Appeal dismissed: County council challenge to EU fund repayment for incomplete IT data migration fails

Şedinţa publică din data de 03 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.11.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Consiliul Judeţean Braşov a chemat în judecată pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, solicitând:

1. anularea, ca nelegală, a Deciziei nr. 5117/28.09.2017 emisă de MCSI - OIPSI cu privire la menţinerea creanţei bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017 şi, în consecinţă, anularea ca nelegal a Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017

2. în subsidiar, reducerea creanţei bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017

3. obligarea pârâtului MCSI - OIPSI la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă acţiunea ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul Consiliul Judeţean Braşov, prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, ulterior rejudecării, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta a formulat critici ce pot fi subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale – Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Consiliul Judeţean Braşov a învestit instanţa de contencios administrativ au o acţiune prin care, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, a solicitat anularea Deciziei nr. 5117/28.09.2017 emisă de MCSI - OIPSI cu privire la menţinerea creanţei bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017 şi, în consecinţă, anularea Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017, iar, în subsidiar, reducerea creanţei bugetare stabilite prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.02.2017

Prin sentinţa atacată, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:

În cadrul proiectului cod SMIS 48399 "Achiziţionarea unui sistem informatic integrat, destinat gestiunii Registrului Agricol în format electronic, la nivelul Judeţului Braşov, pentru un număr de 15 UAT-uri în parteneriat cu Consiliul Judeţean Braşov, a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/06.12.2013 între Ministerul pentru Societatea Informaţională, în calitate de Organism Intermediar (în numele şi pentru Ministerul Economiei în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Sectorial, Creşterea Competitivităţii Economice) şi reclamant, în calitate de beneficiar.

Prin art. 1 din Actul Adiţional nr. 3/30.10.2015 la contractul de finanţare, s-a modificat perioada de implementare a proiectului la 26 de luni, stabilindu-se că aceasta reprezintă perioada de timp în care beneficiarul trebuie să finalizeze toate activităţile proiectului, nu mai târziu de 31.12.2015.

Pentru implementarea acestui proiect, reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, printre altele, a încheiat contractul de achiziţie publică de servicii nr. x/20.01.2015 cu A. S.A.

În perioada 18.07.2016-22.07.2016 Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale a efectuat verificarea menţinerii sustenabilităţii investiţiei în primul an după implementarea proiectului cod SMIS 48399, prin vizita de durabilitate la sediul reclamantului şi la un număr de 5 U.A.T.-uri partenere; în cadrul acestora s-a constatat migrarea parţială a datelor sau nevalidarea datelor în modulele componentei soluţiei informatice de gestionare a activităţii specifice acestora. În acest context, faţă de faptul că valoarea serviciilor privind configurarea şi implementarea bazelor de date, migrarea şi integrarea diverselor structuri de date existente, a fost solicitată prin cererea de rambursare nr. x din 29.02.2016 şi plătită la 30.06.2016, s-a dispus recuperarea integrală a valorii facturii x/24.12.2015 achitate de reclamantă către A. S.A. Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/06.02.2017, în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 pârâtul a stabilit în sarcina reclamantului o datorie bugetară în valoare de 257.105,94 de RON.

Împotriva acestui act, la data de 14.03.2017, reclamantul a formulat contestaţie administrativă, înregistrată sub nr. x, care a fost respinsă ca nefondată de către pârât prin Decizia nr. 5117/28.09.2017.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la nemotivarea Deciziei nr. 5117/28.09.2017, curtea de apel a reţinut că acestea nu se susţin, în condiţiile în care actul cuprinde motivele esenţiale pentru care au fost înlăturate susţinerile contestatorului (punctele IV si V ale Deciziei). În tot cazul, eventuala insuficientă motivare nu a produs reclamantei nicio vătămare, de vreme ce din acţiunea de faţă rezultă că a avut cunoştinţă de motivele pentru care a fost stabilită în sarcina sa obligaţia bugetară, înţelegând să le combată, pe larg. Or, nelegalitatea actului administrativ nu poate fi reţinută în lipsa dovedirii unei vătămări (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004).

Faptul că argumentele reţinute în soluţionarea contestaţiei nu sunt în concordanţă cu susţinerile reclamantei nu înseamnă că decizia ar fi nemotivată. Totodată, nici faptul că în cuprinsul deciziei sunt expuse argumentele prezentate de emitentul actului contestat, dacă aceste argumente au fost însuşite de către organul care a soluţionat contestaţia.

Referitor la susţinerea potrivit căreia cheltuielile aferente activităţii de migrare au fost efectuate în perioada de implementare a proiectului, instanţa de fond a constatat că aceasta este justă (în contextul în care a fost efectuată la data de 29.12.2015, iar limita perioadei de implementare a contractului, fusese stabilită în urma Actului adiţional nr. x la 31.12.2015), fiind însă lipsită de relevanţă. În acest sens, din analiza procesului-verbal, se constată că neregula a vizat nu efectuarea cheltuielii în afara perioadei de implementare, ci faptul că migrarea datelor sau validarea acestora în modulele componentei soluţiei informatice de gestionare a activităţii specifice acestora nu a fost efectuată complet şi corespunzător în perioada de implementare, în cadrul căreia reclamantul era obligat să finalizeze toate activităţile proiectului, după cum rezultă din art. 2 alin. (2) al contractului de finanţare.

În ceea ce priveşte neregula reţinută (migrarea parţială a datelor sau nevalidarea datelor în modulele componentei soluţiei informatice de gestionare a activităţii specifice acestora în cazul celor 5 U.A.T-uri partenere verificate), s-a reţinut că potrivit specificaţiilor de la pagina 20 din Caietul de sarcini, parte integrantă a documentaţiei de atribuire a contractului de achiziţie publică încheiat cu A. S.A. "Procesul de migrare a datelor din aplicaţiile în exploatare în instituţiile aparţinând UAT-urilor partenere în baza de date se va realiza corespunzător, ofertantul asigurând suportul şi expertiza profesională pentru migrarea datelor din aplicaţiile în exploatare, în vederea preluării a cât mai multor date în cadrul noului sistem informatic....Dacă unele date existente nu au consistenţă, corectitudine sau caracteristicile solicitate, migrarea datelor în bază se va face numai pentru acele date care respectă cerinţele, urmând ca ulterior, în procesul de implementare, personalul UAT-urilor să încarce şi restul datelor, prin intermediul aplicaţiilor furnizate de ofertant.

Din cuprinsul acestor prevederi, rezultă următoarele împrejurări relevante cauzei: a) ofertantul avea obligaţia de a asigura suportul şi expertiza profesională pentru migrarea datelor consistente, corecte şi cu caracteristicile solicitate din aplicaţiile în exploatare în noul sistem informatic, în mod corespunzător; b) pentru datele care nu îndeplineau aceste cerinţe, ofertantul avea obligaţia de a furniza aplicaţii care să permită personalului UAT-urilor încărcarea restului datelor, pe parcursul procesului de implementare (adică până la data de 31.12.2015, dată limită de finalizare a tuturor activităţilor proiectului, potrivit art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare). Astfel, la finalul perioadei de implementare, datele existente trebuiau migrate în noul sistem de exploatare, după caz, fie direct de către ofertantul-câştigător, fie de către personalul UAT-urilor, prin intermediul aplicaţiilor furnizate de ofertant. În lipsa atingerii acestui rezultat, în perioada de implementare, cheltuielile ar fi realizate cu încălcarea contractului de finanţare, devenind astfel neeligibile (art. 6 alin. (1) din contractul de finanţare).

Or, prima instanţă a constatat că rezultatul anterior amintit nu a fost atins. În acest sens, relevante sunt următoarele împrejurări reţinute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant şi A. S.A şi în Nota explicativă privind funcţionalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016:

- în cazul componentei Registrul Agricol, pentru UAT Zărnesti si UAT Sampetru datele nu au fost migrate în totalitate, iar Capitolul II b nu s-a migrat electronic pentru nicio UAT; de asemenea, pentru UAT-urile care avea evidenţa pe hârtie, imtroducerea datelor se va realiza în perioada postimplementare;

- pentru componenta Financiar-Contabilitate, U.A.T. Sânpetru, Fundata şi Caţa nu au furnizat datele în sold la 31.12.2015, iar la restul U.A.T-urilor (exceptând Măieruş, augustin. Bod, Săcele, Zărneşţi), mai sunt necesare completări;

- pentru componenta Taxe şi Impozite Locale, datele nu au fost validate de nici un UAT, în contextul în care la 19.02.2016, prestatorul de servicii a efectuat prima vizată în U.A.T-uri, pe această componentă; în legătură cu această componentă s-a reţinut şi greşita interpretare dată unor câmpuri de către reprezentanţii prestatorului de servicii, existenţa unui număr mare de furnizori ale vechilor aplicaţii cu baze de date gestionate diferit, precum şi a complexităţii bazelor de date din U.A.T.-ur pentru această aplicaţie; corectarea şi validatelor reprezintă un proces laborios, imposibil de finalizat în termen.

Aşadar, din toate aceste împrejurări, rezultă că procesul de migrare a datelor din aplicaţiile în exploatare în instituţiile aparţinând UAT-urilor partenere în baza de date nu s-a realizat corespunzător în perioada de implementare, din cauze multiple, ţinând atât de U.A.T-urile partenere cât şi de prestatorul de servicii. Pe cale de consecinţă, nu se susţin criticile reclamantei legate de pretinsa netemeinicie a procesului-verbal. Cât despre faptul că suma fusese admisă la plată, argumentul reclamantului este irelevant. Aceasta deoarece potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită drept "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, legiuitorul instituind explicit o procedură menită să permită recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a acceptării spre rambursare finalizată prin încheierea unui titlu de creanţă (art. 17-45 din O.U.G. nr. 66/2011).

În ceea ce priveşte priveşte indicarea unor temeiuri de drept eronate (partea 3, punctul 3 din H.G. mr. 519/2014), judecătorul fondului a constatat că în cuprinsul titlului de creanţă a fost justificată neeligibilitatea cheltuielii plătite necuvenit (potrivit art. 2 lit c.din H.G. nr. 759/2007 pentru ca o cheltuială să fie eligibilă, aceasta trebuie să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare), împrejurare care a reprezentat ipoteza aplicării procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011.

Cât despre pretinsa încălcare a principiului proporţionalităţii sancţiunii, curtea de apel a reţinut că potrivit art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 "orice măsura administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura, frecvenţa şi impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. Or, în cauză, declararea ca neeligibile în integralitate s-a impus cu necesitate atât prin prisma naturii neregulilor, a impactului acestora asupra atingerii scopului urmărit prin proiectul finanţat, a nebugetării distincte a activităţii de migrare a datelor în ansamblul liniei bugetare 1.2 cheltuieli pentru achiziţionarea de aplicaţii şi licenţe, subcapitolul 1.2.3 cheltuieli pentru configurarea şi implementarea bazelor de date, migrarea şi integrarea diverselor structuri de date existente, " dar şi a dimensiunii lor; din această ultimă perspectivă, este lipsit de relevanţă faptul că verificările au fost efectuate doar la 5 U.A.T. uri partenere (dintr-un total de 15), câtă vreme rezultatul acestora nu atestă chestiuni punctuale, ci un mod defectuos de implementare incident şi celorlalte U.A.T-uri (în acest sens, sunt relevante împrejurările reţinute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant şi A. S.A şi în Nota explicativă privind funcţionalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016, redate mai sus, la analiza temeiniciei procesului-verbal).

Înalta Curte apreciază că sentinţa atacată este legală, în raport cu motivele de recurs invocate.

Nu este întemeiată susţinerea conform căreia omisiunea unităţilor administrativ-teritoriale (UAT) de efectuare a demersurilor prevăzute la pagina 20 din caietul de sarcini nu poate fi considerată o deficienţă în modul de executare a contractului de către prestator. Aceasta întrucât, potrivit art. 1 alin. (4) din contractul de finanţare – beneficiarul se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, iar potrivit art. 10 lit. a) par. (3) din acelaşi contract, beneficiarul va fi răspunzător în faţa autorităţii de management pentru implementarea proiectului. Cum neregula reţinută a constat în neefectuarea completă şi corespunzătoare în perioada de implementare a migrării datelor sau validării acestora în modulele componentei soluţiei informatice de gestionare a activităţii specifice, vizând deci chiar implementarea proiectului, recurenta nu poate fi exonerată de răspunderea administrativă decurgând din nerespectarea clauzelor contractului de finanţare, chiar dacă s-ar accepta teza culpei UAT partenere.

În privinţa susţinerii conform căreia au fost alocate resurse pentru corectarea şi validarea bazelor de date migrate, în conformitate cu prevederile caietului de sarcini, Înalta Curte reţine că migrarea completă a datelor şi validarea acestora trebuia realizată în interiorul perioadei de implementare, după cum în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei atacate. Nu prezintă deci relevanţă sub aspectul existenţei neregulii, procesul-verbal din 26.02.2016, atâta timp cât perioada de implementare se încheiase la 31.12.2015.

Totodată, Înalta Curte constată că susţinerea recurentului potrivit căreia activităţile au fost efectuate cu respectarea cerinţelor contractuale şi ale caietului de sarcini, iar cheltuielile au fost efectuate în perioada de implementare, ignoră considerentele sentinţei referitoare la conţinutul neregulii, prima instanţă reţinând corect că aceasta a vizat nu efectuarea cheltuielii în afara perioadei de implementare, ci faptul că migrarea datelor sau validarea acestora în modulele componentei soluţiei informatice de gestionare a activităţii specifice acestora nu a fost efectuată complet şi corespunzător în perioada de implementare, în cadrul căreia reclamantul era obligat să finalizeze toate activităţile proiectului, după cum rezultă din art. 2 alin. (2) al contractului de finanţare.

Nu prezintă relevanţă nici susţinerile potrivit cărora vizitele de verificare s-ar fi efectuat doar la 5 dintre UAT partenere, dat fiind că, astfel cum se arată şi în considerentele sentinţei atacate, rezultatul vizitelor menţionate nu atestă chestiuni punctuale, ci un mod defectuos de implementare incident şi celorlalte UAT-uri (în acest sens, sunt relevante împrejurările reţinute în procesul-verbal privind remedierea migrării încheiat la 26.02.2016 între reclamant şi A. S.A şi în Nota explicativă privind funcţionalitatea Sistemului Informativ, implementat emisă de reclamant la 22.03.2016, redate mai sus.

Nu pot fi considerate drept abstracte considerentele sentinţei care au întemeiat menţinerea cuantumului creanţei bugetare, atâta timp cât judecătorul fondului a realizat o analiză concretă a tutoror circumstanţelor, reţinând că declararea cheltuielilor ca neeligibile în integralitate s-a impus cu necesitate atât prin prisma naturii neregulilor, a impactului acestora asupra atingerii scopului urmărit prin proiectul finanţat, a nebugetării distincte a activităţii de migrare a datelor în ansamblul liniei bugetare 1.2 cheltuieli pentru achiziţionarea de aplicaţii şi licenţe, subcapitolul 1.2.3 cheltuieli pentru configurarea şi implementarea bazelor de date, migrarea şi integrarea diverselor structuri de date existente, " dar şi a dimensiunii lor.

În fine, în ceea ce priveşte susţinerile recurentei conform cărora modul de stabilire a creanţei bugetare ar fi fost netransparent, Înalta Curte reţine că această critică nu poate fi analizată, deoarece a fost invocată direct în recurs, cu încălcarea prevederilor art. 478 alin. (3) şi art. 494 din noul C. proc. civ., texte legale din a căror interpretare coroborată rezultă că în recurs nu poate fi schimbată cauza cererii de chemare în judecată, i.e. nu pot fi invocate argumente noi, care nu au fost menţionate în acţiunea introductivă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Consiliul Judeţean Braşov împotriva sentinţei civile nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Judeţean Braşov împotriva sentinţei civile nr. 2153 din 08 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 martie 2021.