Appeal dismissed: EU citizen’s claim for distinct airport passport lanes fails, as temporary suspension valid under Schengen Borders Code.

Şedinţa publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 10.04.2018, sub nr. x/2018 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră:

- să i se recunoască, dreptul reclamantului, în calitate de cetăţean al Uniunii Europene, la liberă circulaţie potrivit Dreptului Uniunii Europene, incluzând dreptul la circulaţie fluentă în punctele de trecere a frontierei României, sub forma dreptului de a utiliza culoarul de control al paşapoartelor "UE-CEE-CH" fără a aştepta după persoanele care nu se bucură de dreptul la liberă circulaţie potrivit Dreptului Uniunii Europene;

- să fie obligat pârâtul să efectueze următoarele operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea şi protejarea dreptului reclamantului de cetăţean al Uniunii Europene la libera circulaţie potrivit Dreptului Uniunii Europene, sub aspectul dreptului la circulaţie fluentă în punctul de trecere a frontierei de pe Aeroportul Internaţional Bucureşti Otopeni Coandă:

- să marcheze distinct (să aprindă luminile corespunzătoare) cele două tipuri de culoare de control al paşapoartelor, "UE-CEE-CH" şi "Alte paşapoarte";

- să asigure un număr suficient de culoare de control al paşapoartelor "UE-CEE-CH'

- să nu permită persoanelor care nu se bucură de libertatea de circulaţie potrivit Dreptului Uniunii Europene să utilizeze culoarele de control al paşapoartelor "UE-CEE-CH"

- să fie obligat pârâtul să plătească reclamantului cheltuielile de judecată din prezenta cauză.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4723 din 19 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a calificat drept o apărare de fond excepţia abuzului de drept procesual, invocată prin întâmpinare şi a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

Prima instanţă a reţinut că în fapt, prin petiţia înregistrată de pârâtă sub nr. x/11.09.2017, reclamantul a solicitat instituţiei pârâte să ia de îndată măsuri pentru respectarea de poliţiştii de frontieră din punctul de trecere a frontierei Aeroport "Henri Coandă" Otopeni a normelor juridice în vigoare, în sensul ca, atât la ieşirea din, cât şi la intrarea în România, la ghişeele în care îşi desfăşoară activitatea de control al trecerii frontierei să fie aprinse luminile corespunzătoare fie culoarului "UE-CEE-CH", fie culoarului "Toate Paşapoartele", iar atunci când este aprinsă lumina pentru culoarul special "UE-CEE-CH" prin acel culoar să nu fie realizat controlul decât pentru persoanele care se bucură de dreptul la liberă circulaţie potrivit Dreptului UE, iar nu şi controlul amănunţit al altor persoane.

Reclamantul a formulat o petiţie similară şi în data de 31.10.2017, prin care a solicitat pârâtei respectarea dreptului la fluiditatea circulaţiei persoanelor care se bucură de dreptul la liberă circulaţie potrivit Dreptului UE, în sensul că, la acelaşi punct de trecere a frontierei, să fie aprinse luminile corespunzătoare fie culoarului "UE-CEE-CH", fie culoarului "Toate Paşapoartele".

Prin petiţia înregistrată de pârâtă sub nr. x/04.12.2017, reclamantul a solicitat, din nou, instituţiei pârâte să ia de îndată măsuri pentru respectarea de poliţiştii de frontieră din punctul de trecere a frontierei Aeroport "Henri Coandă" Otopeni a normelor juridice în vigoare, în sensul ca la culoarul "UE-CEE-CH" să se efectueze controlul paşapoartelor numai persoanelor care au dreptul să îl utilizeze.

Prima şi cea de-a treia petiţie au primit din partea pârâtei răspunsuri similare, în sensul invocării dispoziţiilor art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 privind suspendarea utilizării culoarelor distincte în caz de dezechilibru temporar al fluxului de trafic la un anumit punct de trecere a frontierei. Cea de-a doua petiţie a fost considerată ca având un conţinut identic cu prima şi nu a mai fost soluţionată, conform art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002 .

Reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva tuturor celor trei adrese de răspuns, primind răspunsuri negative din partea pârâtei care a constatat că lucrătorii Poliţiei de Frontieră respectă, cu bună-credinţă, dispoziţiile legale incidente, nefiind decelate aspecte care să contureze existenţa unui posibil abuz din partea instituţiei.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului reţinând că dreptul la liberă circulaţie în temeiul dreptului Uniunii nu este unul absolut şi se exercită în condiţiile unei verificări minime la trecerea frontierei, acelaşi art. 8 din Regulamentul (UE) 2016/399 reglementând inclusiv posibilitatea unei verificări amănunţite chiar în privinţa persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulaţie. În ceea ce priveşte culoarele distincte pentru cetăţenii UE s-a reţinut că reclamantul nu a contestat că aceste culoare există în cadrul punctului de trecere a frontierei, însă s-a solicitat aprinderea luminilor corespunzătoare celor două tipuri de culoare, obligaţie care nu este însă prevăzută de reglementarea europeană.

În ceea ce priveşte dreptul autorităţii de suspendare a normelor privind utilizarea culoarelor distincte, prima instanţă a reţinut că art. 10 alin. (4) din Regulamentul menţionat nu impune existenţa unei situaţii excepţionale pentru luarea cestei măsuri, ci utilizează noţiunea de dezechilibru temporar al fluxului de trafic. Or, din înregistrările depuse la dosar de către pârâtă, care evidenţiază un număr însemnat de călători, se reţine cu uşurinţă că un asemenea dezechilibru a existat la datele la care reclamantul a sosit în România şi a apreciat că pârâta i-a încălcat dreptul de liberă circulaţie.

Cu privire la solicitarea reclamantului ca pârâta să asigure un număr suficient de culoare de control al paşapoartelor "UE-CEE-CH", Curtea reţine că nici această obligaţie de rezultat a autorităţii nu este prevăzută de lege. Astfel cum s-a reţinut mai sus, nu există reglementat dreptul la o circulaţie fluentă, ci un drept la liberă circulaţie exercitat în condiţiile şi sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate.

Ţinând cont de competenţa autorităţii publice de a decide asupra modului de organizare, atât în ceea ce priveşte modalitatea de derulare a activităţii, cât şi implicarea în proces a resursei umane, luând în considerare şi faptul că un act administrativ (fie el propriu-zis ori asimilat) nu ar putea fi cenzurat pe cale judecătorească pentru motive de oportunitate, ci doar verificat din perspectiva excesului de putere, instanţa de fond a conchis că cererea este neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 4723 din 19 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A. fiind invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În primul rând, se apreciază că instanţa de fond a statuat în mod greşit în sensul că normele europene nu impun aprinderea luminilor corespunzătoare celor două tipuri de culoare. În opinia recurentului, deşi normele UE nu fac vorbire de aprinderea luminilor corespunzătoare panoului "UE-CEE-CH" respectiv a panoului "alte paşapoarte" este absolut clar că atunci când la ghişeele de control paşapoarte ale Poliţiei de Frontieră există cele două panouri luminoase însă luminile nici unuia nu sunt aprinse nu există nicio modalitate de separare, diferenţiere şi marcare clară a celor două culoare distincte, ceea ce violează dreptul UE.

O a doua critică se referă la constatarea instanţei de fond potrivit căreia dreptul Uniunii Europene ar consacra dreptul la liberă circulaţie dar nu dreptul la circulaţie fluentă. Or art. 10 alin. (1) teza finală din Regulamentul UE 2016/399 şi art. 21 lit. d) din O.U.G. nr. 104/2001 vorbesc în mod explicit de fluidizarea circulaţiei persoanelor care trec frontiera şi de faptul că Poliţia de Frontieră Română asigură derularea fluentă, corectă şi civilizată a traficului de călători şi mărfuri prin punctele de trecere a frontierei de stat.

O a treia critică se referă la constatarea instanţei de fond referitoare la faptul că dreptul de circulaţie nefiind unul absolut, autorităţile române au posibilitatea să suspende în situaţii de dezechilibru al fluxurilor de trafic normele privind utilizarea unor culoare separate ceea ce reprezintă un aspect de oportunitate care nu poate fi cenzurat de instanţa de judecată. În opinia recurentului-reclamant, instanţa nu a observat faptul că, fiind vorba de o ingerinţă într-un drept al omului măsura are un caracter de excepţie, trebuie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie proporţională, şi motivată, toate aceste aspecte ţinând de legalitatea măsurii. Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pe Aeroportul Internaţional Henri Coandă Bucureşti Otopeni suspendarea aplicării regulii culoarelor diferenţiate este o regulă iar nu o excepţie, că se decide extrem de des, de câte ori aterizează câteva avioane în acelaşi timp printr-o simplă dispoziţie verbală a unui ofiţer, fără motivare, fără aducerea la cunoştinţa pasagerilor şi fără evidenţa luării acestor măsuri.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, fiind reluate apărările formulate în faţa instanţei de fond.

6 Alte incidente procedurale

În cauză, recurentul-reclamant a formulat o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o serie de întrebări preliminare, cererea fiind respinsă prin încheierea de şedinţă din data de 14.01.2021

II Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Analizând probele administrate în cauză şi prevederile legale aplicabile Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează să respingă recursul ca nefondat pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant, pornind de la câteva situaţii în care, în condiţiile existenţei unui aflux mare de călători, au fost suspendate pe Aeroportul Internaţional "Henri Coandă" Bucureşti-Otopeni normele privind utilizarea unor culoare diferenţiate pentru cetăţenii "UE-CEE-CH" faţă de ceilalţi cetăţeni a apreciat că Statul Român, prin autoritatea pârâtă, nu respectă obligaţiile impuse de Regulamentul (UE) 2016/399. Or, Înalta Curte constată că aspectele de fapt afirmate de recurent nu pot conduce la concluzia unei încălcări a normelor europene invocate în susţinerea acţiunii.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, dreptul la liberă circulaţie în temeiul dreptului Uniunii nu este unul absolut şi se exercită în condiţiile unei verificări minime la trecerea frontierei, art. 8 din Regulamentul (UE) 2016/399 reglementând inclusiv posibilitatea unei verificări amănunţite chiar în privinţa persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulaţie. Acest aspect, de altfel, nu este contestat de recurent în sensul că nu s-a negat niciodată dreptul autorităţilor naţionale de a efectua un control la trecerea frontierei inclusiv în ceea ce priveşte cetăţenii Uniunii Europene care se bucură de drept de liberă circulaţie.

De asemenea, nu s-a contestat existenţa unor culoare distincte pentru controlul paşapoartelor "UE-CEE-CH", criticile recurentului-reclamant referindu-se la faptul că în multe situaţii aceste culoare sunt suspendate prin stingerea luminilor aferente sau prin acceptarea la control pe culoarul "UE-CEE-CH" a unor persoane care nu beneficiază de drept la liberă circulaţie.

Prima instanţă a apreciat că o astfel de obligaţie de aprindere a luminilor pentru cele două tipuri de culoare nu este prevăzută de normele europene. Această afirmaţie a instanţei de fond trebuie înţeleasă în coroborare cu argumentul potrivit căruia normele europene permit suspendarea regulilor referitoare la organizarea de culoare separate pentru fluxurile de călători, art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 prevăzând următoarele: "(4) În caz de dezechilibru temporar al fluxului de trafic la un anumit punct de trecere a frontierei, normele privind utilizarea culoarelor distincte pot fi suspendate de autorităţile competente pe perioada necesară restabilirii echilibrului."

Într-adevăr, aşa cum susţine recurentul-reclamant, în momentul în care luminile panourilor aferente celor două categorii de culoare sunt stinse acest lucru duce la o nediferenţiere a respectivelor culoare fapt care, însă, nu este în dezacord cu prevederile art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 care permit suspendarea normelor privind utilizarea culoarelor distincte în situaţia unui dezechilibru temporar al fluxului de trafic. În cazurile reclamante de recurentul-reclamant a existat un astfel de dezechilibru, aspect reţinut de instanţa de fond.

Este corectă observaţia instanţei de fond potrivit căreia norma europeană nu vorbeşte de situaţii excepţionale ci de situaţii în care există un dezechilibru temporar al fluxurilor. Din acest punct de vedere, susţinerea recurentului în sensul că pe Aeroportul Internaţional "Henri Coandă" Bucureşti-Otopeni suspendarea aplicării regulilor de utilizare a unor culoare diferenţiate se dispune extrem de des este lipsită de relevanţă cât timp nu se poate reţine că o astfel de măsură ar fi fost dispusă fără să existe un dezechilibru al fluxurilor de călători.

Asigurarea unei circulaţii fluente pentru cetăţenii Uniunii Europene reprezintă un deziderat a cărui realizare depinde, între altele, şi de limitările legate de infrastructura aeroportuară sau de resursele de personal. În niciun caz nu se poate deduce din prevederile Regulamentului (UE) 2016/399 că Statele Membre au obligaţia să menţină culoare speciale pentru cetăţenii Uniunii Europene chiar şi atunci când datorită orarului de aterizare a avioanelor se creează dezechilibre, culoarele rezervate pentru ceilalţi cetăţeni care nu beneficiază de drept de liberă circulaţie devenind insuficiente fapt ce ar putea afecta eficienţa controlului persoanelor care intră pe teritoriul statului şi, implicit, al Uniunii Europene.

Obligaţia de a asigura un număr suficient de culoare pentru cetăţenii Uniunii Europene nu poate fi apreciată doar în raport de aşteptările reclamantului sau prin comparaţie cu situaţia de pe alte aeroporturi ci şi în raport cu posibilităţile concrete existente la un anumit punct de trecere a frontierei. Incidentele reclamante în cadrul acţiunii nu sunt suficiente pentru a conduce la concluzia că numărul de culoare alocat cetăţenilor Uniunii Europene pe Aeroportul Internaţional "Henri Coandă" din Otopeni ar fi insuficient. De altfel, indiferent câte culoare se asigură fiecărei categorii de călători, în situaţia existenţei unui dezechilibru al fluxurilor este permisă inclusiv suspendarea respectivei organizări a culoarelor separate întrucât dreptul la liberă circulaţie al cetăţenilor Uniunii Europene nu este singurul aspect pe care autorităţile aeroportuare trebuie să îl aibă în vedere ci şi securitatea cetăţenilor şi buna funcţionare în ansamblu a activităţii de verificare a călătorilor la momentul intrării pe teritoriul statului.

Cât priveşte necesitatea ca această măsură de suspendare a normelor privind utilizarea unor culoare diferenţiate să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie proporţională şi motivată se observă că măsura este prevăzută chiar de Regulamentul (UE) 2016/399 iar condiţiile în care a fost dispusă în concret sunt cele preconizate în respectivul regulament a cărui valabilitate nu a fost pusă la îndoială. Faptul că suspendarea utilizării culoarelor separate se dispune prin dispoziţie verbală a unui ofiţer fără o motivare explicită este justificată de necesitatea asigurării unui caracter operativ acestei măsuri menite să rezolve o problemă ce se manifestă la un moment dat pe o perioadă scurtă de timp şi nu contravine unor norme exprese din Regulamentul (UE) 2016/399 cât timp nu se poate reţine că măsura ar fi fost dispusă în lipsa condiţiilor impuse de respectiva normă europeană.

Faţă de aceste considerente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 din legea nr. 554/2004 Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 4723 din 19 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.