Loss of procedural interest for suspension of energy regulatory acts following abrogation and expiration of contested measures

Şedinţa publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 9 martie 2020, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. ("Hidroelectrica"), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei ("ANRE"), a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004:

- suspendarea executării Ordinului nr. 216/2019 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a preţurilor pentru energia electrică vândută de producători pe bază de contracte reglementate şi a cantităţilor de energie electrică din contractele reglementate încheiate de producători cu furnizorii de ultimă instanţă şi de stabilire a cantităţilor maxime de energie electrică ce pot fi impuse ca obligaţii de vânzare pe bază de contracte reglementate, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1001 din 12 decembrie 2019, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2020;

- suspendarea executării Deciziei nr. 2215/23.12.2019 privind stabilirea preţului reglementat pentru energia electrică livrată şi a cantităţilor de energie electrică vândute pe bază de contracte reglementate în perioada 1 ianuarie 2020-30 iunie 2020 emisă de ANRE, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2020;

- suspendarea executării Deciziei nr. 2216/23.12.2019 privind stabilirea cantităţilor maxime ce pot fi impuse ca obligaţii de vânzare pe bază de contracte reglementate pentru perioada 1 iulie 2020-31 decembrie 2020, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2020

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 350 din 3 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 350 din 3 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a Ordinului nr. 216/2019, a Deciziei nr. 2215/23.12.2019 şi a Deciziei nr. 2216/23.12.2019.

Recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a înlăturat din analiza sa toate argumentele prezentate în cuprinsul cererii de suspendare, considerându-le aprioric inapte să întemeieze condiţia cazului bine justificat, refuzând, astfel, să examineze "fondul" cererii de suspendare.

Referitor la existenţa cazului bine justificat în ceea ce priveşte aparenţa de nelegalitate a Ordinului ANRE nr. 216/2019, recurenta învederează că, într-o altă cauză, ce face obiectul dosarului nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de suspendare a executării acestui act administrativ. În raport de caracterul normativ al ordinului, suspendarea dispusă de o instanţă face ca actul să nu mai producă efecte faţă de nicio persoană, în caz contrar fiind încălcat principiul securităţii juridice. Or, instanţa de fond nu a reţinut această împrejurare, ci a susţinut că suspendarea executării actului administrativ nu produce efecte erga omnes, raţionament aplicabil doar în cazul actului individual, nu şi al celui normativ.

În opinia recurentei, având în vedere că ordinul ANRE reglementează obligaţii chiar mai împovăărtoare în sarcina recurentei decât cele stabilite în sarcina reclamantei din dosarul nr. x/2019 şi atât timp cât, în acest dosar, s-a constatat că sunt îndeplinite condiţiile suspendării executării Ordinului nr. 216/2019, atunci aceste condiţii sunt îndeplinite şi în prezenta cauză.

Recurenta-reclamantă a prezentat motivele de nelegalitate care afectează Ordinul ANRE nr. 216/2019 şi pe care consideră că instanţa de fond nu le-a analizat corespunzător, indicând cazurile de casare cărora se circumscriu fiecare din aceste critici.

În privinţa tratamentului discriminatoriu aplicat reclamantei, prin impunerea unor obligaţii mult mai împovărătoare faţă de restul producătorilor, instanţa de fond s-a limitat la redarea unor considerente teoretice raportate la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, fără a se apleca concret asupra argumentelor reclamantei şi ignorând dispoziţiile art. 29 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 123/2012, care prevăd că nu trebuie să existe diferenţe de tratament între producătorii de energie electrică. Prin Metodologia contestată, obligaţia vânzării în regim reglementat este impusă preponderent în sarcina a doi producători de energie, în loc să fie distribuită în mod egal între toţi producătorii, astfel încât cuantumul profitului înregistrat de reclamantă este mai mic decât al celui înregistrat de ceilalţi producători de energie electrică, iar în timp ce reclamantei îi este permis să îşi acopere doar o parte din costuri, producătorii de energie din unităţile de cogenerare pot vinde în regim reglementat la un preţ egal cu 90% din preţul mediu de pe pieţele concurenţiale.

Instanţa de fond nu a avut în vedere argumentul încălcării libertăţii contractuale, apreciind greşit că nu poate fi analizat decât pe fondul cauzei. Prin ordinul atacat s-a impus în sarcina reclamantei obligaţia de a vinde pe piaţa reglementată un procent de maxim 65% din cantitatea de energie produsă, ceea ce îngrădeşte dreptul său de a vinde pe pieţele concurenţiale cu livrare la termen în perioada 1 ianuarie 2020 – 31 decembrie 2020. În plus, referirea la POWRSYM din cadrul Metodologiei nu este corectă, întrucât recurenta produce energie exclusiv din surse hidro.

Recurenta-reclamantă susţine că Ordinul ANRE nr. 216/2019 a fost emis cu nerespectarea actelor normative cu putere superioară, fiind nesocotite dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, ale Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, ale Legii energiei electrice şi gazelor naturale nr. 123/2013, dar şi ale dispoziţiilor O.U.G. nr. 114/2018.

Un alt motiv de nelegalitate a ordinului atacat se referă la încălcarea ordinii constituţionale, din perspectiva principiului proporţionalităţii intervenţiei statului, pe care instanţa l-a respins doar în temeiul unui considerent general referitor la faptul că libertatea economică nu este una absolută, exerciţiul unor drepturi şi libertăţi putând fi restrâns.

Mai arată recurenta că ordinul ANRE încalcă regulile în materia ajutorului de stat, prin simplul fapt al nenotificării şi având în vedere potenţialele efecte dăunătoare asupra concurenţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 108 alin. (3) TFUE ultima teză, art. 2 din Regulamentul UE nr. 2015/1989, art. 1247 C. civ. şi pct. 29 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor referitoare la ajutoarele de stat de către instanţele naţionale.

Totodată, Ordinul nr. 216/2019 are ca efect restrângerea şi denaturarea concurenţei, motiv de nelegalitate a cărui respingere nu a fost motivată concret de instanţa de fond, apreciind, nefondat, că acest motiv reprezintă o reluare a argumentelor anterior expuse în privinţa existenţei tratamentului discriminatoriu, cu privire la marja de profit şi procentul de 65% stabilit la nivel maxim din cantitatea de energie livrată.

Referitor la existenţa cazului bine justificat în ceea ce priveşte aparenţa de nelegalitate a Deciziilor nr. 2215/23.12.2019 şi nr. 2216/23.12.2019, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a analizat decât două dintre motivele de nelegalitate expuse, respectiv cel privitor la încălcarea prevederilor dreptului Uniunii Europene şi cel privitor la emiterea deciziilor cu exces de putere, fără a analiza următoarele argumente: deciziile contestate încalcă libertatea contractuală şi principiul predictibilităţii emiterii actelor administrative; deciziile încalcă prevederile Legii nr. 123/2012, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, precum şi prevederile Ordinului nr. 216/2019; deciziile contestate nu sunt motivate.

Cât priveşte motivul de nelegalitate referitor la încălcarea prevederilor dreptului Uniunii Europene, instanţa de fond s-a rezumat la a menţiona că directivele nu au efect direct în dreptul Uniunii, deşi ceea ce susţinuse reclamanta era încălcarea, prin deciziile contestate, a scopului emiterii directivelor invocate, aspect de natură a naşte o îndoială asupra legalităţii actelor administrative.

Referitor la emiterea deciziilor cu exces de putere, instanţa de fond nu a arătat raţionamentul pentru care a înlăturat acest argument, apreciind că nu poate sprijini o aparenţă de nelegalitate. În opinia recurentei, deciziile sunt emise cu încălcarea principiilor predictibilităţii şi proporţionalităţii actelor administrative, transpuse în Legea nr. 123/2012, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 214/2018, întrucât ANRE a reglementat în sarcina societăţii reclamante obligaţia de a livra pe piaţa reglementată o cantitate foarte mare de energie electrică, pe când în sarcina celorlalţi producători s-a stabilit livrarea unei cantităţi reduse. În plus, prin Decizia nr. 2215/23.12.2019, ANRE reglementează un preţ de vânzare a energiei electrice de către recurentă prin care nu se acoperă nici costurile de producţie.

În privinţa celorlalte motive de aparentă nelegalitate, pe care instanţa de fond a omis a le analiza, recurenta-reclamantă reia argumentaţia expusă în cuprinsul acţiunii introductive.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta susţine a fi greşită concluzia instanţei de fond în sensul nedovedirii acestei cerinţe, întrucât, în lipsa suspendării actelor administrative atacate: activitatea societăţii ar fi perturbată prin obligarea acesteia de a cumpăra energie de pe piaţa liberă, pentru a-şi îndeplini atât obligaţiile ce rezultă din Metodologie şi decizii, cât şi cele contractate anterior; vor fi prejudiciaţi acţionarii şi bugetul de stat, prin diminuarea veniturilor anuale; va fi perturbată activitatea de tranzacţionare pe termen mediu şi lung pe pieţele forward, ca urmare a gradului ridicat de incertitudine a cantităţii ce urmează a fi alocată anual pe piaţa reglementată de ANRE; societatea nu va putea să-şi dezvolte portofoliul de furnizare aferent clienţilor finali casnici pe piaţa concurenţială.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a invocat excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Referitor la excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, intimata ANRE susţine că reclamanta nu mai justifică un interes legitim şi actual, în raport de faptul că Ordinul nr. 216/2019 a fost abrogat prin intrarea în vigoare, la data de 01.07.2020, a Ordinului nr. 88/2020 publicat în M.O. nr. 501/12.06.2020.

În ceea ce priveşte cele două decizii, acestea nu mai produc efecte juridice în prezent, Decizia nr. 2215 fiind valabilă până la data de 01.06.2020, iar Decizia nr. 2216 nu a mai produs efecte din momentul abrogării Ordinului nr. 216/2019, noile decizii urmând a fi emise în temeiul Ordinului ANRE nr. 88/2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., cerinţa existenţei interesului reclamantei Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. în susţinerea căii de atac, Înalta Curte constată că recursul este lipsit de interes, pentru următoarele considerentele:

Reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 216/2019, precum şi a Deciziilor nr. 2215/23.12.2019 şi nr. 2216/23.12.2019, până la soluţionarea definitivă a acţiunilor în anulare formulate împotriva fiecăruia din aceste acte administrative.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond", iar potrivit art. 15 alin. (1) din acelaşi act normativ: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

În raport de aceste texte de lege, Înalta Curte reţine că suspendarea executării, ca măsură de protecţie provizorie împotriva efectelor actului administrativ, presupune executorialitatea actului, respectiv producerea unor efecte vătămătoare asupra drepturilor şi intereselor reclamantului, a căror înlăturare/temporizare se urmăreşte prin formularea cererii de suspendare. Or, această condiţie nu mai este îndeplinită în ipoteza în care măsurile dispuse prin actul atacat au încetat să mai producă efectul pretins prejudiciabil, ca urmare a abrogării sau a împlinirii termenului pentru care au fost dispuse.

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d), coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar ("orice cerere") poate fi iniţiat şi întreţinut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziţii aplicabile şi în cazul căilor de atac. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât şi în căile de atac. În stabilirea interesului procesual al susţinerii recursului se au în vedere şi împrejurările survenite ulterior pronunţării hotărârii atacate, care au afectat în vreun fel existenţa sau executorialitatea actului administrativ, inclusiv abrogarea sau expirarea termenului pentru care au fost adoptate măsurile contestate, pretins vătămătoare.

În ceea ce priveşte Ordinul ANRE nr. 216/2019, Înalta Curte reţine că acest act administrativ a fost abrogat prin art. 12 lit. c) din Ordinul ANRE nr. 88/2020, publicat în Monitorul Oficial nr. 501/12.06.2020, astfel încât efectele presupus prejudiciabile, invocate de reclamantă cu privire la drepturile şi interesele sale legitime, au încetat odată cu abrogarea actului administrativ.

Cât priveşte deciziile a căror suspendare s-a solicitat în cauză, Înalta Curte reţine că Decizia nr. 2215/23.12.2019 are ca obiect stabilirea preţului reglementat pentru energia electrică livrată şi a cantităţilor de energie electrică vândute de societatea reclamantă pe bază de contracte reglementate în perioada 1 ianuarie 2020-30 iunie 2020, iar Decizia nr. 2216/23.12.2019 are ca obiect stabilirea cantităţilor maxime ce pot fi impuse ca obligaţii de vânzare pe bază de contracte reglementate pentru perioada 1 iulie 2020-31 decembrie 2020, în sarcina aceleiaşi reclamante. Pe de-o parte, aceste decizii sunt emise în temeiul Ordinului nr. 216/2019, astfel încât, abrogarea actului cu forţă juridică superioară conduce şi la încetarea efectelor actelor subsecvente. Pe de altă parte, măsurile dispuse prin aceste decizii au fost stabilite pe termen limitat, până la 30.06.2020, respectiv 31.12.2020, efectele lor încetând la data expirării perioadei pentru care au fost emise.

Pentru ca reclamanta să justifice interesul susţinerii recursului, aceasta trebuie să prefigureze un folos pe care l-ar putea obţine în cazul admiterii căii de atac şi rejudecării cererii de suspendare, în cauză acest folos constând în suspendarea aplicării metodologiei de stabilire a preţurilor şi cantităţilor de energie electrică vândută pe bază de contracte reglementate. Or, cât timp metodologia a fost înlăturată din ordinea legislativă anterior judecării recursului, iar deciziile emise în temeiul său au fost luate pe o perioadă determinată, care s-a împlinit la data judecării căii de atac, Înalta Curte constată că interesul de a acţiona al recurentei-reclamante nu mai este actual, potrivit art. 33 din C. proc. civ., astfel că nu este îndeplinită condiţia de exercitare a căii de atac referitoare la justificarea unui interes, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.

Nu pot fi avute în vedere argumentele expuse oral de către reprezentantul recurentei-reclamante în faţa instanţei de recurs, care a justificat interesul susţinerii recursului prin existenţa unor prejudicii produse în perioada de activitate a actelor administrative contestate şi a căror înlăturare se urmăreşte prin prezentul demers judiciar. Acest argument este nerelevant în soluţionarea cererii de suspendare, al cărei scop îl reprezintă temporizarea efectelor actelor administrative atacate, iar nu înlăturarea vătămării invocate de reclamantă, împrejurare ce poate fi analizată doar în cadrul acţiunii în anulare, întrucât reprezintă o consecinţă a anulării actelor administrative atacate.

Pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului şi va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului.

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 350 din 3 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 martie 2021.