Fiscal verification notice held non-justiciable preparatory act; appeal dismissed as inadmissible

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018 (prin declinare de la Tribunalul Bucureşti – sentinţa civilă nr. 5046/07.08.2018), reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Regională Control Venituri Persoane Fizice, a solicitat anularea adreselor nr. x VEF 5414 din 27.11.2017 şi nr. A VEF 6576 din 15 ianuarie 2018 emise de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF, susţinând că dreptul organului fiscal de a stabili creanţe fiscale pentru anul 2011 s-a prescris la data începerii verificării (28.11.2017).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5077 din 5 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Regională Control Venituri Persoane Fizice, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul reclamant a susţinut că hotărârea primei instanţe nu cuprinde motivele pentru care s-a admis excepţia inadmisibilităţii, iar argumentele care totuşi se regăsesc în cuprinsul hotărârii judecătoreşti sunt fie contradictorii, fie străine cauzei de faţă.

Astfel, prima instanţa a confundat obiectul cererii de chemare în judecată. Reclamantul nu a solicitat anularea avizului x din 30.10.2017, ci a adresei x din data de 27.11.2017, între cele două acte existând doar similitudine de număr, iar nu şi de dată a emiterii sau de conţinut.

Instanţa de fond a motivat sentinţa pronunţată în cauză prin raportare la caracteristicile avizului de verificare cu nr. x din 30.10.2017 emis de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice, iar nu prin raportare la caracteristicile actelor solicitate în concret a fi anulate ca urmare a soluţionării cererii.

Deşi a reţinut că reclamantul a solicitat anularea adresei x din 27.11.2017 emisă de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF, în tot cuprinsul motivării judecătorul fondului a argumentat de ce nu putea fi anulat avizul de verificare nr. x din 30.10.2017 din perspectiva faptului că acest act se califică drept un act cu caracter preparatoriu, iar nu ca un veritabil act administrativ.

Prin urmare, recurentul a apreciat că hotărârea primei instanţe conţine numai motive contradictorii.

În continuare, recurentul reclamant a susţinut că sentinţa atacată conţine numai motive străine de natura cauzei, instanţa de fond făcând referire în mod eronat la procedura inspecţiei fiscale şi la textele legale incidente în această materie.

În opinia recurentului, instanţa s-a pronunţat asupra unei cererii ipotetice cu care s-a apreciat a fi învestită, făcând referire la chestiuni de fapt ce nu sunt întâlnite în cauza de faţă, iar nu în concret asupra cererii cu care reclamantul s-a adresat instanţei de judecată spre competentă soluţionare.

Textele de lege indicate de prima instanţă se referă la procedura inspecţiei fiscale, respectiv la avizul de inspecţie fiscală, când în realitate, în prezenta cauză, faţă de reclamant a fost demarată procedura verificării situaţiei fiscale personale, iar nu o inspecţie fiscală, iar avizul în discuţie este un aviz de verificare, şi nu un aviz de inspecţie fiscală.

Recurentul a mai susţinut că sentinţa recurată nu conţine motivele pe care se sprijină, întrucât instanţa de fond nu lămureşte şi de altfel, nici nu analizează, dacă actele a căror anulare s-a solicitat reprezintă sau nu acte administrative în general, ori acte administrativ-fiscale în special, ori dacă în cuprinsul acestor înscrisuri este materializat refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, putând fi astfel considerate că reprezintă acte administrative asimilate.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul reclamant a susţinut că sentinţa recurată a fost pronunţată cu greşita interpretare şi aplicare a art. 1 alin. (1) şi art. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi a art. 1 pct. 1 din Codul de procedura fiscală.

În acest context, recurentul a invocat jurisprudenta instanţelor de judecată, prezentând scurte consideraţii teoretice privind obiectul acţiunii judiciare în contenciosul administrativ şi fiscal privind actul administrativ şi actul administrativ asimilat.

Recurentul a considerat că îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate în cauza de faţă este evidentă, hotărârea instanţei de fond fiind rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a normelor de drept material.

Astfel, prin Avizul de verificare nr. x din 30.10.2017 emis de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF, reclamantul a fost înştiinţat cu privire la faptul că, începând cu data de 28.11.2017 va face obiectul unei verificări a situaţiei fiscale personale cu privire la impozitul pe venit pentru perioada 01.01.2011 - 31.12.2011.

Prin cererea înregistrată la Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală — Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice sub nr. x din 20.11.2017, recurentul reclamant a solicitat acestei autorităţi să reconsidere decizia sa cu privire la includerea în obiectul verificării a situaţiei fiscale personale a acestuia, astfel cum acest obiect a fost comunicat prin avizul de verificare nr. x/2017, a perioadei fiscale 01.01.2011 - 31.12.2011, în considerarea faptului că, pentru această perioadă fiscală, organul fiscal nu mai este în drept a efectua verificarea întrucât a intervenit prescripţia dreptului organului fiscal de a stabili creanţe fiscale.

Prin adresa din 27.11.2017, Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF, în calitate de organ emitent al Avizului de verificare nr. x/2017, a respins cererea reclamantului, apreciind că prescripţia dreptului organului fiscal de a stabili creanţe fiscale pentru anul fiscal 2011 a început să curgă la 1 ianuarie 2013 şi se împlineşte la data de 1 ianuarie 2018. Recurentul reclamant a precizat că organul fiscal nu a expus şi raţionamentul său prin care să justifice modul în care situaţia de fapt se încadrează în prevederile legale citate în adresa sa.

Recurentul reclamant a formulat plângere prealabilă împotriva adresei nr. x din 27.11.2017, înregistrată la Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală sub nr. x din 14.12.2017, prin care a solicitat ca organul fiscal să constate că dreptul său de a stabili/verifica creanţe fiscale pentru anul fiscal 2011 s-a prescris şi, pe cale de consecinţă, să revoce/anuleze adresa din 27.11.2017.

Prin adresa nr. x din 15 ianuarie 2018, Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF a comunicat răspunsul său din care rezultă că plângerea prealabilă a fost respinsă.

Faţă de aspectele expuse, reclamantul a considerat că cererile anterior precizate şi refuzate de organul fiscal vizează respectarea unor interese legitime, respectiv drepturi prevăzute de legi, sau de alte acte normative, în sensul prevăzut de art. 2 lit. o) şi p) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Invocând prevederile art. 4 şi art. 140 din Codul de procedură fiscală, recurentul reclamant a arătat că are dreptul şi interesul legitim de a fi supus unui control fiscal care să fie efectuat doar în privinţa perioadele pentru care organul fiscal mai este în drept a stabili consecinţe fiscale, iar nu în mod abuziv în privinţa unor perioade pentru care este deja împlinit termenul de prescripţie.

În finale, recurentul a apreciat că, şi în ipoteza în care s-ar aprecia că adresele a căror anulare s-a solicitat nu reprezintă acte administrative tipice, aceste adrese pot fi considerate acte administrative fiscale asimilate, fiind în prezenta unui refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri privitoare la un drept ori interes legitim al acestuia.

4. Apărările formulate de intimat

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Geenerală Regională Control Venituri Persoane Fizice a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Contrar susţinerilor recurentului reclamant, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut corect obiectul cererii de chemare în judecată, în analiza admisibilităţii acţiunii fiind necesar a se raporta şi la avizul de verificare nr. x din 30.10.2017, cele două adrese contestate fiind doar un răspuns la nemulţumirile recurentului reclamant cu privire la conţinutul avizului.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că prin Avizul de verificare nr. x din 30.10.2017 emis de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF reclamantul a fost înştiinţat cu privire la faptul că, începând cu data de 28.11.2017, va face obiectul unei verificări a situaţiei fiscale personale cu privire la impozitul pe venit pentru perioada 01.01.2011 - 31.12.2011.

Prin cererea înregistrată la Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice sub nr. x din 20.11.2017, reclamantul a contestat decizia autorităţii pârâte de a efectua verificarea situaţiei fiscale în perioada 01.01.2011 - 31.12.2011, susţinând că intervenit prescripţia dreptului organului fiscal de a stabili creanţe fiscale.

Prin adresa din 27.11.2017, Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF a respins cererea reclamantului, apreciind că nu a intervenit prescripţia în cazul reclamantului.

Prin adresa nr. x din 15 ianuarie 2018, Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF a respins plângerea prealabilă formulată de reclamant împotriva adresei nr. x din 27.11.2017.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere vizând anularea adreselor nr. x din 27.11.2017 şi nr. 5414 din 27.11.2017 emise de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului ca inadmisibilă, reţinând că actele contestate reprezintă acte premergătoare stabilirii în concret a unor sarcini fiscale, iar legalitatea operaţiunilor administrative poate fi suspusă controlului instanţei specializate numai odată cu actul administrativ care constituie titlu de creanţă.

Înalta Curte reţine, în acord cu judecătorul fondului, că prin adresele nr. x din 27.11.2017 şi nr. 5414 din 27.11.2017 emise de Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice din cadrul ANAF nu a fost soluţionate contestaţii împotriva unor acte administrativ fiscale, ci prin respectivele acte s-a adus la cunoştinţa recurentului reclamant A. că perioada în care urmează a fi efectuată verificarea fiscală este cea menţionată în Avizul de verificare nr. x din 30.10.2017. Prin urmare, înscrisurile anterior menţionate, respectiv adresele în discuţie şi avizul de verificare, nu reprezintă acte de impunere a impozitului, ci reprezintă o corespondenţă administrativă, obligatorie potrivit Codului de procedură fiscală, nefiind create noi raporturi fiscale.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei reclamante referitoare la calificarea adreselor ca fiind acte administrativ fiscale, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 1 pct. 1 din Legea nr. 207/2015, actul administrativ fiscal este "actul emis de organul fiscal în exercitarea atribuţiilor de administrare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, pentru stabilirea unei situaţii individuale şi în scopul de a produce efecte juridice faţă de cel căruia îi este adresat."

Din interpretarea dispoziţiilor anterior menţionate, se observă, contrar celor susţinute de recurentul reclamant, că adresele a căror anulare s-a solicitat nu întrunesc caracteristicile unui act administrativ fiscal în accepţiunea legii, întrucât nu stabilesc, nu modifică şi nici nu sting drepturi şi obligaţii fiscale.

Prin urmare, adresele nr. x din 27.11.2017 şi nr. 5414 din 27.11.2017 nu reprezintă un titlu de creanţă, prin care sunt stabilite pentru prima dată obligaţii bugetare, ci au doar caracter de informare a contribuabilului, reprezentând în fapt o formă de corespondenţă fiscală, prin care se confirmă recurentului reclamant că perioada în care urmează a fi efectuată verificarea fiscală este 01.01.2011 - 31.12.2011, aşa cum de altfel acesta a fost informat iniţial prin Avizul de verificare nr. x din 30.10.2017.

Nu pot fi primite nici susţinerile recurentului potrivit cărora adresele contestate pot fi considerate acte administrative asimilitate, fiind în prezenţa unui refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri privind un drept ori un interes legitim al reclamantului.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat reprezintă "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

În speţă, autoritatea pârâtă a răspuns recurentului reclamant la contestaţiile formulate, precizând prin adresele nr. x din 27.11.2017 şi nr. 5414 din 27.11.2017 că nu a intervenit prescripţia pentru perioada în care urmează a fi efectuată verificarea fiscală.

Contrar susţinerilor recurentului reclamant, instanţa de recurs reţine că rezolvarea nefavorabilă a unei cereri adresate unei autorităţi administrativ fiscale nu echivalează cu un refuz nejustificat de rezolvare a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care această rezolvare a avut un temei legal.

Legalitatea adreselor contestate poate fi suspusă controlului instanţei specializate, aşa cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului, numai odată cu eventualul titlu de creanţă emis în urma verificării situaţie fiscale personale a reclamantului, potrivit legislaţiei fiscale incidente.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, în condiţiile în care nici adresele nr. x din 27.11.2017 şi nr. 5414 din 27.11.2017 şi nici Avizul de verificare nr. x din 30.10.2017 nu au fost emise ca acte administrativ-fiscale, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 5077 din 5 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 aprilie 2021.