Suspension of administrative termination of EU-funded contract: lack of well-justified case and imminent damage under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, petenta Unitatea Administrativ Teritorială Predeal a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, suspendarea executării Deciziei nr. 9/19.07.2017 emisă de MDRAP actual Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administraţiei până 1a soluţionarea definitivă cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, precum şi obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată pricinuite cu soluţionarea prezentei cereri.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa nr. 756 din 9 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 9/19.07.2019 formulată de petenta Unitatea Administrativ-Teritorială Predeal în contradictoriu cu intimatul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Predeal, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a ignorat susţinerile privind efectele actului administrativ individual, ignorarea unei apărări cu relevanţă deplină în soluţionarea cauzei, hotărârea apărând astfel ca fiind nemotivată.

Cu privire la cazul bine justificat, instanţa de fond a reţinut definiţia dată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, refuzând analiza motivelor invocate spre "pipăirea fondului" şi prin raportare la cuprinderea criticilor/susţinerilor în acţiunea în anularea actului a refuzat analiza acestora, încălcând chiar principiile care guvernează instituţia suspendării actului administrativ.

Cu privire la condiţia privind existenţa unei pagube iminente, instanţa de fond s-a mărginit de asemenea la indicarea prevederilor cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Raportat la susţinerile reclamantei vizând paguba iminentă, instanţa de fond în mod greşit a reţinut existenţa unei "prezumţii de legalitate, veridicitate şi autenticitate, ceea ce face ca acesta sa fie executoriu", apreciind că "punerea în executare nu poate produce o paguba iminentă în sensul legii".

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că prima instanţă nu a anlizat în sensul dat de art. 6, art. 7 şi art. 22 din C. proc. civ. nici una din condiţiile prevăzute la art. 15 si art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, sunt întrunite toate cerinţele impuse prin art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. în sensul că sunt suficiente indicii care să contureze aparenţa dreptului în favoarea reclamantei, în condiţiile în care termenul de execuţie a lucrărilor era prelungit ca efect al H.G. nr. 678/2015, până la 31.12.2018, iar UAT a urmat, faţă de circumstanţele de fapt (insolvenţa executantului), procedura specială de atribuire a contractelor publice.

Dificultăţile întâmpinate de către intimată în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea funcţionalităţii investiţie nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporţionată, de natură să deturneze scopul finanţării şi să creeze consecinţe negative excesiv de împovărătoare pentru comunitate.

Recurenta a apreciat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 1351 din C. civ., coroborat cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) şi alin. (5) din Contractul de finatare nr. x/20.12.2012.

Astfel, în cauză, falimentul executantului lucrării - situaţia ce a determinat nerespectarea duratei de implementare a proiectului, reprezintă motive suficiente pentru a constata incidenţa art. 19 din Contract privind culpa şi implicit incidenţa forţei majore/cazului fortuit, falimentul executantului fiind o circumstanţă imprevizibilă.

Recurenta a apreciat că în cauză este îndeplinită şi condiţia producerii unei pagube eminente, cu atât mai mult cu cât există şi o soluţie de fond a unei instanţe de judecată, ce dispune obligarea UAT la restituirea valorii finanţării - 7.427.458,84 RON şi a dobânzilor de întârziere de 0,1% pe zi de întârziere din suma datorată, începând cu data de 14.08.2019 şi până la data plaţii efective.

Or, din analiza efectelor deciziei a cărei suspendare s-a solicitat, rezultă elemente concrete privind magnitudinea, amploarea deciziei luate privind valori economice şi sociale importante, ale căror pagube materiale previzibile, odată produse asupra bugetului unităţii teritorial administrative, pot fi, dacă nu imposibil de reparat, atunci cu certitudine greu de reparat - circumscriindu-se astfel noţiunii prevăzute de lege privind condiţia pagubei iminente.

Mai mult decât atât, vătămarea este de ordin public cu consecinţe extrem de greu de reparat, conţinutul vizează decizii valorice de amploare asupra bugetului localităţii, astfel că până la stabilirea de către instanţă, prin hotărâre judecătorească definitivă, asupra caracterului nelegal al acestui act administrativ, executarea ar conduce la o perturbare previzibilă gravă a funcţionarii autorităţii publice şi a serviciilor publice pe care le deserveşte.

II. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa constată că nu se poate susţine incidenţa niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, în cauză fiind respectate exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

Motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se atât la susţinerile părţilor, cât şi la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

De asemenea, Înalta Curte constată că nu este întemeiat nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Deciziei nr. 9/19.07.2019, prin care ministerul pârât a reziliat Contractul de finanţare nr. x/20.12.2012 pentru proiectul având codul SMIS 40896 intitulat "A.", iar ca urmare a rezilierii s-a dispus în sarcina beneficiarului de proiect, deci a reclamantei restituirea tuturor sumelor, în total suma de 7.427.457,87 RON.

Suspendarea executării actului administrativ este condiţionată, potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, de existenţa unui caz bine justificat şi de prevenirea unei pagube iminente.

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acea împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În susţinerea condiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi criticând sentinţa recurată, reclamanta a arătat că:

- instanţa de fond nu a ţinut cont de incidenţa prevederilor art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. în sensul că sunt suficiente indicii care să contureze aparenţa dreptului în favoarea reclamantei, în condiţiile în care termenul de execuţie a lucrărilor era prelungit ca efect al H.G. nr. 678/2015, până la 31.12.2018;

- instanţa de fond a ignorat inexistenţa unui raport final al OLAF;

- instanţa de fond nu a analizat în concret disproporţionalitatea măsurii prin raportare la consecinţele produse şi nici incidenţa jurisprudenţei unionale.

Înalta Curte observă că reclamanta a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere tocmai criticile de nelegalitate care urmează să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

Înalta Curte constată că, prin sentinţa nr. 1 din 05 februarie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în contradictoriu cu pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Predeal, obligând pârâta să plătească reclamantului suma de 7.427.457,84 RON reprezentând 5.492.004,33 RON, fonduri FEDR şi 1.935.453,51 RON, cofinanţare de la bugetul de stat. Totodată, a obligat pe pârâtă să plătească reclamantului majorări de întârziere în valoare de 0,1 % pe zi de întârziere din suma datorată, începând cu data de 14.08.2019 până la data plăţii efective.

Este adevărat că în dosarul menţionat anterior nu a fost contestat actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în prezenta cauză, însă sentinţa nr. 1 din 05 februarie 2020, prin care a fost apreciată ca legală măsura rezilierii şi obligarea la recuperarea sumelor plătite în cadrul proiectului având codul SMIS 40896 intitulat "A.", conferă consistenţă concluziei că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Deşi această analiză este suficientă pentru respingerea cererii, întrucât îndeplinirea cerinţelor trebuie să fie cumulativă, în ceea ce priveşte paguba iminentă (art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004) instanţa reţine că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, reclamanta invocând un prejudiciu imprevizibil, folosindu-se de simple supoziţii în legătură cu efectele asupra activităţii sale prin imposibilitatea asigurării cheltuielilor curente de funcţionare.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică hotărârea instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Predeal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Predeal împotriva sentinţei nr. 756 din 9 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 aprilie 2021.