Illegality of public domain inventory: failure to verify pre-exchange status and distinct cadastral identities of swapped parcels

Şedinţa publică din data de 15 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin încheierea pronunţată în data de 20 iunie 2019 de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2010 a fost sesizată Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 – Anexa nr. 4, cu privire la terenul situat în parcela y, excepţie invocată de apelantul A. S.A. (actuala B.) prin cererea de apel formulată împotriva sentinţei nr. 1781/17 iunie 2013 a Tribunalului Constanţa.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 182/CA din 7 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006 (ANEXA 4 – Parcela y) formulată de reclamanta societatea B. S.A. (fosta A.) în contradictoriu cu intimaţii: Guvernul României, Ministerul Apărării Naţionale şi Comuna Limanu prin Primar şi Consiliul Local Limanu, având ca obiect excepţie nelegalitate act administrativ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 182/CA din 7 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta B. S.A. (fosta A.) cât şi intimaţii Comuna Limanu prin Primar şi Consiliul Local Limanu.

3.1. Reclamanta B. S.A. (fosta A.), în recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi pct. 9 din C. proc. civ., a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată.

3.1.1. În motivarea cererii de recurs, recurenta a invocat din perspectiva dispoziţiilor art. 304 pct. 7 C. proc. civ., că constatările sentinţei civile nr. 182/CA sunt fie contradictorii, fie străine de natura pricinii, astfel:

Prin sentinţa recurată, în vederea stabilirii situaţiei de fapt, Curtea de Apel a reţinut pe de o parte faptul că: "Conform Adeverinţei nr. x/11.07.2008 a Ministerului Apărării (ds. 335/256/2009 - Mangalia, fila x) şi Situaţiei centralizatoare cu imobilele înregistrate în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului aprobării, aprobat cu Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 (...) a fost inventariată ca aparţinând domeniului public al statului Parcela x cu codul de clasificare 8.2g.og, număr MF x, indicativ de cazarma 5254".

"Schiţele terenurilor predate, respectiv primite se regăsesc în documentaţia înaintată de OCPI Constanţa (ds. x/2010 - C. Apel C-ţa, voii, filele x) din care rezultă delimitarea suprafeţei de 1,60 ha in cadrul parcelei 467, a parcelei 337 în suprafaţă de 6,90 ha, a parcelei 295/2 în suprafaţă de 8,5 ha".

Pe de altă parte, a stabilit situaţia de fapt luând în considerare următoarele: "Prin încheierea pronunţată în data de 20 iunie 2019 de Curtea de Apel Constanţa, secţia a Ii-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2010 a fost sesizată Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 - Anexa nr. 4, cu privire la terenul situat în parcela y, excepţie invocată de apelantul A. S.A. (actuala B.) prin cererea de apel formulată împotriva sentinţei nr. 1781/17 iunie 2013 a Tribunalului Constanţa."

"Constată că bunul cu privire Ia care reclamantul din excepţia de nelegalitate solicită a se constata nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006 a fost dobândit de Statul Român urmare a adoptării de către Consiliul Local Limanu a Hotărârii nr. 10/1995 (ds. x/2010 - Trib. Cta, secţia comercială, fila x) prin care se aprobă schimbul de teren în suprafaţă de 8,5 ha între Comuna Limanu şi Ministerul Apărării Naţionale. Comuna Limanu primeşte de la Ministerul Apărării Naţionale parcelele A337 în suprafaţă de 6,90 ha si A467 în suprafaţă de 1,6 ha, iar Ministerul Apărării Naţionale primeşte de la comuna Limanu în schimbul respectivelor parcele parcelele A292 în suprafaţă de 1 ha şi PS 292 în suprafaţă de 7,50 ha."

"În raport de prevederile art. 51 din Legea nr. 18/1995 ?' destinaţia efectivă a celor două parcele, în mod legal la nivelul anului 1995 parcelele A467 şi A337 aparţineau domeniului public al statului ca terenuri pentru nevoile apărării, iar în conformitate cu dispoziţiile art. 51 din Legea nr. 18/1991 terenul primit în schimbul acestora (parcela A292) a dobândit situaţia juridică a acestora."

Or, considerentele sentinţei recurate sunt contradictorii având în vedere că instanţa de fond a constatat existenţa unui contract de schimb încheiat între Ministerul Apărării Naţionale şi Comuna Limanu având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate către Statul Român asupra parcelei 295/2 în suprafaţă de 8,5 ha, ca apoi să reţină că prin acest contract de schimb, Statul Român a dobândit dreptul de proprietate asupra parcelelor A292 în suprafaţă de 1 ha şi PS 292 în suprafaţă de 7,50 ha.

Prin urmare, există o confuzie în raţionamentul instanţei de fond prin care a fost stabilită situaţia de fapt, motiv pentru care este incident cu certitudine motivul de casare al Sentinţei recurate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

De asemenea, prin raportare la cele expuse mai sus, se poate observa că motivele de fapt pe care se întemeiază instanţa de fond sunt străine de obiectul cauzei luând în considerare că referirile instanţei de fond la parcela x nu au nicio legătură cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 - Anexa nr. 4, cu privire la terenul situat în parcela y.

Recurenta mai susţine că nu există identitate între parcelele 295/2 şi 292/7, reclamând caracterul superficial al considerentelor instanţei de fond care confundă Parcelele 295/2 şi 292/7. Astfel, în pofida faptului că instanţa de fond nu oferă nicio clarificare în acest sens, ar rezulta că deşi din punct de vedere al numărului topografic x şi y cele două parcele sunt diferite, cu toate acestea, din punct de vedere al amplasamentului ar rezulta că aceste parcele ar fi identice, suprapunându-se în întregime.

Instanţa de fond sesizează cu certitudine inexistenţa unei identităţi între cele două terenuri având numere topografice distincte - x şi y, însă nu clarifică în considerentele sentinţei recurate această confuzie reţinută şi nu analizează sub nicio formă această problemă.

Din contră, instanţa de fond apreciază, în mod vădit nefondat, că "Excede competenţei aceste instanţe să se pronunţe (...) asupra titlului de proprietate deţinut aparent asupra aceluiaşi teren de către reclamantă (...) asupra identităţii dintre terenurile inventariate în domeniul public al statului şi cel care face obiectul contractului de vânzare-cumpărare (...)".

Or, instanţa de fond deşi constată că există nelămuriri în ceea ce priveşte o aparentă identitate dintre cele două parcele, reţine în considerentele sentinţei recurate, argumente care tind a susţine identitatea dintre cele două parcele în pofida faptului că însăşi instanţa precizează faptul că nu a efectuat o asemenea analiză în legătură cu o posibilă suprapunere a celor două parcele.

Astfel, Conform Hotărârii nr. 10 din 11.05.1995 "Se aprobă schimbul de teren în suprafaţă de 8,50 ha între UM 02150 Constanţa şi Consiliul Local pentru concesionare de locuri de casă conform următoarelor parcele: 2 Mai - A337 - 6,9 ha- Proprietatea Consiliul Local; A467 -1,6 ha - Proprietatea Consiliul Local; 2 Mai - A 292 1,00 ha - Proprietatea Consiliului Local: PS 292 7,50 ha - Proprietatea Consiliului Local. Total 8,50 ha"

Analizând această Hotărâre se constată că toate parcele menţionate mai sus sunt proprietatea Consiliului Local Limanu, iar parcele supuse schimbului au numerele 292 cu categoriile de folosinţă A, PS şi 337 A, respectiv 467A, deci nu apar menţionate parcele 295 sau 295/2.

Conform adresei nr. x din 22.03.1996, "Comisia comunală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor al comunei Limanu, jud. Constanţa, propune Unităţii Militare 02150 un schimb de terenuri în localităţile Vama Veche şi respective 2 Mai, în suprafaţă de 1,6 ha (în Cz. 2838 Poligon - Vama Veche) şi 6,9 ha (în Cz. 512 2 Mai) şi comasarea acestora în zona Şantierului 2 Mai conform planurilor de situaţie anexate [...] Anexe: Adresa nr. x/1995, Adresa nr. x/1995, Adresa nr. x/1995"

Conform Avizului nr. x/23.05.1995 se avizează schimbul de terenuri din parcela nr. 295/2, nu parcela x, cum a fost aprobat prin Hotărârea nr. 10/11.05.1995.

Instanţa de fond trebuia să identifice pe planurile cadastrale şi de întreţinere a cadastrului general parcela solicitată de către Ministerul Apărării, respectiv 295/2. Planurile anexă la Adresele mai sus menţionate identifică suprafaţa de 8,5 ha pe amplasamentul parcelei 292, a se vedea vecinătăţile parcelelor din arealul parcelei 292.

Conform Avizului nr. x/13.05.1995 se avizează schimbul de terenuri din parcela nr. 295/2, nu parcela x, cum a fost aprobat prin Hotărârea nr. 10/11.05.1995. Conform schiţei "Terenul Agricol în suprafaţă de 8,50 ha proprietatea Consiliului al Comunei Limanu ce se predă la schimb U.M. 02150 Constanţa - 2Mai", se constată că parcela pentru care s-a întocmit schiţa este 295/2, conform tuturor avizelor primite de Ministerul Apărării şi nu parcela x cum s-a aprobat prin Hotărârea nr. 10/11.05.1995.

In schiţa mai sus menţionată, se poate observa că vecinătatea estică a parcelei, identificată ca fiind 295/2 se află Drumul de exploatare De 292/2, iar următoarea parcelă este 292/3. Prin urmare, pe amplasamentul solicitat şi identificat de Ministerul Apărării ca fiind parcela x, nu are cum să fie amplasată parcela x, acesta fiind amplasată arbitrar, din moment ce de la parcela x se sare direct la parcela x. Lipsesc, aşadar, parcelele 293, 294, precum şi 295/1. Acelaşi elemente sunt cuprinse şi în "Plan de încadrare în zonă (extras) Aviz nr. x/23.05.1995 al M.A.A.

Astfel, actele de mai sus şi care au stat la baza concluziilor din Rapoartele de expertiză, contrazic regulile privind numerotarea cadastrală incluse în Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară din x/2014, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 571bis din 31/07/2017 ca Anexă la Ordinul nr. 700/2014 privind aprobarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară.

Aşadar, instanţa de fond, deşi face menţiune atât despre parcela x, cât şi de parcela x ca fiind două terenuri între care ar exista o identitate, totuşi, prin sentinţa recurată nu se analizează sub nicio formă suprapunerea între parcelele 295/2 şi 292/7, instanţa de fond având obligaţia de a obţine planuri cadastrale din care să reiasă amplasamentul parcelei 295 şi respectiv a parcelei 295/2.

În caz contrar, astfel cum se poate observa, considerentele sentinţei civile nr. 182/CA sunt fie contradictorii, fie străine de natura pricinii, ipoteză în care este incident motivul de casare al Sentinţei recurate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

3.1.2. Mai susţine recurenta că sentinţa civilă nr. 182/CA se impune a fi casată din perspectiva dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.

În acest sens, recurenta arată că instanţa de fond, prin sentinţa recurată prezintă un raţionament, prin care se încalcă sau se aplică în mod greşit legea, arătând că având în vedere că parcelele A467 şi A337 aparţineau domeniului public al statului ca terenuri pentru nevoile apărării, în conformitate cu dispoziţiile art. 51 din Legea nr. 18/1991 terenul primit în schimbul acestora (parcela A292) a dobândit situaţia juridică a acestora.

Instanţa de fond a apreciat în mod nelegal valabilitatea Contractului de schimb. Contractul de schimb nu este valabil încheiat, iar dispoziţiile art. 51 din Legea nr. 18/1991 nu sunt aplicabile în prezenta cauză.

În pofida faptului că instanţa de fond a precizat în mod vădit eronat că nu este competentă şi nici nu a fost investită cu examinarea legalităţii contractului de schimb, totuşi baza motivării sentinţei recurate prin care se respinge excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006 este constituită de existenţa unui pretins contract de schimb.

Or, instanţa de fond avea obligaţia de a analiza dacă parcelele A292 şi PS 292 au intrat în proprietatea Statului Român, în mod legal.

În acest sens, instanţa de fond realizează o analiză incompletă şi nelegală, referindu-se la dispoziţiile art. 7 lit. f) din legea nr. 213/1998 potrivit cărora: "Dreptul de proprietate publică se dobândeşte: (...) prin alte moduri prevăzute de lege" şi apreciind că "schimbul este un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică în condiţiile art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998".

Aprecierea instanţei de fond este nemotivată şi contravine dispoziţiilor privind dobândirea dreptului de proprietate publică. Pentru a reţine că parcelele A 292 şi PS 292 au intrat în proprietatea publică a statului, instanţa trebuia să analizeze cu certitudine dacă actul juridic prin care se pretinde că ar fi operat trecerea parcelelor A292 şi PS 292 în proprietatea publică a statului este valabil sau nu.

Instanţa de fond nu poate aprecia că Statul Român face dovada dreptului de proprietate prin contractul de schimb, dar în acelaşi timp să menţioneze că nu este investită cu examinarea legalităţii contractului de schimb.

Or, este evident faptul că în analiza dovedirii dreptului de proprietate asupra unui teren, instanţa trebuie în mod obligatoriu să analizeze valabilitatea titlului de proprietate a celui care pretinde dobândirea dreptului.

Prin urmare, instanţa de fond nu a efectuat o asemenea analiză, motiv pentru care considerentele sentinţei recurate sunt incomplete şi neîntemeiate.

În al doilea rând, susţine recurenta că, dacă ar fi efectuat o asemenea analiză, instanţa de fond ar fi constatat fără putinţă de tăgadă că operaţiunea prin care Ministerul Apărării pretinde că s-a transferat dreptul de proprietate asupra Parcelelor A292 şi PS 292 - contractul de schimb - nu este valabil încheiată.

Schimbul pretins prin Hotărârea nr. 10/12.05.1995 nu s-ar putea efectua în lipsa unui contract încheiat în formă autentică sub sancţiunea nulităţii absolute a contractului. Astfel, conform dreptului comun, la art. 1406 din C. civ. se prevede că "Schimbul se face prin singurul consimţământ, întocmai ca şi vânzarea", iar la art. 1409 din C. civ. se prevede că "Toate celelalte reguli prescrise pentru vânzare, se aplică şi la contractul de schimb".

Contractul de schimb prezintă un caracter consensual, dar prin excepţie, în cazul imobilelor, schimbul devine un contract solemn. Astfel, devin incidente prevederile aplicabile cu titlu general din art. 46 din Legea nr. 18/1991 (în vigoare la momentul Hotărârii nr. 10/1995), articol conform căruia "Terenurile situate în intravilan şi extravilan pot fi înstrăinate, indiferent de întinderea suprafeţei, prin acte juridice între vii, încheiate informă autentică".

Schimbul aprobat prin Hotărârea nr. 10/1995 nu s-a realizat cu respectarea criteriilor de mai sus: cerinţa ad validitatem a încheierii unui contract în formă autentică, aşa cum în cauză nici măcar nu pare să existe un contract care să aibă rol de promisiune de schimb.

Astfel, este cât se poate de evident că Hotărârea nr. 10/1995 nu poate transfera prin ea însăşi dreptul de proprietate, cât timp această hotărâre este un act unilateral emis de Comuna Limanu.

Faptul că această Hotărâre nu a fost urmată de încheierea unui act translativ de proprietate încheiat în formă autentică, validează întru totul soluţia pronunţată de instanţa de apel în dosarul nr. x/2010, iar susţinerile Ministerului Apărării şi ale instanţei de fond cu privire la dobândirea dreptului de proprietate de către Stat în temeiul Hotărârii nr. 10/1995 şi a procesului-verbal din 14.12.1996 de predare-primire sunt nefondate.

Instanţa de apel, în dosarul nr. x/2010, a constatat în mod corect faptul că Hotărârea nr. 10/1995 a Consiliului Local al Comunei Limanu este un act deliberativ insuficient în dinamica naşterii contractului de schimb. Totuşi, instanţa de recurs a reţinut faptul că această concluzie nu reprezintă consecinţa unui proces legislativ prin care instanţa de apel trebuia să stabilească, dacă, pentru validitate, forma autentică a actului de schimb era o condiţie cerută de lege ori dacă validitatea actului se limita la îndeplinirea condiţiilor de avizare, motiv pentru care a casat hotărârea instanţei de apel, trimiţând cauza spre rejudecare.

În acelaşi timp, in dosarul x/2010, instanţa de apel a reţinut în mod corect faptul că Procesul-verbal din 14.12.1996 încheiat pentru predarea terenului nu valorează act de schimb cât timp nu îndeplineşte condiţiile de formă. Prin urmare, motivul pentru care instanţa de apel a constatat că Hotărârea nr. 10/1995 nu a produs efectul translativ de proprietate a fost acela că nu s-a făcut dovada existenţei unui act de schimb propriu-zis încheiat ulterior Hotărârii nr. 10/1995 în condiţiile legii (act autentic).

Aşadar, actele invocate de către Ministerul Apărării în susţinerea dobândirii dreptului de proprietate asupra terenului în cauză de către Stat nu sunt apte să producă un asemenea efect, iar instanţa de fond, în prezenta cauză a considerat în mod vădit neîntemeiat că nu este competentă şi nici nu a fost investită cu examinarea legalităţii contractului de schimb şi Statul Român face dovada dreptului de proprietate prin contractul de schimb realizat prin Hotărârea nr. 10/1995 a Consiliului Local Limanu şi procesul-verbal din 14.12.1996 de predare primire semnat de părţile schimbului.

Cu alte cuvinte, instanţa de fond a reţinut că nu analizează valabilitatea actului juridic, dar apreciază că transferul titlului de proprietate este dovedit printr-un act juridic a cărui valabilitate nu o analizează. Practic, instanţa de fond recunoaşte printr-o hotărâre judecătorească efectele unei operaţiuni despre care nu se face dovada că este valabil încheiată şi nici nu se analizează acest aspect.

În fine, recurenta susţine că art. 51 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 prevede că dispoziţiile sale sunt aplicabile în acele situaţii în care statul deţine majoritatea acţiunilor, adică în acele situaţii prevăzute de art. 36 din Legea nr. 18/1991 respectiv terenuri proprietate de stat, aflate în administrarea unităţilor agricole de stat, transformate conform Legii nr. 15/1990 în societăţi comerciale.

Or, este cât se poate de evident că prevederile citate de Ministerul Apărării nu sunt incidente, cât timp nici recurenta-reclamantă şi nici Comuna Limanu nu sunt unităţi agricole de stat, transformate în societăţi comerciale, conform Legii nr. 15/1990.

Tot în susţinerea caracterului întemeiat al excepţiei de nelegalitate, recurenta-reclamantă arată că Parcela A337 transmisă de Statul Român către Comuna Limanu prin încheierea contractului de schimb nu face parte din domeniul public al Statului, fiind aplicate în mod greşit dispoziţiile art. 51 din Legea nr. 18/1991.

Decizia Prezidiului Marii Adunări Naţionale nr. 225/05.05.1956 nu constituie un titlu valabil pentru Stat. Astfel, din analiza atentă a acestui act rezultă în mod evident că nu este identificată în mod expres şi nici măcar incidental suprafaţa de teren identificată sub nr. A337 pentru ca aceasta să poată fi, ulterior, obiectul unui schimb valabil de terenuri cu Comuna Limanu.

Astfel, instanţa de fond reţine cu lejeritate, în absenţa oricăror dovezi care să ateste dreptul de proprietate al Statului român, şi, pe cale de consecinţă, dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naţionale asupra parcelei A337, că terenul în discuţie s-ar fi aflat în proprietatea Statului Român la momentul efectuării schimbului de terenuri din anul 1995.

De asemenea, nu permit includerea cu exactitate a parcelei A337 în domeniul public nici înscrisurile analizate de instanţa de fond într-o manieră eronată, respectiv: Planul de situaţie anexat care face parte integrantă din procesul-verbal întocmit în anul 1957; Planul de situaţie anexat care face parte integrantă din prezentul proces-verbal încheiat la data de 05.04.1963; Proiect Org. Terit. CAP 2 Mai, Judeţul Constanţa-Plan Situaţie-Schimburi de teren - trim. II anul 1974 sau Planul Lucrare de întreţinere Cadastru Funciar aferent CAP 2Mai, Corn Limanu, Jud Constanta din anul 1987.

Nici din cuprinsul Deciziei nr. 132/29.03.1980 nu rezultă că parcela A337 dată la schimb comunei Limanu ar fi făcut parte din domeniul public al Statului la momentul efectuării schimbului de terenuri.

Astfel, analizând Decizia în discuţie, se poate observa cu uşurinţă că acest act se referă la un teren în suprafaţă de 8 ha, situat în afara perimetrului construibil al localităţii Vama Veche, fără a fi identificat prin alte date sau coordonate, în timp ce schimbul intervenit în anul 1996 se referă la un teren situat în extravilanul comunei Limanu. Pe cale de consecinţă, afirmaţiile Ministerului sunt nesusţinute de dovezi şi echivoce în acelaşi timp, fiind menite să creeze confuzie. În absenţa unor informaţii precise, instanţa de fond nu putea reţine că în baza Deciziei nr. 132 s-ar fi transmis în administrarea Ministerului parcela A337.

În condiţiile în care pe baza documentaţiei depuse şi în dosarul nr. x/2010, expertul din acea cauză nu a putut stabili cine era menţionat ca fiind proprietarul terenului reprezentat de parcela A337 la data de 12.05.1995, este evident că aprecierea primei instanţe referitoare la calitatea Statului Român de proprietar asupra parcelei A337 este lipsită de fundament.

Statul român nu a justificat existenţa unui titlu de proprietate care să justifice includerea terenului proprietatea A. în inventarul centralizat prin Anexa nr. 4 a H.G. nr. 1705/2006

In concluzie, în condiţiile în care Statul nu are un titlu valabil asupra acestui teren, acesta nu putea reprezenta baza legală pentru un schimb de terenuri cu parcela x care să fie ulterior inclusă în mod nelegal în Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006.

3.2. Comuna Limanu prin Primar şi Consiliul Local Limanu, în recursul declarat au invocat dispoziţiile art. 304 indice 1 vechiul C. proc. civ. si art. 304 pct. 7 şi 9 vechiul C. proc. civ. solicitând modificarea în tot a hotărârii, cu consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006-Anexa 4, cu privire la terenul situat în parcela y.

În motivarea cererii de recurs pârâţii au fost invocate următoarele aspecte:

In cadrul analizei titlului statului asupra bunului, instanţa excede cu mult limitele investirii sale prin cererea de chemare in judecata formulata de B. S.A, analizând inclusiv "modalitatea de trecere in patrimoniul statului, si deci titlul statului cu privire la parcela A467, respectiv A337, pretins date la schimb comunei Limanu."

Recurenţii înţeleg să critice hotărârea instanţei de fond arătând că:

I. Încă de la bun început a subliniat ca autorul excepţiei de nelegalitate a H.G. în litigiu (exclusiv cu privire la inventarierea parcelei x) a susţinut nelegalitatea acestei hotărâri de guvern in considerarea a doua mari aspecte: terenul in discuţie nu îndeplineşte condiţiile de utilitate si uz public la data adoptării hotărârii pentru a fi incluse in proprietatea publica a statului; Statul Roman nu a justificat existenta unui titlu de proprietate valabil care sa justifice includerea terenului in inventarul centralizat prin Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006.

"Ab initio", hotărârea pronunţată nu cuprinde o motivare corespunzătoare cu privire la susţinerile reclamantei privind nelegalitatea H.G. în litigiu pentru neîndeplinirea condiţiilor de utilitate si uz public, absolut necesare pentru includerea in proprietatea publica a statului a unui bun.

Întreaga hotărâre se centrează pe analiza existentei unui titlu valabil al statului la data adoptării H.G. cu privire la includerea in domeniul public a terenului in litigiu, reţinând ca acest titlu este contractul de schimb dintre comuna Limanu şi MApN.

Mai mult decât atât, după cum s-a arătat deja, aceasta analiza contrazice chiar propriile aprecieri/considerente ale instanţei de fond, conform cărora nu este competenta sa examineze legalitatea contractului de schimb.

Pe de alta parte, deşi retine ca excede competentei sale analiza dreptului de proprietate al statului asupra terenurilor date la schimb, ulterior, instanţa îşi contrazice propriile aprecieri făcând o ampla analiza a modalităţii în care statul roman, de data aceasta, ar fi devenit proprietar asupra parcelelor A 467, respectiv A 337, pretins date la schimb comunei Limanu (analizând extins înscrisurile aflate la dosarul de fond, respectiv dosar nr. x/2009).

Instanţa de fond a dat dovada de inconsecventa în expunerea logicii motivării sale, hotărârea cuprinzând o motivare contradictorie, străina de criticile formulate de autorul excepţiei de nelegalitate, si fiind totodată pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.

II. Recurenţii apreciază ca nelegala H.G. nr. 1705/2006 cu privire la includerea terenului situat în parcela x şi, prin urmare, si hotărârea instanţei de fond, în considerarea următoarelor argumente:

1. Un bun nu poate trece in proprietatea publică a statului decât in modalităţile prevăzute de lege, aspecte nedovedite insa în prezenta cauza.

În prezenta cauză nu s-a făcut dovada ca terenul în litigiu ar fi de uz sau interes public, sens în care, recurenţii au redat conţinutul prevederilor legle apreciate ca fiind incidente, respectiv art. 1-5, art. 7 şi 9 din Legea nr. 218/1998, Art. I pct. 23 şi 29 din Anexa privind lista ce cuprinde bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului si unităţilor administrativ-teritoriale, care menţionează bunurile care fac parte din domeniul public al statului, si din care rezulta ca, fata de destinaţia invocata de către MApN si Guvernul României cu privire la terenul in discuţie, condiţiile ce trebuie îndeplinite ca acest teren sa fie inclus in domeniul public al statului sunt: sa fie vorba de un teren destinat instrucţiei militare, sa fie vorba de un teren de uz şi interes public, precum şi prevederile art. 4 si 5 din Legea nr. 18/1991.

În raport de aceste dispoziţii, recurenţii susţin că principalul criteriu pentru stabilirea apartenenţei la domeniul public al bunurilor aflate în proprietatea statului şi a unităţilor administrativ teritoriale este destinaţia/afectatiunea acestor bunuri. Calificarea unui bun ca fiind de uz sau interes public se poate face numai după o atenta analiza a modului in care bunul cu pricina este exploatat si interesul căruia bunul respectiv serveşte.

Ori, in prezenta cauza rezulta fara putinţa de tagada ca nu s-a făcut aceasta dovada, cu atât mai mult cu cat in perioada 2007-2009 A. a putut construi fara restricţii si fara nicio opoziţie efectiva din partea MApN, sau alta instituţie a statului.

Mai mult decât atât, la baza adoptării HCL 29/2008 prin care s-a aprobat documentaţia PUZ pentru extinderea şantierului naval depusa de către A. si trecerea din extravilan in intravilan a parcelei y de 6,5 ha (ce face obiectul contractului de vânzare cumpărare in litigiu), stă chiar Avizul nr. x din 30.11.2007 eliberat de MApN in sens favorabil realizării obiectivului "Macarale portal noi si suprafeţe noi de producţie-extindere şantier naval-Amenajare platforme tehnologice, cai de rulare pentru macarale portal, drum tehnologic de incinta si anexe pentru paza", alături de toate avizele eliberate de instituţiile statului abilitate in acest sens (Ministerul Agriculturii si dezvoltării Rurale- Direcţia pentru Agricultura si Dezvoltare rurala Constanta prin care parcela de teren 292/7 a fost scoasa definitiv din circuitul agricol; Ministerul Agriculturii si Dezvoltării rurale - Administraţia Naţională a îmbunătăţirilor Funciare-sucursala Teritoriala Dobrogea; Ministerul Culturii şi Cultelor; CNADNR S.A.; IPJ Constanta; Ministerul Sănătăţii Publice; Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor publice si locuinţelor; Ministerul Mediului si Dezvoltării Durabile; Consiliul Judeţean Constanta; ENEL Electrica Dobrogea).

Recurenta susţine că, în condiţiile în care chiar MApN a consimţit la utilizarea acestui teren în sensul celor avizate, se ridica deopotrivă întrebarea retorica: in ce condiţii se poate susţine ca terenul este destinat realizării de instrucţii militare, sau este destinat altor nevoi de apărare?!

De asemenea, ulterior intabulării dreptului de proprietate în favoarea A. cu privire la parcela y, OCPI Constanta a dispus, prin încheierea nr. 12765/10.06.2008, modificarea descrierii imobilului din "teren extravilan păşune, în suprafaţa măsurată de 65.000 mp, cu destinaţia terenuri cu destinaţie agricolă" în "teren intravilan păşune, în suprafaţa măsurată de 65.000 mp, cu destinaţia terenuri aflate în intravilan ".

Conform art. 136 alin. (3) Constituţie: "Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."

In literatura de specialitate s-a arătat insa ca aceste dispoziţii constituţionale nu trebuie interpretate ca fiind titlul de proprietate al statului sau unităţii administrativ teritoriale, ci numai ca fiind titlul de apartenenţa a bunului respectiv la domeniul public, in măsura in care bunul respectiv a intrat in patrimoniul statului sau al unei unităţi administrativ teritoriale pe baza unui titlu valabil. Nici prin voinţa exprimata în Constituţie, nici prin voinţa exprimata prin legi organice nu este posibil ca anumite bunuri ale particularilor sa fie trecute direct in domeniul public, ci numai prin procedura exproprierii. Art. 7 din Legea nr. 213/1998 reglementează regimul juridic al proprietăţii publice.

2. În procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate a prezentei hotărâri de guvern, instanţa poate şi trebuie sa verifice daca statul roman deţine sau nu un titlu de proprietate valabil care sa justifice inventarierea bunului in litigiu prin H.G. nr. 1705/2006.

a) Împrejurarea ca art. 6 din Legea nr. 213/1998 face trimitere la faptul ca foştii proprietari sau succesorii acestora pot revendica bunurile preluate de stat fara titlu valabil nu conduce in mod automat la ideea ca singura cale de apărare a dreptului de proprietate ar fi acţiunea in revendicare.

Situaţia particulara a autorului excepţiei de nelegalitate, respectiv B. S.A., este ca deţine posesia terenului in litigiu, ca in Cartea funciara figurează intabulat dreptul sau de proprietate, astfel încât nu se poate pune problema juridica a folosirii de către acesta a acţiunii in revendicare pentru apărarea dreptului sau de proprietate (neavând deschisa o astfel de cale). Singura modalitate de a se apară în aceasta situaţie este chiar invocarea excepţiei de nelegalitate a H.G. în litigiu cu privire la includerea terenului situat pe parcela PS292/7 în Anexa nr. 4 privind bunurile proprietate publică aflate în administrarea Ministerului Apărării, în pofida faptului că terenul în discuţie nu îndeplineşte condiţiile de utilitate şi uz public pentru a fi incluse în proprietatea publică a Statului.

b) Referitor la titlul statului asupra terenului in litigiu recurenţii arată că, ceea ce este specific dreptului administrativ cu privire la modalitatea de "exprimare/formare" a voinţei unei unităţi administrativ teritoriale, comuna, oraş sau judeţ, este ca aceasta se realizează prin adoptarea unei hotărâri de către Consiliului local, ca organ deliberativ al acesteia.

Aşadar, HCL 10/1995, prin care se pretinde "aprobarea unei operaţiuni de schimb de terenuri", nu are semnificaţia juridica decât, cel mult, a manifestării voinţei UAT cu privire la intenţia de realizare a unui astfel de schimb, si nicidecum a unui veritabil transfer al dreptului de proprietate, transfer ce nu putea opera decât in baza unui contract de schimb încheiat în condiţiile prevăzute de lese.

În raport cu prevederile art. 1, art. 4-6, art. 21, art. 29 şi art. 43 lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 in vigoare la data adoptării HCL nr. 10/1995, art. 10 din Legea 215/2001 în forma in vigoare la data apariţiei sale respectiv art. 1, art. 4-6, art. 45-46 şi art. 51 alin. (1) şi (2) din dispoziţiilor Legea nr. 18/1991, susţinerea MApN, că schimbul de terenuri ar fi avut loc cu respectarea dispoziţiilor Legea nr. 18/1991, fiind suficient numai avizul Ministerului Agricultură şi Alimentaţiei sau al Ministerului Mediului, după caz, este consecinţa unei interpretări eronate a dispoziţiilor Legea nr. 18/1991.

Recurenta susţine că, în opinia sa, concordanta de altfel si cu practica judiciara in domeniu, forma autentica este prevăzuta de lege pentru orice operaţiune de înstrăinare a terenurilor, nu numai vânzare cumpărare ci si schimb. Ca dovada ca asa stau lucrurile rezulta chiar din art. 51 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 ce reprezintă norma cadru, alin. (2) din cuprinsul acestuia adăugând, cel mult, o condiţie in plus prealabila încheierii schimbului, respectiv obţinerea unor avize de la Ministerul Agriculturii si Alimentaţiei, respectiv de la Ministerul Apelor, Pădurilor si protecţiei Mediului, avize care nu sunt cerute in cazul schimbului realizat intre persoane fizice.

Aşadar, pentru a se produce un transfer legal de proprietate de la o persoana la alta, indiferent ca aceasta este fizica sau juridica, de drept privat sau de drept public, actul juridic respectiv, indiferent ca este de schimb, vânzare cumpărare sau donaţie, trebuie sa respecte toate rigorile legii in vigoare la data încheierii acelui act, respectiv la data realizării transferului dreptului de proprietate.

Astfel, la data la care se pretinde ca ar fi avut loc un astfel de schimb, respectiv la nivelul anului 1995, legea in vigoare prevedea ca si condiţie de valabilitate a unui astfel de act forma scrisa autentica "ad validitatem".

Cu alte cuvinte, pentru a putea vorbi de un transfer al dreptului de proprietate, era absolut necesar sa se încheie un contract de schimb, in forma autentica, singurul care produce efectul translativ al proprietăţii. Cum in prezenta cauza nu s-a făcut dovada încheierii unui astfel de contract de schimb, singura concluzie logica, si deopotrivă juridica, este aceea ca nu a avut loc un schimb de terenuri in sensul celor evocate de MAPN si Guvernul României, iar Statul nu deţine un titlu valabil asupra terenului in litigiu.

Aşadar, UAT Limanu nu a pierdut niciodată dreptul de proprietate asupra parcelei x, aşa cum se pretinde, parcela care, conform aceloraşi susţineri, ar fi făcut obiectul contractului de vânzare cumpărare a cărui nulitate si-o doreşte MApN. Între parcela x si parcela PS292/7 ce face obiectul contractului de vânzare cumpărare din litigiul de fond, nu exista insa oricum vreo identitate.

c) După cum a rezultat din hotărârea instanţei de fond, aceasta a reţinut legala inventariere a terenului in litigiu din perspectiva faptului ca "Statul Roman face dovada dreptului de proprietate prin contractul de schimb realizat prin HCL nr. 10/1995 al Consiliului local Limanu şi procesului-verbal din 14.12.1996, schimbul nefiind desfiinţat printr-o hotărârea judecătorească".

Recurenţii critică aceasta apreciere a instanţei de fond, ce reprezintă de altfel fundamentul întregii sale motivări. Pentru a se aprecia ca statul deţine un titlu valabil asupra terenului inventariat prin H.G. contestata, este absolut necesar ca acesta sa deţină un titlu valabil de proprietate care sa ateste dobândirea sa în mod legal. In condiţiile in care intre Comuna Limanu si Statul Roman prin MApN nu s-a încheiat un contract de schimb care sa îndeplinească toate condiţiile prevăzute de lege pentru a produce efectul juridic al transferului dreptului de proprietate, nu se poate vorbi de un titlu valabil al statului, aspect care poate fi apreciat de instanţa fara sa preexiste o hotărâre judecătorească "privind desfiinţarea schimbului", aşa cum se pare ca pretinde instanţa de fond.

d) Instanţa realizează o ampla analiza eronata a modalităţii in care Statul Roman ar fi dobândit proprietatea parcelelor A467 si A337, care excede oricum cu mult limitele investirii sale prin excepţia de nelegalitate.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale a solicitat respingerea recursurilor formulate ca nefondate.

De asemenea, intimatul-pârât Guvernul României, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă B. S.A. (fosta A.) a solicitat înlăturarea susţinerilor şi argumentelor prezentate prin întâmpinările formulate de MAPN şi Guvernul României.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 21 februarie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 17 februarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, urmând să caseze sentinţa recurată şi să trimită cauza spre o nouă judecare, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Instanţa de contencios administrativ a Curţii de Apel Constanţa a fost sesizată prin prin încheierea pronunţată în data de 20 iunie 2019 în dosarul nr. x/2010 cu efectuarea unui control de legalitate, pe calea excepţiei de nelegalitate, asupra H.G. nr. 1705/2006 – Anexa nr. 4, cu privire la terenul situat în parcela y, invocată de apelantul A. S.A. (actuala B.) prin cererea de apel formulată împotriva sentinţei nr. 1781/17 iunie 2013 a Tribunalului Constanţa.

În susţinerea excepţiei de nelegalitate reclamanta a arătat în esenţă că H.G. nr. 1705/2006 este nelegală în parte, cu privire la includerea terenului situat pe parcela y, proprietatea reclamantei, în Anexa nr. 4 privind bunurile proprietate publică aflate în administrarea Ministerului Apărării, având în vedere, pe de o parte, că terenul în discuţie nu îndeplineşte condiţiile de utilitate şi uz public pentru a fi incluse în proprietatea publică a Statului, iar pe de altă parte că, Statul român nu a justificat existenţa unui titlu de proprietate care să justifice includerea terenului proprietatea A. în inventarul centralizat prin Anexa nr. 4 a H.G. nr. 1705/2006.

Înalta Curte reţine că litigiul în care a fost invocată excepţia de nelegalitate are ca obiect cererea formulată de reclamantul M.Ap. N. în contradictoriu cu pârâţii Comuna Limanu prin Primar, Consiliul Local al Comunei Limanu şi societatea A., S.A. prin care a solicitat constatarea nulităţii absolute a contractului de vânzare-cumpărare încheiat între pârâţi autentificat sub nr. x/28.06.2007 şi înregistrat la OCPI Constanţa, conform încheierii nr. 25790/12.12.2007, cu privire la terenul în suprafaţă de 6,5 ha situat in extravilanul localităţii 2 Mai, parcela x., motivat de faptul că terenul face parte din domeniul public al Statului Român, dreptul de administrare aparţinând Ministerului Apărării Naţionale, iar în aceste condiţii înstrăinarea terenului s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, actul fiind lovit de nulitate absolută, cu atât mai mult cu cât bunul nu a trecut niciodată în domeniul privat.

Reclamantul a invocat faptul că prin Hotărârea nr. 10/12.05.1995 a Consiliului Local al Comunei Limanu s-a aprobat schimbul de teren în suprafaţă de 8,5 ha între Comuna Limanu şi Ministerul Apărării Naţionale, în urma schimbului reclamantul primind suprafaţa de 8,5 ha, în parcela x., predarea-primirea terenurilor s-a realizat prin procesul-verbal din 14.12.1996, iar schimbul a fost avizat de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei prin avizul nr. x/23.05.1995 şi de Oficiul de Cadastru şi Organizarea Teritoriului Constanţa prin avizul nr. x/13.04.1995. În calitate de titular al dreptului de administrare asupra acestui teren Ministerul Apărării Naţionale a procedat ulterior, conform art. 20 din Legea nr. 213/1998, la înscrierea bunului imobil în inventarul bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea ministerului.

Pârâtele Comuna Limanu şi Consiliul Local al Comunei Limanu şi cerere reconvenţională prin care au solicitat să se constate că sunt proprietarele parcelei 337 din localitatea 2 Mai.

Instanţa civilă a Tribunalului Constanţa, prin sentinţa nr. 1781/17 iunie 2013, a admis acţiunea şi a constatat nulitatea absolută a contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/28.06.2007, fiind respinsă, prin aceeaşi sentinţă, cererea reconvenţională, reţinând în esenţă următoarea situaţie de fapt:

Prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/28.06.2007 la BNP C., Comuna Limanu a vândut către societatea A. S.A. terenul în suprafaţă de 65.000 mp situat în extravilanul comunei Limanu, judeţul Constanţa parcela PS 297/7, identificat cu nr. cadastral x şi că în cuprinsul contractului există menţiunea că terenul vândut face parte din domeniul privat al Comunei Limanu, astfel cum rezultă din adeverinţa x/2006 a Primăriei Comunei Limanu, vânzarea fiind aprobată prin HCL 116/31.10.2006, însă terenul vândut face parte din domeniul public al statului.

Astfel, potrivit Decretului nr. 225/05.05.1956 a Prezidiului Marii Adunări Naţionale a Republicii Populare Române s-a dispus trecerea în proprietatea Statului şi în administrarea Ministerului Forţelor Armate a suprafeţei totale de 1.852 ha din care face parte şi terenul situat in Mangalia – 2 Mai conform Anexei nr. 17, iar prin procesul-verbal din 04.06.1957 s-a procedat la predarea terenului in suprafaţă de 23 ha şi 400 mp, parcele situate in localitatea 2 Mai, către reclamantă. Prin Decizia nr. 132/29.03.1980, Comitetul Executiv al Consiliului Popular al Judeţului Constanţa a decis transmiterea din administrarea Comunei Limanu în administrarea Ministerului Apărării Naţionale UM 02574 U Bucureşti a terenului în suprafaţă de 8 ha situat în afara perimetrului construibil al localităţii Vama Veche.

Acest teren a fost ulterior menţionat ca fiind parcela A 337 integrată domeniului public al statului, identificare realizată prin raportul de expertiză în care s-a menţionat că din terenurile consemnate la partida cadastrală a Ministerului Apărării Naţionale făcea parte şi parcela x care se identifica in acest mod prin nomenclatura de specialitate descrisă in Cadastrul funciar. A mai constatat expertul desemnat in cauză că in planul cadastral actualizat la 01.01.1990, aşa cum exista şi in prezent arhivat la OCPI Constanţa, indicativul C. civ. a fost radiat şi a fost precizată suprafaţa de 6,90 ha.

A reţinut instanţa că schimbul de terenuri a fost determinat de faptul că au fost eliberate titluri de proprietate pentru aproximativ 16.000 mp din parcela x de către Comisia de aplicare a Legii nr. 18/1991, iar diferenţa de 53.000 mp a fost menţionată ca făcând parte din domeniul privat al localităţii Limanu, terenul fiind concesionat in vederea edificării de locuinţe. Pentru depăşirea situaţiei litigioase astfel ivite, prin Hotărârea nr. 10/12.05.1995 a Consiliului Local Limanu, s-a decis aprobarea schimbului de terenuri între UM 02150 şi consiliul local, astfel că parcelele A 337 şi A 467 in suprafaţă de 6,9 ha respectiv 1,6 ha au trecut in proprietatea Consiliului Local, iar parcelele A 292, respectiv PS 292 în suprafaţă de 1 ha respectiv 7,50 ha au trecut in administrarea UM. Situaţia a fost clar detaliată şi în avizul nr. x/26.05.1995 al Ministerului Agriculturii şi Alimentaţiei, respectiv avizul nr. x/13.04.1995 al OCOT Constanţa, punerea in posesie a părţilor fiind făcută conform procesului-verbal din 14.12.1996.

Actele au menţionat expres că Ministerul Apărării Naţionale prelua suprafaţa de 8,5 ha situată in parcela x, iar in procesul-verbal s-a precizat că "în conformitate cu art. 51 din Legea nr. 18/1991, prin schimburile efectuate, fiecare teren dobândeşte situaţia juridică a terenului pe care îl înlocuieşte cu respectarea drepturilor reale". Astfel, parcela primită la schimb a preluat situaţia juridică a parcelei 337 şi niciunul din actele prin care s-a efectuat schimbul nu a fost atacat de vreo parte.

Ulterior, prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/28.06.2007 Comuna Limanu a dispus prin vânzare de terenul aflat in domeniul public al Statului şi administrarea Ministerului Apărării Naţionale, înstrăinând suprafaţa de 65.000 mp către S.C. A. S.A..

Acest lucru a fost favorizat de menţionarea greşită a imobilului vândut ca făcând parte din parcela y, iar această eronată identificare cadastrală a făcut posibilă încheierea contractului, intabularea prealabilă în favoarea Comunei Limanu ca făcând parte din domeniul privat al acesteia, obţinerea tuturor avizelor necesare înstrăinării inclusiv a avizului Ministerul Apărării Naţionale care a menţionat că avizul este condiţionat de "neafectarea sub nici o formă a terenurilor de orice fel aflate in administrarea Ministerului Apărării".

De asemenea, raportul de expertiză a demonstrat că cele două parcele, respectiv x şi y se suprapun total iar menţionarea în contract a parcelei sub numere diferite nu este de natură însă a schimba regimul juridic al terenului care face parte din domeniul public al Statului şi se află în administrarea reclamantei, fiind, de altfel, inclus în inventarul centralizat aprobat prin H.G. nr. 1705/2006 şi anterior prin H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004, având nr. MF 107094 cod clasificare 8.29.09.

Instanţa a reţinut incidenţa art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 ca motiv de nulitate absolute a contractului de vânzare cumpărare, înlăturând de la aplicare principiul "error communis facit jus" , care înlătură nulitatea unui act încheiat într-o situaţie de eroare comună, obştească, apreciind că nu este de natură a salva actul de la sancţiunea lipsirii de efecte ca urmare a încălcării dispoziţiilor legale imperative la momentul încheierii sale, atâta vreme cât imobilul era menţionat ca făcând parte din domeniul public al statului, cel puţin vânzătorul trebuia să manifeste mai multă diligenţă în determinarea corectă a regimului acestuia. Nici fundamentul bunei-credinţe a sub-dobânditorului nu a fost eficientizat de către prima instanţă, deoarece pârâta S.C. A. S.A. este un dobânditor şi nu apără un act subsecvent. Desi s-a considerat real că Ministerul Apărării Naţionale se află în culpă cu privire la fapte circumstanţiale încheierii actului şi nu a făcut diligenţele necesare pentru a administra, înregistra şi conserva corect dreptul său de administrare dând avize favorabile în necunoştinţă de cauză, această împrejurare nu consolidează valabilitatea actului. Pe baza situaţiei de fapt preconstatate, tribunalul a respins cererea reconvenţională.

Împotriva acestei sentinţe au declarat apeluri pârâţii, fiind soluţionate prin decizia civilă nr. 820/2017 din 20 decembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, în sensul admiterii, schimbării sentinţei şi respingerii atât a cererii de chemare in judecată, cât şi a cererii reconvenţionale, fiind, în rest, menţinută sentinţa.

În cadrul apelului a fost pronunţată încheierea din 3 februarie 2014 prin care instanţa de apel a respins cererea de sesizare cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, considerând că actul atacat are caracter normativ, deci este exclus din câmpul de incidenţă al excepţiei de nelegalitate, dar şi că nu poate influenţa soluţia pe fondul cauzei, întrucât nu are decât valoare de inventar, iar nu valoare de titlu translativ de proprietate.

Împotriva încheierii din 3 februarie 2014, a deciziei civile nr. 820/2017 din 20 decembrie 2017 şi a deciziei civile nr. 462 din 27 septembrie 2018 a formulat recurs societatea A. S.A. a cărei denumire a fost schimbată pe parcursul soluţionării recursului în societatea B. S.A., iar împotriva deciziei decizie civile nr. 820/2017 din 20 decembrie 2017 a declarat recurs Ministerul Apărării Naţionale.

Prin decizia civilă nr. 559 din 19.03.2019 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă a admis recursul declarat de reclamantul Ministerul Apărării Naţionale împotriva deciziei civile nr. 820 din 20 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; a admis recursurile declarate de pârâta societatea B. S.A. (fostă S.C. A.) împotriva încheierii de şedinţă din 3 februarie 2014 şi a deciziilor civile nr. 820 din 20 decembrie 2017 şi nr. 462 din 27 septembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pe care le-a casat şi a rimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinându-se în esenţă greşita aplicare a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ având caracter individual.

Prin încheierea din data de 20.06.2019, având în vedere dispoziţiile art. 315 din C. proc. civ. vechi, instanţa de apel a sesizat Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/1006-Anexa 4 cu privire la terenul situate în parcel PS nr. 292/7.

Astfel cum s-a arătat, prin sentinţa civilă nr. 182/CA din 7 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate, instanţa reţinând, cu caracter prealabil că H.G. nr. 1705/2006 nu constituie, prin sine însăşi, titlul de proprietate al Statului Român, aprobând doar inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, actualizate la data de 4 decembrie 2006 şi că în raport de prevederile art. 7, 18, 19, 20 şi 22 din Legea nr. 213/1998, nu pot fi primite apărările pârâtului Guvernul României în sensul că instanţa ar trebui să-şi limiteze controlul de la verificarea actului administrativ în raport de actul normativ în baza căruia a fost emis, faptul că H.G. nr. 1705/2006 respectă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative sau ale H.G. nr. 50/2005, nefiind relevant pentru cauză întrucât motivele pentru care se solicită a se constata nelegalitatea parţială a H.G. nr. 1705/2006 nu privesc aspecte formale, legate de modul de adoptare a H.G. nr. 1705/2006, ci problema de fond a existenţei unui drept de proprietate publică şi a apartenenţei la domeniul public a terenului care face obiectul litigiului dintre părţi, pentru ca acesta să fie inventariat în domeniul public al statului.

De asemenea, instanţa a reţinut că, în egală măsură, faptul că terenul ar fi fost inventariat încă din anul 2000, prin primul act de inventariere - H.G. nr. 1045 din 6 noiembrie 2000 pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului, publicată în M.Of. nr. 566/15.11.2000 şi doar preluat apoi în hotărârile de guvern ulterioare care au actualizat inventarul iniţial este de asemenea nerelevant întrucât atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de operaţiuni este condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice.

Astfel, examinarea legalităţii H.G. nr. 1705/2006, în raport de limitele controlului determinate de partea care invocă excepţia de nelegalitate, nu presupune verificarea condiţiilor formale de adoptare a H.G. nr. 1705/2006 ci verificarea conformităţii cu dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis, dar nu prin raportare la art. 20 din Legea nr. 213/1998 ci prin raportare la art. 7 din aceeaşi lege, în sensul de a se verifica dacă asupra bunului atestat a aparţine domeniului public al statului există un drept de proprietate publică al statului.

Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă reţine în mod corect şi complet că obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ este acela de a verifica dacă, terenul în cauză a intrat în domeniul public al statului în temeiul unei modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică prevăzute de lege şi că actul administrativ supus controlului este declarativ nu constituitiv de drepturi, verificând dobândirea legală de către Statul Român a dreptului de proprietate publică, a concluzionat că bunul imobil a fost dobândit de Statul Român urmare a adoptării de către Consiliul Local Limanu a Hotărârii nr. 10/1995 prin care se aprobă schimbul de teren în suprafaţă de 8,5 ha între Comuna Limanu şi Ministerul Apărării Naţionale, potrivit căreia, Comuna Limanu primeşte de la Ministerul Apărării Naţionale parcelele A337 în suprafaţă de 6,90 ha şi A467 în suprafaţă de 1,6 ha, iar Ministerul Apărării Naţionale primeşte de la Comuna Limanu în schimbul respectivelor parcele parcelele A292 în suprafaţă de 1 ha şi PS 292 în suprafaţă de 7,50 ha., schimbul fiind avizat de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei şi de Oficiul de Cadastru şi Organizarea Teritoriului Constanţa prin avizul nr. x/13.04.1995.

Este adevărat că schimbul este un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică, în condiţiile art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998, şi că prin contractul de schimb, astfel cum era reglementat de C. civ. de la 1865, în vigoare la data schimbului, art. 1405-1409, părţile îşi dau respectiv un lucru pentru altul, având ca obiect nu doar posesia ci chiar dreptul de proprietate asupra respectivelor lucruri, însă astfel după cum chiar instanţa de fond redă în cuprinsul considerentelor, în conformitate cu art. 51 din legea nr. 18/1991, prin schimburile efectuate, fiecare teren dobândeşte situaţia juridică a terenului pe care îl înlocuieşte cu respectarea drepturilor reale".

Predarea terenurilor s-a realizat prin procesul-verbal din 14.12.1996 în care se menţionează că Ministerul Apărării Naţionale prelua suprafaţa de 8,5 ha situată în parcela cadastrală x, delimitată material prin brazde de plug şi înfigere de ţăruşi, cu alte cuvinte, instanţa trebuia să verifice dacă bunul preluat prin schimb de Statul Român era tot proprietate publică a copermutantului, iar acest drept de proprietate a fost dobândit anterior încheierii contractului de schimb, respectiv dacă terenul primit în schimb de MApN, prin U.M. 02311 în calitate de administrator al unor terenuri prezumate a aparţine Statului Român, era proprietate publică locală.

Cu toate acestea, instanţa de fond a reţinut că învestită cu examinarea legalităţii H.G. nr. 1705/2006, nu este competentă şi nici nu a fost învestită cu examinarea legalităţii contractului de schimb realizat prin operaţiunile mai sus expuse, excedând competenţei sale să se pronunţe asupra dreptului de proprietate al statului asupra terenurilor date la schimb, asupra dreptului de administrare al Ministerului Apărării Naţionale sau asupra titlului de proprietate deţinut aparent asupra aceluiaşi teren de către reclamanta din excepţia de nelegalitate, sau asupra identităţii dintre terenurile inventariate în domeniul public al statului şi cel care face obiectul contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/28.06.2007 încheiat între Comuna Limanu şi A. S.A. (actual B.).

Curtea de apel s-a limitat să constate doar că, asupra bunului atestat a aparţine domeniului public al statului, Statul Român face dovada dreptului de proprietate prin contractul de schimb realizat prin Hotărârea nr. 10/1995 a Consiliului Local Limanu şi procesul-verbal din 14.12.1996 de predare-primire semnat de părţile schimbului, care nu au fost desfiinţate până la data pronunţării prezentei hotărâri printr-o hotărâre judecătorească definitivă astfel că în mod legal bunul a fost inventariat în domeniul public al statului.

Or, astfel cum s-a reţinut mai sus, instanţa avea obligaţia de a verifica dacă bunul dobândit prin schimb era proprietate publică anterior încheierii contractului de schimb, întrucât două bunuri imobile care fac obiectul unui schimb dobândeşte regimul economic tehnic şi juridic a celuilalt, astfel încât împrejurarea că parcelele predate de Statul Român la schimb A337 în suprafaţă de 6,9 ha şi A467 în suprafaţă de 1,6 ha, ar fi fost proprietate publică date în administrare MApN, nu însemană că automat şi terenurile primite în schimb, Parcela A292 în suprafaţă de 1 ha şi PS 292 în suprafaţă de 7,50 ha, aveau acelaşi regim, dacă nu erau proprietate publică anterior schimbului, neputând intra în proprietatea publică a Statului doar în baza contractului de schimb, ci doar dacă erau introduse ulterior întrucât erau afectate de uz sau interes public.

În această ultimă ipoteză, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă, introducerea ulterioară schimbului a bunului în domeniul public al statului a respectat condiţiile legale, pentru a trece un bun din domeniul privat în domeniul public al statului.

De altfel, chiar instanţa a reţinut că, respectând dihotomia proprietate publică/proprietate privată, domeniu public/domeniu privat consacrată de art. 4 din Legea nr. 213/1998, rezultă că nu orice bun aflat în proprietatea statului sau unităţilor administrative teritoriale face parte din domeniul public, ci doar acele bunuri prevăzute de art. 3 alin. (2) din lege, respectiv: bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.

Instanţa de contencios administrativ procedează la efectuarea unui control de legalitate a actului administrative supus controlului, doar în limitele respectării dispoziţiilor legale la data emiterii acestuia şi în raport cu obiectul, în speţa de faţă, respectiv atestarea că terenul în cauză este proprietate publică a Statului aflat în administrarea MApN, prin urmare, trebuia să verifice dacă este proprietate de stat, temeiul legal în baza căruia a fost introdus în domeniul public a statului şi dacă suprafaţa de teren menţionată în Anexă, cu vecinătăţi corespunde întocmai cu cea din teren, în contextual în care se invocă anumite suprapuneri ale parcelelor.

Este mai puţin relevant din perspectiva verificării legalităţii H.G. nr. 1705/2006, dacă contractul de schimb a fost încheiat legal din perspectiva îndeplinirii condiţiilor de formă, în contextul în care se susţine că ar fi nul absolut pentru nerespectarea formei autentice prevăzute de lege, acest aspect fiind de competenţa instanţei civile, ceea ce era într-adevăr relevant era ca instanţa să verifice dacă la baza inventarierii ca proprietate publică a Statului a bunului primit în schimb să existe un act prin care să fie introdus în mod legal în domeniul public al Statului, schimbul de terenuri prin el însuşi nefiind un act de natură să dovedească acest regim economic, tehnic şi juridic.

Or, instanţa de fond nu a procedat la o asemenea analiză, nu a verificat situaţia juridică şi tehnică a terenului şi destinaţia bunului în cauză anterior schimbului şi nici ulterior acestei operaţiuni juridice şi nici susţinerile părţilor legate de lipsa identităţii între parcelele 295/2 şi 292/7, împrejurări ce echivalează cu necercetarea fondului litigiului dedus judecăţii.

8. Temeiul legal al soluţiei din recurs.

Faţă de aceste considerente, văzând dispoziţiile art. 498 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă S.C. B. S.A. (fosta S.C. A.) şi de recurentele-pârâte Comuna Limanu prin Primar şi Consiliul Local Limanu împotriva sentinţei nr. 182/CA din 07 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa– secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecare aceleiaşi instanţe.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă S.C. B. S.A. (fosta S.C. A.) şi de recurentele-pârâte Comuna Limanu prin Primar şi Consiliul Local Limanu împotriva sentinţei nr. 182/CA din 07 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa– secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2021.