Annulment of forest timber valorization regulation provision for legal imprecision upheld after dismissal of Government appeal

Şedinţa publică din data de 19 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2017 la data de 15.02.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 617 din 31 august 2016, pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 02.09.2016, în ceea ce priveşte anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din Regulamentul de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 169 din 30 mai 2017 Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite în parte acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., având CUI x, cu sediul în Temeşeşti, n.24, comuna Săvârşin, judeţul Arad, cu sediul procedural ales în Arad, jud. Arad la SCA "B.", în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Victoriei nr. 1.

Dispune anularea în parte a dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, în privinţa sintagmei "sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale.

Respinge în rest acţiunea.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea pârâtului de Ministerul Apelor şi Pădurilor.

Fără cheltuieli de judecată.".

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurentul arată că în aplicarea dispoziţiilor art. 52 din Constituţia României şi art. 1 din Legea nr. 554/2004 şi reţinerile instanţei de fond din fila x (paragraful 2), eventualele nemulţumiri ale intimatei privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitaţie, temeinicia în sine a respingerii, precum şi distincţia dintre instituţia juridică a rezoluţiunii/rezilierii ca efect al contractelor sinalagmatice, cea denunţării unilaterale a contractelor şi cea a desfiinţării amiabile nu pot fi analizate şi avute în vedere decât de judecătorul competent a soluţiona o eventuală acţiune în contencios administrativ formulată împotriva soluţiei date în contestaţia prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016.

Pârâtul arată că prevederile Hotărârii Guvernului nr. 617/2016 contestate de intimata-reclamantă au următorul cuprins:

"Art. 22 - (2) Comisia de preselecţie respinge participarea la licitaţie/negociere a solicitantului care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:

()

h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale, cu organizatorul licitaţiei pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă şi-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitaţii sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate."

Soluţionând cauza, instanţa de fond a pronunţat sentinţa nr. 169/30.05.2017, prin care a admis în parte acţiunea formulată de S.C. A. S.R.L., în sensul că a anulat în parte dispoziţiile art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 617/2016 în privinţa sintagmei "sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale", respingând în rest acţiunea.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond, prin raportare la prevederile C. civ. (în special art. 1351, art. 1352, art. 1557 şi art. 1643), apreciază că "Exprimarea din textul hotărârii de Guvern este deficitară sub aspectul că după ce foloseşte noţiunea generică de forţă majoră, legiuitorul se referă la un caz particula de forţă majoră, calamitatea naturală, referire lipsită de utilitate, pe de o parte, în contextul exprimării generale anterioare (ce ar cuprinde aşadar toate cazurile de forţă majoră, inclusiv calamitatea naturală), dar şi de natura a genera confuzie, întrucât calamitatea naturală poate fi calificată după circumstanţe, atât ca forţă majoră, cât şi drept caz fortuit, după criteriul absolut/relativ al previzibilităţii" .

Faţă de acestea, se menţionează faptul că, potrivit art. 52 (intitulat "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică") din Constituţia României, republicată, "persoana vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită sa obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei."

Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept sunt stabilite prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Potrivit art. 1 din acest act normativ "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din lege prin persoană vătămată se înţelege: "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică priritr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri".

Arată pârâtul că intimata-reclamantă, în calitate de operator economic al cărui obiect de activitate rezidă în exploatarea şi prelucrarea masei lemnoase, a solicitat anularea art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 617/2016, principalul motiv invocat fiind acela că respectiva dispoziţie legală a condus la respingerea sa de la o procedură de licitaţie a masei lemnoase desfăşurată de Romsilva.

Insă, din natura înscrisurilor depuse în susţinerea acţiunii, cât şi din argumentarea cererii de chemare în judecată, reiese că încetarea contractului anterior, avută în vedere la respingerea cererii de participare la o nouă procedură de licitaţie, pare a fi mai mult ca rezultat al denunţării unilaterale decât rezilierii având în vedere inexistenţa individualizării unor obligaţii a căror nerespectare să conducă la o asemenea măsură, astfel încât apreciem cel puţin nefericită alegerea termenului folosit de părţi.

Având în vedere şi cele reţinute de instanţa de fond la fila x (paragraful 2) a hotărârii sale, trebuie reţinut că eventualele nemulţumiri ale intimatei-reclamante privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitaţie, temeinicia în sine a respingerii, precum şi distincţia dintre instituţia juridică a rezoluţiunii/rezilierii ca efect specific al contractelor sintagmatice, cea a denunţării unilaterale a contractelor şi cea a desfiinţării amiabile (prin acordul părţilor) nu pot fi analizate şi avute în vedere decât de judecătorul competent a soluţiona o eventuală acţiune în contencios administrativ formulată împotriva soluţiei date în contestaţia prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016;

Drept urmare, apreciem că nu este temeinică şi legală soluţia instanţei de fond de anulare parţială a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, în condiţiile în care drepturile şi interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcţia Silvică Arad a aplicat dispoziţiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire.

Pe de altă parte, din considerentele avute în vedere pentru pronunţarea soluţiei de anularea parţială a H.G. nr. 617/2016, astfel cum reiese din textul legal criticat, acesta prevede o sancţiune acelor operatori economici câştigători ai licitaţiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligaţiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitaţie şi fuseseră declaraţi câştigători.

Contrar opiniei instanţei de fond, opinăm că raţionamentul avut în vedere prin această prevedere legală este unul evident şi oportun având în vedere că s-a dorit prin reglementarea lui stoparea perpetuării situaţiilor în care participanţi la procedura de atribuire erau operatori economici de rea-credinţă care urmau să nu deruleze contractele atribuire în condiţiile asumate sau care nici măcar nu ar fi încheiat contractele chiar dacă erau declaraţi câştigători.

Trebuie amintit faptul că rezilierea reprezintă sancţiunea ce intervine pentru neexecutarea obligaţiilor în mod culpabil de către una dintre părţile contractului sinalagmatic cu executare succesivă.

Raportat de textul de lege criticat şi la specificul rezilierii, trebuie menţionat faptul că sancţiunea respingerii de la procedură este incidenţă doar în cazul în care neexecutarea obligaţiilor care au condus la reziliere sunt imputabile operatorului economic participant la procedură.

De altfel, nici intimata-reclamantă nu a adus critici cu privire la oportunitatea măsurilor asupra cărora solicită anularea, argumentele sale axându-se mai ales pe o pretinsă încălcare a principiului neretroactivităţii în ceea ce priveşte efectele dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Regulamentul aprobat prin Hotărâre, argumente ce au fost înlăturat chiar de instanţa de fond.

Faţă de cele menţionate, apreciază că actul administrativ adoptat de executiv este temeinic şi legal, nu a vătămat intimatei-reclamante drepturi subiective existente şi recunoscute de lege, la adoptarea acestuia au fost respectate normele de tehnică legislativă şi cele ale C. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Relativ al motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. instanţa de recurs arată că acesta este incident atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Prealabil, Înalta Curte arată că recurentul a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în mod formal, fără a formula veritabile critici care să poată fi încadrate în motivul de casare invocat.

În continuare, Înalta Curte va analiza recursul declarat de pârâtul Guvernul României din perspectiva criticilor subsumate cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prealabil, Înalta Curte arată că excepţia rămânerii fără obiect a cauzei, faţă de împrejurarea că H.G nr. 715/2017 a abrogat H.G nr. 617/2016, nu este o veritabilă excepţie, această critică fiind susceptibilă a fi încadrată într-un motiv de recurs, pe care instanţa de control judiciar îl va respinge ca neîntemeiat reţinând că Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 a produs efecte juridice pe perioada cât a fost în vigoare, efecte de care reclamanta leagă participarea la o procedură de licitaţie.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea parţială a art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, ce dispune după cum urmează:

"Comisia de preselecţie respinge participarea la licitaţie/negociere a solicitantului care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:

h) a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale, cu organizatorul licitaţiei pentru masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate, respectiv nu a încheiat din culpa sa contracte dacă şi-a adjudecat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate prin licitaţii sau a negociat masă lemnoasă pe picior/materiale lemnoase fasonate.".

Textul legal criticat prevede o sancţiune pentru operatorii economici câştigători ai licitaţiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligaţiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitaţie şi fuseseră declaraţi câştigători.

Raportat la criticile pârâtului vizând faptul că "eventualele nemulţumiri ale intimatei-reclamante privind modul în care s-a realizat respingerea sa de la procedura de licitaţie, temeinicia în sine a respingerii, precum şi distincţia dintre instituţia juridică a rezoluţiunii/rezilierii ca efect specific al contractelor sintagmatice, cea a denunţării unilaterale a contractelor şi cea a desfiinţării amiabile (prin acordul părţilor) nu pot fi analizate şi avute în vedere decât de judecătorul competent a soluţiona o eventuală acţiune în contencios administrativ formulată împotriva soluţiei date în contestaţia prevăzută de art. 23 din H.G. nr. 617/2016" şi aspectul că "nelegalitatea soluţia instanţei de fond de anulare parţială a art. 22 alin. (2) lit. h) din H.G. nr. 617/2016, în condiţiile în care drepturile şi interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcţia Silvică Arad a aplicat dispoziţiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire", Înalta Curte le apreciază ca nefondate.

Astfel că, dincolo de faptul că într-adevăr societatea reclamantă a participat la Licitaţia intermediară de masă lemnoasă pe picior – producţia 2016 (care a avut loc la 29.11.2016, ora 11:00, la sediul Direcţiei Silvice Arad) şi la Licitaţia principală de masă lemnoasă pe picior – producţia 2017 (care a avut loc la 15.12.2016) şi a fost respinsă pe motivul că societatea a avut contracte reziliate, în ultimele 6 luni, din culpa sa, cu organizatorul licitaţiei;

Din perspectiva dispoziţiilor art. 1 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 potrivit cărora: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.",

şi art. 2 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ care dispune în sensul că "persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;";

Nu se poate nega dreptul reclamantei de a formula acţiune în contencios administrativ împotriva unor dispoziţii legale din cuprinsul unui act normativ, în speţă art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 684 din 2 septembrie 2016, le care le apreciază ca fiind vătămătoare.

Totodată, criticile autorităţi pârâte vizând "sancţionarea acelor operatori economici câştigători ai licitaţiilor pentru masă lemnoasă cărora le-a fost reziliat contractul ca urmare a neexecutării obligaţiilor asumate sau acelora care au refuzat încheierea contractelor cu toate că participaseră la procedura de licitaţie şi fuseseră declaraţi câştigători" şi opinia potrivit căreia "raţionamentul avut în vedere prin această prevedere legală este unul evident şi oportun având în vedere că s-a dorit prin reglementarea lui stoparea perpetuării situaţiilor în care participanţi la procedura de atribuire erau operatori economici de rea-credinţă care urmau să nu deruleze contractele atribuire în condiţiile asumate sau care nici măcar nu ar fi încheiat contractele chiar dacă erau declaraţi câştigători", nu pot fi primite întrucât exced considerentelor sentinţei instanţei de fond, acestea putând fi analizate într-o acţiune în contencios administrativ exercitată împotriva unei soluţii data în contestaţia întemeiată pe dispoziţiile art. 23 din H.G. nr. 617/2016.

În speţa de faţă, instanţa a fost învestită cu analizarea legalităţii dispoziţiilor art. 22 alin. (2) lit. h) din Hotărârea de Guvern nr. 617/2016 din 31 august 2016 pentru aprobarea Regulamentului de valorificare a masei lemnoase din fondul forestier proprietate publică, din perspectiva caracterului imprecis al sferei cauzelor de reziliere ce pot determina excluderea participantului de la procedura achiziţiei.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază ca netemeinică şi critica pârâtului vizând aspectul potrivit căruia soluţia instanţei de fond ar fi nelegală "în condiţiile în care drepturile şi interesele intimatei-reclamante nu au fost vătămate de prevederile actului administrativ contestat ci de modul în care Romsilva prin Direcţia Silvică Arad a aplicat dispoziţiile legale incidente în cadrul procedurii de atribuire".

Faţă de aceste considerente este corectă aserţiunea instanţei de fond în sensul din sintagma "sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale" se poate deduce că în toate situaţiile în care desfiinţarea contractului a intervenit din alte cauze, ce pot fi de asemenea exclusive de culpă, ar urma ca participantului să i se aplice sancţiunea excluderii din procedură.

În contextul unor consideraţii de ordin teoretic reglementate de C. civ. în materia forţei majore şi a cazului fortuit, Înalta Curte constată că instanţa de fond a soluţionat cauza în limitele învestirii sale, analizând acţiunea reclamantului prin raportare la criticile formulate, motivând prin argumente vizând oportunitatea anulării dispoziţiilor legale contestate faţă de caracterul imprecis şi neclar al legii. Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că exprimarea din textul hotărârii de guvern este deficitară sub aspectul că după ce foloseşte noţiunea generică de forţă majoră, legiuitorul se referă la un caz particular de forţă majoră, calamitatea naturală, referire lipsită de utilitate, pe de o parte, în contextul exprimării generale anterioare (ce ar cuprinde aşadar toate cazurile de forţă majoră, inclusiv calamitatea naturală), dar şi de natura a genera confuzie, întrucât calamitatea naturală poate fi calificată, după circumstanţe, atât ca forţă majoră, cât şi drept caz fortuit, după criteriul absolut/relativ al previzibilităţii (cazul alunecărilor de teren ori al inundaţiilor ce în mod obişnuit constituie forţă majoră, însă dacă se produc în mod periodic într-o anumită zonă pot fi calificate drept caz fortuit).

Însuşindu-şi raţionamentul juridic expus de instanţa de fond în hotărârea pronunţată, pe care îl apreciază ca legal, Înalta Curte adaugă argumentul că reglementarea din cuprinsul actului normativ,,... sau în alte condiţii decât forţa majoră/calamităţile naturale...", este cel puţin nefericită putând genera confuzie în privinţa cauzelor de reziliere ce pot determina excluderea unui participant de la procedura de licitaţie.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din Codul de procedură, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 169 din 30 mai 2017 a Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 169 din 30 mai 2017 a Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 ianuarie 2021.