Admissibility of challenge to public budget order: sufficiency of judicial motivation on statutory notification dates and pre-litigation deadline calculation

Şedinţa publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 04.01.2019, sub nr. x/2019, reclamantul Municipiul Constanta a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Energiei - Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, S.C. A. S.A. solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea parţiala a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru Societatea Comerciala A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 406/11.05.2018,

- anularea în parte a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 234.482.000 RON (nr. rd. 57 din Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018) si obligarea emitenţilor actului la înscrierea unei creanţe restante diminuate în cuantum de 71.203.925,19 RON (diferenţa intre 234.482.000-163.278.074,81 RON),

- obligarea paraţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 867 din data de 29 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis exceptia inadmisibilitatii şi s-a respins cererea de chemare in judecata formulată de reclamantul Municipiul Constanţa în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi S.C. A. S.A., ca inadmisibila.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 867 din data de 29 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Constanţa a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a arătat, în susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că instanţa de fond a soluţionat cauza pe excepţia inadmisibilităţii acţiunii, devenind incidente dispoziţiile art. 498 alin. (2) C. proc. civ.

Or, în partea introductivă a considerentelor hotărârii, Curtea de apel a inclus si aprecieri asupra naturii de act administrativ individual a Ordinului comun contestat, precum şi consideraţii cu privire la parcurgerea procedurii prealabile, care, în opinia recurentului, sunt superflue.

Astfel, în motivarea soluţiei de admitere a excepţiei inadmisibilităţii, instanţa de fond, fără a administra un probatoriu complet şi fără a lămuri toate aspectele necesare stabilirii datei la care recurentul a luat cunoştinţă, pe orice cale, de Ordinul comun contestat, pentru a constata dacă acesta s-a conformat cerinţelor art. 7 alin. (3) coroborat cu art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, aspect ce ar fi trebuit cu prioritate lămurit în condiţiile în care instanţa a calificat Ordinul ca fiind un act administrativ individual.

A mai susţinut recurentul că şi în ipoteza în care termenul ar fi fost de 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial, prima instanţă nu a a anlizat înscrisurile de la dosar, respectiv dovezile de comunicare prin postă, din care rezultă respectarea acestui termen.

În concluzie, a susţinut că judecătorul fondului, cu nesocotirea rolului activ, nu a făcut cercetări suplimentare şi nu a făcut o minima analiză a susţinerilor recurentului, reţinând că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, prin raportare la argumentele pârâtului din întâmpinare, neexpunând în concret care este motivul pentru care a admis excepţia, nerespectând astfel prevederile art. 425 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că sentinţa este pronunţată cu greşita aplicare a normelor de drept material, considerând incidente dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, text strain situaţiei de fapt, şi interpretând eronat alin. (3) al aceluiaşi articol.

Astfel, a susţinut recurentul că ordinul contestat este un act administrativ individual emis de organele administratţiei publice centrale de specialitate, iar nu un act administrativ normativ care să fie supus publicării în Monitorul Oficial.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de Municipiul Constanţa în contradictoriu cu Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi A. S.A. împotriva sentinţei nr. 867/2019, precum şi respingerea cererii de anulare în parte a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 234.482.000 RON (nr. rd. 57 din Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018) ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă în cauză în ceea ce priveşte MMPS, şi ca neîntemeiată, pe fond.

4.2 Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, de asemenea, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii este temeinică şi legală.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de intimatul Ministerul Finanţelor Publice, recurentul-reclamant a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 28 aprilie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 17 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu cererea formulată de reclamantul Municipiul Constanta a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Energiei - Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, S.C. A. S.A. solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: anularea parţiala a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru Societatea Comerciala A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 406/11.05.2018, şi anularea în parte a aceluiaşi ordin în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 234.482.000 RON (nr. rd. 57 din Ordin) si obligarea emitenţilor actului la înscrierea unei creanţe restante diminuate în cuantum de 71.203.925,19 RON (diferenţa intre 234.482.000-163.278.074,81 RON).

Prin sentinţa recurată, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reclamantul formulând c ritici din perspectiva moitvelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident, reţine că sunt fondate criticile circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat "(1) Hotărârea va cuprinde:/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Asa cum s-a interpretat atât în doctrina, precum şi în jurisprudenţa naţională, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă nu numai împrejurările de fapt ori doar motivele de drept care au format convingerea instanţei, astfel că ea se va referi la toate aceste aspecte, fără a însemna însă că instanţa trebuie să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi pentru susţinerea pretenţiilor şi apărărilor pe care le-au formulat, instanţa putând să grupeze aceste argumente pentru a le răspunde în cuprinsul unui considerent comun.

Prin urmare, instanţa va arăta în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi va demonstra aplicarea regulii de drept incidente, referirea generică la susţinerile părţilor ori la probele administrate, nefiind suficientă pentru a satisface standardele normei în discuţie, a căror încălcare atrage desfiinţarea hotărârii, întrucât aceasta constituie, în realitate, o lipsă a motivării.

De asemenea, nici motivarea sumară a hotărârii nu corespunde exigenţelor textului enunţat pentru că lipsa de consistenţă a acesteia face imposibilă realizarea controlului judiciar şi, totodată, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare clare, concise, lipsite de contradicţii, bazate pe incontestabilitate, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul.

În fine, reţine Înalta Curte că respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanţiale în măsura în care acestea nu sunt însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare.

În acest sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Cauza Albina împotriva României, Cauza Gheorghe împotriva României).

Or, prima instanţă a reţinut în considerentele sentinţei recurate că "ordinul menţionat, fiind aplicabil unor situaţii strict determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane, are caracterul unui act administrativ individual. (...)

Având în vedere actele şi lucrările dosarului, Curtea constată că impotriva Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018, a cărui anulare se solicită în prezenta cauză, s-a formulat plângere prealabilă faţă de pârâtul Ministerul Energiei în data de 14.06.2018, aspect necontestat de catre reclamant.

Reclamanta sustine ca ordinul contestat nu i-a fost comunicat, însă, avand in vedere ca ordinul a fost publicat in monitorul oficial, termenul curge de la data publicarii in monitor.

Or, reclamantul a luat cunostinta de Ordinul contestat in prezenta cauză, la data publicării acestuia în Monitorul Oficial nr. 406/11.05.2018.

Prin urmare, constatând ca plangerea prealabila a fost formulata tardiv, cu depasirea termenului legal de 30 de zile stabilit de art. 7 din Lg. nr. 554/2004, instanţa retine că excepţia inadmisibiltăţii este întemeiată."

Înalta Curte constată că recipisele de confirmare de primire aflate în dosarul de fond nu poartă data la care plângerile prealabile au fost predate factorului poştal, ci doar data la care au fost recepţionate de destinatari şi data la care acestea au fost returnate expeditorului.

În aceste condiţii, este evident că, în raport de actele aflate la dosar, în vederea verificării respectării termenului de formulare a plângerilor prealabile, prima instanţă nu a analizat argumentele reclamantului şi nu s-a preocupat de lămurirea datei luării la cunoştinţă de actul administrativ contestat şi a datei la care plângerile prealabile au fost efectiv depuse la oficiul poştal în vederea expedierii, astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la filele x – 18 din dosarul de recurs (recipise confirmare primire, facturi expediere corespondenţă).

Mai mult, în considerentele hotărârii, deşi judecătorul fondului a reţinut că "ordinul menţionat (...) are caracterul unui act administrativ individual", precum şi că "în prezenta cauză s-a formulat plângere prealabilă faţă de pârâtul Ministerul Energiei în data de 14.06.2018, iar reclamantul a luat cunostinta de Ordinul contestat la data publicării acestuia în Monitorul Oficial nr. 406/11.05.2018", a constatat ca plangerea prealabila a fost formulata tardiv, deşi, este fără putinţă de tăgadă că termenul de 30 de zile a fost respectat.

O asemenea modalitate de abordare a motivării unei sentinţe echivalează cu necercetarea cauzei, de natură a conduce la pronunţarea unei hotărâri lacunare sub aspectul motivelor pe care se sprijină, ceea ce impune trimiterea cauzei spre o nouă judecată pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată în litigiul de faţă, astfel cum s-a reţinut anterior.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, împrejurare în raport de care, nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurent în cadrul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă, cu ocazia rejudecării cauzei.

În ceea ce priveşte apărările formulate de intimati prin întâmpinări, Înalta Curte constată că, prin acestia au prezentat, în esenţă, argumentele invocate în faţa primei instanţe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de reclamant.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamant, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza aceleiaşi instanţe spre o nouă judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Constanţa împotriva sentinţei nr. 867 din data de 29 noiembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe spre o nouă judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 martie 2021.