclusiv reclamanta, cât şi procesele-verbale ale şedinţelor avute cu reprezentanţii operatorilor de transport public de călători.

Referatul nr. x/04.10.2017 întocmit de Direcţia Economică şi Finanţări, Biroul Finanţări din cadrul ARF, descrie cadrul legal şi contractual existent şi faptul că, urmare O.U.G. nr. 63/2017, bugetul Ministerului Transporturilor şi, implicit al ARF, a fost diminuat cu suma de 148.600 mii RON, conform adresei MT - Direcţia Economică nr. 35000/19.09.2017, la titlul IV - Subvenţii, capitolul 40, articolul 04 - subvenţii pentru susţinerea transportului feroviar public de călători, este urgent necesară emiterea deciziei Preşedintelui ARF referitoare la compensaţia unitară ce va fi utilizată la calculul subvenţiei pentru trimestrul IV 2017 şi pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august şi septembrie 2017 şi publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României Partea I.

Astfel, instanţa de fond reţine în mod netemeinic şi nelegal că Decizia nr. 130/2017 ar fi fost nemotivată şi emisă în lipsa unui studiu privind efectele şi implicaţiile asupra activităţii desfăşurate de operatorii de transport. Totodată, instanţa nu a făcut o analiză a cadrului legal aplicabil în ce priveşte compensaţia de serviciu public acordată reclamantei în baza contractului de servicii publice, din această perspectivă hotărârea fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Instanţa încalcă normele de drept material aplicabile în mod succesiv, aşa cum au fost modificate în timp, în ce priveşte executarea şi modificarea contractelor de servicii publice, alocarea şi plata compensaţiei de serviciu public ce se acordă pe baza unui contract de servicii publice, sens în care a invocat disp. art. 5 din O.U.G. nr. 12/1998, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 62/2016, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa reţine aplicabilitatea art. 2 alin. (1) lit. h) din acest act normativ, dar reţine în mod nejustificat şi neîntemeiat şi faptul că Decizia nr. 130/2017 ar fi nelegală deoarece "nu putea privi decât trimestrul IV 2017, respectiv actul putea fi aplicat doar după momentul adoptării sale". Instanţa nu observă că Decizia nr. 130/2017 a fost emisă în temeiul, printre altele, a prevederilor O.U.G. nr. 63/2017, prin această decizie fiind stabilite valorile unitare ale compensaţiei pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru trimestrul IV 2017 şi pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august şi septembrie 2017, actul administrativ atacat în prezenta cauză fiind emis şi aplicat aşa cum menţionează instanţa: privind trimestrul IV 2017 şi aplicat numai după momentul adoptării sale, vizând regularizarea estimărilor aferente lunilor august şi septembrie 2017, efectuate după momentul adoptării Deciziei nr. 130/2017, în conformitate cu prevederile legale în vigoare aplicabile.

Referitor la aşa-zisa retroactivitate a deciziei, recurenta a precizat că, deşi a detaliat aceste aspecte prin întâmpinarea depusă la dosar, instanţa argumentează în mod complet eronat şi nelegal acest aspect, întrucât a considerat practic că subvenţia (compensaţia de serviciu public în transportul feroviar public de călători) nu ar fi stabilită în valoare unitară anuală (aşa cum este corect şi legal), ci lunar (aşa cum rezultă că a reţinut în mod nelegal şi nefondat instanţa). Această interpretare este complet eronată şi nu are în vedere modalitatea în care este calculată, evidenţiată şi acordată de la bugetul de stat compensaţia de serviciu public în transportul feroviar public de călători în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Pentru anul 2017 au fost aplicabile prevederile Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 484/03.05.2017 pentru aprobarea Metodologiei de calcul, evidenţiere şi acordare de la bugetul de stat a compensaţiei de serviciu public în transportul feroviar public de călători, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 330 din 08.05.2017. În art. 5 din Anexa la O.M.T nr. 484/03.05.2017 sunt prevăzute documentele pe care operatorii de transport feroviar de călători sunt obligaţi să le transmită pentru acordarea compensaţiei de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii, cererile lunare ale operatorilor de transport feroviar de călători de acordare a compensaţiei de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii vizând strict o compensaţie preliminată pe luna curentă, sens în care a invocat art. 5 alin. (1) şi (2) din Anexa la O.M.T nr. 484/03.05.2017.

Recurenta a arătat că instanţa nu a înţeles să analizeze niciun aspect legat de înlăturarea susţinerilor şi apărărilor sale, prin care a învederat oportunitatea emiterii actului contestat, determinată de aprobarea şi adoptarea O.U.G. nr. 63/2017, act normativ ce a condus la diminuarea sumelor alocate ca subvenţii acordate operatorilor de transport feroviar public şi necesitatea adaptării la noul context economic rezultat în urma aplicării acestui act normativ.

Instanţa a ignorat cu desăvârşire incidenţa O.U.G. nr. 63/2017, precum şi aplicabilitatea disp. art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2016, cu modificările şi completările ulterioare. Nu a avut în vedere că ARF a fost învestită cu atribuţii privind reforma domeniului feroviar, aspect reieşit în mod clar şi fără echivoc din conţinutul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2017, cu modificările şi completările ulterioare.

În raport cu toate prevederile legale în vigoare, aplicabile la data emiterii deciziei contestate, a susţinut că în ipoteza în care s-ar accepta raţionamentul instanţei de fond s-ar ajunge la încălcarea flagrantă atât a prevederilor legale, respectiv la alocarea şi plata către reclamantă a unei sume mai mari decât cea aprobată prin buget cu această destinaţie, conducând la încălcarea art. 5 alin. (8) şi (9) din O.U.G. nr. 12/1998

Instanţa de fond nu a avut în vedere diferenţa dintre ordonator principal de credite şi ordonator terţiar de credite, calităţi îndeplinite de Ministerul Transporturilor, respectiv de ARF. Ordonatorii terţiari de credite ai bugetului administraţiei centrale de stat utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Rezultă că ARF este obligată să se încadreze în limitele bugetare ce îi sunt alocate, neputând să depăşească valoarea acestora deoarece ar încălca şi prevederile Legii nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

3.2. În motivarea cererii de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pârâtul preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară a susţinut că instanţa nu s-a pronunţat în mod expres asupra excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, ci s-a limitat să enumere excepţiile puse în discuţie (inclusiv această excepţie), fără a motiva în vreun fel respingerea ca ei ca neîntemeiată.

Referitor la excepţia în discuţie a invocat disp. art. 4 din O.U.G. nr. 62/2016 precizând că deciziile la care se referă acest text de lege sunt emise de preşedinte în calitate de reprezentant legal al autorităţii publice ARF şi nu în nume personal. Răspunderea se apreciază numai în raport cu sarcinile postului, stabilite de factorii decidenţi existenţi pe fiecare palier de conducere, orice act administrativ raportându-se la cerinţele ce trebuie îndeplinite în mod corespunzător. Acţiunile angajaţilor sau ale funcţionarilor publici, după caz, inclusiv ale preşedintelui ARF, se desfăşoară ca reprezentanţi ai instituţiei publice şi nu în nume personal.

Pe fondul cauzei a formulat aceleaşi critici care se regăsesc în cererea de recurs a pârâtei ARF.

4. Apărările intimatei reclamante

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. A prezentat situaţia de fapt şi a susţinut că, urmare a rectificării bugetare dispuse prin O.U.G. nr. 63/2017, ARF a propus operatorilor de transport semnarea unui nou act adiţional pentru diminuarea cu circa 10% a compensaţiei de serviciu public. În condiţiile în care operatorii de transport dispun de o marjă de profit de maxim 3%, iar prestarea serviciului public le cauzează cheltuieli semnificative, onest era ca ARF să agreeze ca diminuarea compensaţiei să aibă loc cu diminuarea proporţională a indicatorilor de performanţă privind volumul de transport. ARF a pretins ca volumul de transport asumat de intimată să rămână neschimbat, dar compensaţia să fie diminuată cu 10%. Rolul deciziei litigioase a fost de a crea un act administrativ cu forţă obligatorie care să înfrângă libertatea contractuală a operatorilor de transport şi să transforme refuzul de a semna actele adiţionale dintr-o prerogativă legitimă într-o conduită ilicită.

A invocat disp. art. 5, art. 2 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 62/2016 apreciind că, faptul că decizia sau referatul nr. x/4.10.2017 enumeră o serie de prevederi legale, fără a contextualiza starea de fapt şi fără a evalua impactul juridic al deciziei, nu reprezintă o fundamentare a actului administrativ.

Deciziile de reformă feroviară emise de ARF trebuie în mod obligatoriu să aibă la bază studii de specialitate, realizate prin structurile de specialitate din cadrul ARF, să fie supuse dezbaterii publice, să aibă avizul prealabil al ministrului transporturilor. Toate aceste aspecte au fost reţinute în mod judicios de prima instanţă, printr-o motivare clară şi documentată.

Contrar susţinerilor recurenţilor, decizia nu reglementează o regularizare, ci o veritabilă reducere retroactivă a indicatorilor privind stabilirea compensaţiei de serviciu public. Regularizarea presupune ca, atunci când la finalul unui an calendaristic, operatorul de transport nu dovedeşte realizarea indicatorilor de performanţă, acesta să restituie proporţional compensaţia încasată. În speţă, decizia nu a evaluat îndeplinirea indicatorilor de performanţă de către operatori şi nici nu a dispus diminuarea acestora prin reducerea volumului de transport, pentru a se putea vorbi de o regularizare.

Decizia reprezintă un act de agresiune contractuală din partea ARF, nicidecum un act de regularizare a prestaţiilor, prima instanţă remarcând în mod corect abuzul de putere publică manifestat prin decizie. Semnarea actelor adiţionale nu a reprezentat un exerciţiu de libertate contractuală, ci un compromis din partea intimatei, care la 5 decembrie 2017 (data semnării Actului adiţional nr. x/2017) nu încasase compensaţia aferentă lunilor august - noiembrie 2017, aflându-se într-o criză acută de lichiditate; nu putea sista serviciul public sau refuza compensaţia diminuată, un astfel de refuz echivalând cu violarea unui act administrativ (Decizia). Actele adiţionale nu au fost acceptate fără rezerve, opoziţia intimatei fiind consemnată atât în procesele-verbale de negociere, cât şi în obiecţiunile nr. x/5.12.2017.

Este real că alocaţiile pentru compensarea serviciului public se bugetează anual, dar ce omit recurenţii este faptul că alocaţiile bugetare trebuie să fie prealabile prestării serviciului, astfel încât volumul de transport să fie corelat cu disponibilităţile bugetare. Modificarea compensaţiei în cursul exerciţiului bugetar, după agrearea volumului anual şi a compensaţiei anuale prin Actul adiţional nr. x/2017 reprezintă o violare flagrantă a art. 4 din Regulamentul nr. 1370/2007. Conform legii, odată stabilită compensaţia anuală, ea se plăteşte lunar, pentru serviciul prestat în luna anterioară, cu încadrarea în bugetul agreat în prealabil.

Prin efectul deciziei, ARF a determinat intimata şi ceilalţi operatori să suporte din patrimoniile proprii nu doar pierderea profitului de 3% garantat legal, dar şi pierderi de pe urma neperformanţei bugetare a Guvernului. Faţă de marja maximă de profit admisă de 3%, reducerea compensaţiei cu 10% a echivalat cu suportarea de către intimată - operator privat - a unei cote de 7% din pierderile asociate unui serviciu public, ce trebuia garantat de stat.

5. Răspunsurile la întâmpinare

Recurenţii pârâţi au formulat răspunsuri la întâmpinare prin care au solicitat admiterea recursurilor pe care le-au declarat împotriva sentinţei.

6. Alte aspecte procesuale

La data de 18.06.2019, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus la dosar cerere de renunţare la judecata cauzei faţă de pârâtul Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară, cerere întemeiată pe disp. art. 406 C. proc. civ.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de Autoritatea pentru Reformă Feroviară este fondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu Ministerul Transporturilor contractul de servicii publice pentru perioada 01.01.2016-02.12.2019 în transportul feroviar public de călători, aprobat prin H.G. nr. 231/30.03.2016. La data de 03.07.2017, în baza art. 6 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, ARF a preluat de la Ministerul Transporturilor contractele de servicii publice privind transportul feroviar public de călători şi s-a subrogat în drepturile şi obligaţiile Ministerului Transporturilor, contracte aprobate prin H.G. nr. 231/2016 şi actul adiţional nr. x, aprobat prin Ordinul nr. 516/2017.

Prin Decizia nr. 130/04.10.2017 emisă de Preşedintele ARF, avizată de Ministrul Transporturilor în temeiul art. 2 alin. (1) lit. f), h), i) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 98/2017, art. 38, art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998 şi a O.U.G. nr. 63/2017 s-au stabilit valorile unitare ale compensaţiei pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru trimestrul IV 2017 şi pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august 2017, care, conform celor menţionate în Referatul x/04.10.2017, sunt pentru trenurile interregio 29,3032 RON pe mia de călători-km şi 10.632,66 RON pe mia de tren-km; iar pentru trenurile regio 179,2082 RON pe mia de călători-km, 10.632,66 RON pe mia de tren-km.

Prin Actul adiţional nr. x la contract s-a stabilit că nivelul compensaţiei pentru trimestrul IV 2017, asigurată de la bugetul de stat, este de 5542 mii RON şi rezultă prin scăderea din suma de 26245 mii RON a sumei de 2073 mii RON. Valoarea de 20703 RON rezultă din cumulul sumelor de 187 mii RON ce reprezintă diferenţă subvenţie pentru luna aprilie 2017, ce urmează a fi plătită, şi suma plătită până la data de 05.12.2017, respectiv 20516 mii RON. Astfel, compensaţia asigurată de la bugetul de stat rectificat pentru anul 2017 pentru intervalul ianuarie- septembrie 2017 (realizat 7 luni) prin preliminar august şi septembrie este de 20703 mii RON şi pentru intervalului octombrie - decembrie, urmare a rectificării O.U.G. nr. 63/2017, 5542 mii RON.

Prin aceasta s-a modificat valoarea unitară a subvenţiei asigurate de la bugetul de stat pentru trimestrul IV 2017 şi s-au regularizat lunile august şi septembrie pentru indicatorii realizaţi şi plata preliminată pentru octombrie 2017, conform art. 3 lit. a)-c).

Instanţa de fond a admis acţiunea şi a anulat decizia contestată reţinând disp. art. 15 alin. (2) din Anexa III a H.G. nr. 231/2016 care arată că, în cazul apariţiei unor cazuri neprevăzute în derularea contractului, părţile se vor întâlni pentru analiză şi soluţionare pe cale amiabilă. Aceasta presupune ca decizia de reformă feroviară să fie fundamentată pe bază de studii de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF, să fie supusă dezbaterii publice şi să aibă avizul Ministrului Transporturilor.

Referatul care stă la baza acestei decizii nu fundamentează decizia, în sensul că nu descrie operaţiunile de documentare/informare şi prelucrare a datelor şi nu a existat o dezbatere publică. Referatul arată doar că a fost recalculată compensaţia unitară ca urmare a rectificării bugetului de stat pe anul 2017, rectificare în urma căreia bugetul ARF la titlul subvenţii a fost diminuat cu suma de 148600 RON.

Prevederile art. 14 din contractul de servicii publice arată că modificările la prezentul contract se fac cu acordul ambelor părţi în condiţiile legii, în scopul asigurării permanente a îmbunătăţirii standardului de calitate a serviciilor publice, iar nivelul compensaţiei conform art. 11 alin. (2) din contract s-a prevăzut în anexa VI. De asemenea actul adiţional nr. x la contract prevede valoarea compensaţiei minime necesare în vederea prestării serviciului public şi obţinerea unui profit rezonabil.

Curtea a considerat că Decizia nr. 130/04.10.2017 a avut menirea de a constrânge reclamanta să semneze actul adiţional nr. x, deoarece operatorul a refuzat înainte de acest act să accepte compensaţia diminuată. Această decizie a încălcat prevederile contractuale conform cărora modificările trebuiau negociate cu operatorii de transport şi a invocat o regularizare ca urmare a nerealizării unor indicatori, fără ca aceasta să existe efectiv, încălcând principiul neretroactivităţii deoarece decizia emisă de Preşedintele ARF putea să privească exclusiv trimestrul IV 2017.

Astfel, valorile unitare din Decizia nr. 130/2017 s-au aplicat pentru lunile august şi septembrie luând în calcul retroactiv indicatorii stabiliţi în 04.10.2017. Din moment ce serviciul fusese deja prestat cu luarea în considerare a subvenţiei stabilite în actul adiţional nr. x, iar indicatorii de performanţă agreaţi erau îndepliniţi, statul avea obligaţia de a achita subvenţiile la care s-a obligat. Chiar dacă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 62/2016, ARF asigură alocarea subvenţiilor în limita fondurilor aprobate, acest lucru nu putea privi decât trimestrul IV 2017, respectiv actul putea fi aplicat doar după momentul adoptării sale. Din această perspectivă nu este justificată emiterea acestui act pentru că fundamentul invocat, respectiv lipsa alocaţiilor bugetare, putea privi doar perioada ulterioară emiterii sale. Or, decizia este nemotivată, iar prin prisma aplicării sale retroactive şi a lipsei unui studiu privind efectele şi implicaţiile asupra activităţii desfăşurate de operatorii de transport nefiind luate în considerare obiecţiunile acestora s-a provocat o pierdere economică reclamantei, care a fost silită să accepte actul adiţional nr. 3.

1.1. Referitor la recursul formulat de pârâta ARF, Înalta Curte reţine că primul motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Acest motiv de casare este fondat, din moment ce instanţa de fond nu a analizat apărări esenţiale din întâmpinarea depusă în dosarul de fond de către pârâta ARF şi nici toate motivele de nulitate a deciziei, invocate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, în întâmpinare s-a invocat, sub aspectul criticii privind retroactivitatea deciziei contestate, incidenţa prevederilor O.M.T. nr. 484/2017 pentru aprobarea Metodologiei de calcul, evidenţiere şi acordare de la bugetul de stat a compensaţiei de serviciu public în transportul feroviar public de călători, care la art. 5 alin. (4) prevede: "(4) Compensaţia necuvenită ca urmare a nerealizării indicatorilor tren-km şi călători-km, precum şi neîncadrarea în ponderile compensaţiei pe tren-km şi călători-km în total venituri vor fi regularizate cu bugetul de stat până la data de 31 ianuarie a anului următor."

Pentru a se pronunţa asupra criticii vizând retroactivitatea deciziei contestate se impunea analizarea prevederilor ordinului sus menţionat, care stabileşte în art. 5 alin. (1) şi (2) din Anexă că "Pentru acordarea compensaţiei de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii, operatorii de transport feroviar de călători transmit Ministerului Transporturilor următoarele documente: până la data de 7 ale lunii curente:

(i) Cererea de acordare a compensaţiei preliminate pe luna curentă (N), însoţită de declaraţia pe propria răspundere, conform anexei nr. 2 la prezenta metodologie, care cuprinde o coloană cu indicatorii preliminaţi pe luna curentă (N), o coloană cu indicatorii preliminaţi pe luna anterioară (N-1) şi o coloană cu indicatorii realizaţi pe luna (N-2);

(ii) Situaţia indicatorilor realizaţi pe luna (N-2), conform anexei nr. 3 la prezenta metodologie, care cuprinde volumul de tren-km, pe rang de tren şi rute de circulaţie, volumul de călători-km, pe rang de tren şi regularizările aferent volumului de tren-km şi călători-km, pe rang de tren;

(iii) Pentru luna (N-2), documentele prevăzute în Ordinul ministrului finanţelor publice şi ministrului transporturilor nr. 65/1.712/2016 pentru aprobarea Normelor privind fundamentarea, acordarea şi justificarea sumelor primite de la bugetul de stat pentru unele activităţi desfăşurate de unii operatori economici, prin bugetul Ministerului Transporturilor; (...).

(2) Compensaţia ce se va acorda în luna curentă (N) va fi afectată de sumele de regularizat din luna (N-2)."

Era necesară examinarea legalităţii deciziei prin prisma acestei reglementări, a modalităţii în care este calculată şi acordată de la bugetul de stat compensaţia de serviciu public în transportul feroviar public de călători, pentru a se stabili dacă, în ceea ce priveşte regularizarea lunilor august şi septembrie 2017 pentru indicatorii realizaţi, este vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

De asemenea, prima instanţă nu a examinat nici susţinerile pârâtei privind adoptarea O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, ordonanţă care, în opinia pârâtei, a justificat emiterea deciziei a cărei anulare se solicită în cauză. Instanţa nu a analizat legalitatea actului administrativ contestat prin raportare la unul din actele normative care a fost avut în vedere la emiterea acestuia.

Instanţa de fond şi-a axat analiza litigiului şi motivarea soluţiei pronunţate pe aspecte legate de modul în care se fac modificările contractului de servicii publice încheiat de părţile litigiului, concluzionând în sensul că prevederile art. 14 din contractul de servicii publice arată că modificările la prezentul contract se fac cu acordul ambelor părţi, în condiţiile legii, şi că Decizia nr. 130/04.10.2017 a avut menirea de a constrânge reclamanta să semneze actul adiţional nr. x, deoarece operatorul a refuzat înainte de acest act să accepte compensaţia diminuată, preluând astfel susţinerile din cererea de chemare în judecată.

Ceea ce nu a avut în vedere instanţa de fond la soluţionarea cauzei este faptul că nu a fost învestită cu analizarea legalităţii actelor adiţionale la contractul de servicii publice pentru perioada 01.01.2016-02.12.2019 în transportul feroviar public de călători, încheiat între părţi, şi nici cu analizarea legalităţii unei decizii ARF de aprobare a acestor acte adiţionale.

În consecinţă, susţinerile din cererea de chemare în judecată privind constrângerea morală a reclamantei în scopul încheierii actelor adiţionale nu prezintă relevanţă din punct de vedere al legalităţii deciziei a cărei anulare se solicită în prezenta cauză. Constrângerea morală invocată de reclamantă poate fi analizată din perspectiva nulităţii actelor adiţionale la acest contract, într-un alt litigiu având ca obiect examinarea valabilităţii acestora.

Se mai arată în considerentele sentinţei recurate că decizia ce formează obiectul prezentei cauze a încălcat prevederile contractuale conform cărora modificările trebuiau negociate cu operatorii de transport.

Înalta Curte reţine că analizarea respectării principiului legalităţii cu ocazia emiterii unui act administrativ presupune verificarea conformităţii actului administrativ cu prevederile legale în temeiul şi pentru a căror punere în aplicare a fost emis actul.

Legalitatea actului administrativ reprezintă conformitatea actului respectiv cu legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară. Astfel, principiul legalităţii evocă acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii în accepţiunea lato sensu, atât din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse în sintagma de lege, cât şi din punct de vedere al prescripţiilor legii în ceea ce priveşte forma, fondul şi limitele competenţei organului care emite actul administrativ. Prin urmare, analiza legalităţii deciziei contestate nu trebuie să se axeze pe verificarea respectării prevederilor contractului încheiat de părţi, pe examinarea condiţiilor în care au fost încheiate actele adiţionale la contract, acestea nefăcând obiectul prezentei cauze, ci trebuie să se raporteze la respectarea dispoziţiilor legale în temeiul cărora decizia a fost emisă.

În ceea ce priveşte concluzia primei instanţe că decizia nu este motivată, instanţa de control judiciar constată că nu poate fi reţinută, în condiţiile în care în preambulul deciziei sunt enumerate actele normative în baza cărora decizia a fost emisă, printre acestea numărându-se O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române şi reorganizarea Societăţii Naţionale a Căilor Ferate Române, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, instanţa de fond având posibilitatea ca pe baza conţinutului deciziei şi a documentaţiei ce a stat la baza emiterii sale să analizeze legalitatea deciziei, deci să exercite astfel controlul de legalitate asupra acestui act administrativ.

Or, prima instanţă nu a procedat la examinarea dispoziţiilor legale avute în vedere de emitentul deciziei, la o analiză coroborată a prevederilor art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 12/1998 conform cărora "Contractele de servicii publice prevăzute la art. 38 se aprobă şi se actualizează anual (...) şi, după caz, ca urmare a rectificărilor bugetare" cu dispoziţiile actului normativ privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, ci a analizat decizia contestată prin prisma prevederilor contractului încheiat de părţi.

Mai mult, nu rezultă din considerentele sentinţei că instanţa a procedat la analiza documentaţiei care a stat la baza emiterii deciziei, depusă la dosar de către autoritatea publică emitentă, singura referire din sentinţă vizând referatul aflat la dosar, care, în aprecierea instanţei, nu fundamentează decizia, în sensul că nu descrie operaţiunile de documentare/informare şi prelucrare a datelor şi nu a existat o dezbatere publică.

Se constată că dintre criticile de nelegalitate invocate de reclamantă, prima instanţă a analizat: critica menţionată la pct. 5.1. din acţiune, pe care a apreciat-o neîntemeiată, critica de la pct. 5.4. din acţiune, iar critica de la pct. 5.3. a fost analizată parţial, numai în ceea ce priveşte încălcarea principiului neretroactivităţii legii. Înalta Curte constată că şi această analiză este incompletă din moment ce nu are în vedere susţinerile din întâmpinare privind incidenţa O.M.T nr. 484/03.05.2017, respectiv modalitatea în care este calculată şi acordată de la bugetul de stat compensaţia de serviciu public în transportul feroviar public de călători, instanţa limitându-şi motivarea cu privire la caracterul întemeiat al acestei critici la considerentul că principiul neretroactivităţii a fost încălcat deoarece decizia emisă de Preşedintele ARF putea să privească exclusiv trimestrul IV 2017.

Câtă vreme critica privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii a fost găsită întemeiată doar cu privire la partea din decizie care priveşte valorile unitare ale compensaţiei pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august şi septembrie 2017, se impunea a fi analizate celelalte critici menţionate la pct. 5.3. sub aspectul părţii din decizie care se referă la modificarea valorilor unitare ale acestei compensaţii pentru trimestrul IV 2017, cu privire la care nu s-a reţinut retroactivitatea.

În plus, prima instanţă nu a procedat la examinarea criticii de nelegalitate menţionate la pct. 5.2. referitoare la necompetenţa preşedintelui ARF de a emite decizia contestată.

Aşa cum s-a arătat anterior, prima instanţă a reţinut că decizia de reformă feroviară trebuia să fie fundamentată pe bază de studii de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF, să fie supusă dezbaterii publice şi să aibă avizul Ministrului Transporturilor, menţionând în sentinţă că decizia a fost avizată de acest ministru.

În privinţa acestor considerente, instanţa de recurs constată, pe de o parte, că în cererea de chemare în judecată nu se invocă lipsa studiilor de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF şi a dezbaterii publice ca motive de nulitate a deciziei contestate, iar în încheierile de şedinţă şi în sentinţă nu se face referire la formularea de către reclamantă a unei cereri de modificare a acţiunii prin care să invoce noi motive de nulitate a actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, deşi a reţinut neîndeplinirea acestor cerinţe la momentul emiterii deciziei, instanţa de fond nu a menţionat dispoziţiile legale care reglementează respectivele cerinţe, motivele de drept pe care se întemeiază reţinerea acestor motive de nulitate, pentru a da posibilitatea instanţei de control judiciar să verifice modul în care au fost aplicate normele de drept material incidente în cauză.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar (în speţă, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi al argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanţei de fond de a examina şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, apărările invocate de pârâtă prin întâmpinare, dar şi criticile de nelegalitate din acţiune, care necesitau un răspuns specific şi explicit, au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuţiile de control judiciar.

În aceste condiţii, s-a cauzat părţilor o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În consecinţă, se constată incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de casare are în vedere neregularităţi procedurale, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului, în speţă, principiul dreptului la un proces echitabil şi principiul dreptului la apărare. De asemenea, este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în mod expres de către pârâtă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va stabili, cu respectarea prevederilor C. proc. civ., motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat şi va proceda la analiza acestora, conform considerentelor prezentei decizii. Va analiza şi criticile din cererea de recurs subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care nu se mai impun a fi examinate de instanţa de recurs prin prisma reţinerii motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

1.2. În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâtul Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară, Înalta Curte va avea în vedere împrejurarea că intimata reclamantă a renunţat la judecată în contradictoriu cu această parte, astfel că nu mai pot fi analizate criticile menţionate în cererea de recurs formulată de acest pârât.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza art. 406 din C. proc. civ., Înalta Curte va lua act de renunţarea de către intimata-reclamantă la judecata în contradictoriu cu recurentul - pârât Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară şi va anula în parte sentinţa, în ceea ce priveşte soluţia de admitere a acţiunii în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâta ARF, va casa în parte sentinţa atacată şi va trimite aceleiaşi instanţe spre rejudecare acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta ARF.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În baza art. 406 din C. proc. civ. ia act de renunţarea de către intimata-reclamantă la judecata în contradictoriu cu recurentul - pârât Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară.

Anulează în parte sentinţa în ceea ce priveşte soluţia de admitere a acţiunii în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele Autorităţii pentru Reformă Feroviară.

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară împotriva sentinţei civile nr. 222/2018 din 24 septembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi trimite aceleiaşi instanţe spre rejudecare acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 14 aprilie 2021.