Eligibility of project expenses for unattended training sessions due to absence of mandatory participation obligation and contractual confirmation based on initial registration

Şedinţa publică din data de 24 februarie 2021

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a solicitat anularea Deciziei nr. 154/4952/08.05.2017 emisă de Ministerul Justiţiei prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 134/4952/30.03.2017, cu consecinţa anulării acestei note de constatare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1150 din 13 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi a anulat actele administrative comunicate prin adresele nr. x/08.05.2017 şi nr. y/30.03.2017.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat – în esenţă – că instanţa, în mod eronat, a apreciat că plata cheltuielilor de către intimatul reclamant (în calitate de Achizitor) s-a efectuat în mod legal, în realitate, acestea fiind făcute cu încălcarea prevederilor legislaţiei în materie financiară, respectiv prevederile Ordinului nr. 1792 din 24 decembrie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale mai sus menţionate.

Referitor la caracterul neeligibil al cheltuielilor efectuate de intimatul-reclamant în legătură cu persoanele neparticipante la sesiunile de formare profesională în cadrul contractului de finanţare nr. x/10.03.2014, recurentul a susţinut că, în contextul cadrului legal aplicabil contractului de finanţare, a admite că serviciile au fost prestate în condiţiile în care de acestea nu au beneficiat participanţii-grupul ţintă al proiectului echivalează cu a accepta şi situaţia ipotetică în care bunuri puse la dispoziţie de operatorul economic nu sunt, din lipsa diligentei promotorului, recepţionate, dar sunt totuşi achitate sau, situaţia în care s-ar fi efectuat cheltuieli pentru numărul maxim de participanţi la seminar (spre ex., 25) în condiţiile participării fie şi a unui singur participant.

În mod greşit instanţa de fond a analizat eligibilitatea cheltuielilor mai mult prin prisma contractului de prestări servicii încheiat între intimatul-reclamant şi operatorul economic decât a contractului de finanţare şi a cadrului legal specific aplicabil. Astfel, chiar dacă în economia contractului de prestări servicii, Prestatorul se poate considera, potrivit contractului, îndreptăţit a primi plata pentru serviciile puse la dispoziţie, în contextul contractului de finanţare, singurul, de altfel, relevant în speţa dedusă judecăţii, prin prisma relaţiei Promotor de proiect (PP) - Operator de program(OP), aceste cheltuieli nu pot fi suportate din bugetul proiectului.

Recurentul a mai apreciat că instanţa de fond nu a procedat la efectuarea unei analize temeinice a cazurilor care au determinat neeligibilitatea cheltuielilor, fără a verifica dacă reclamanta putea, cu minime diligente, să afle cu minim 24 ore înainte de evenimente, dacă invitaţii pot participa la evenimente, acceptând astfel, implicit şi posibilitatea existenţei unor situaţii în care neparticiparea unor participanţi ar fi putut fi prevăzută de promotorul de proiect, cu consecinţa limitării prejudiciului produs prin achitarea unor servicii neprestate.

Cu privire la măsura în care putea interveni Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de organizator al evenimentelor, prin minime diligente în implementarea contractului, în vederea preîntâmpinării situaţiilor prejudiciatoare generate de plătirea unor servicii corespunzătoare persoanelor care nu au participat, în fapt, la evenimentele de formare profesională, recurentul a invocat prevederile contractului de prestări servicii nr. x/10.02.2015 încheiat între Consiliul Superior al Magistraturii şi operatorul economic, respectiv art. 9, pct. A5 "listele...vor fi confirmate/transmise Prestatorului de către Achizitor cu cel puţin 5 zile înainte de data desfăşurării evenimentului", şi A6 "prestatorul are obligaţia anulării rezervărilor de cazare, fără plată din partea Achizitorului, dacă anularea rezervării a fost transmisă/comunicată în scris cu minim 24 de ore înaintea zilei de cazare pentru care se solicită anularea" care instituie, indirect, o obligaţie de diligentă, de acţiune în sensul asigurării unor liste cât mai conforme cu realitatea în vederea evitării producerii prejudiciilor la bugetul proiectului.

În opinia recurentului, o parte considerabilă din prejudiciu ar fi fost evitată dacă o comunicare minimală în acest sens ar fi fost realizată. Astfel, referitor la situaţiile cele mai frecvent invocate, anume volumul de muncă al participanţilor sau existenţa anchetelor în curs sau a şedinţelor de judecată, Operatorul de Program nu poate accepta teoria conform căreia astfel de situaţii nu puteau fi prevăzute de participanţi şi aflate de Promotorul de Proiect, astfel încât acesta să prevină naşterea cheltuielilor neeligibile, cu atât mai mult cu cât cheltuielile au fost ocazionate pe parcursul mai multor seminarii, Promotorul de Proiect neluând nicio măsură de remediere, de diminuare a prejudiciului, în tot intervalul derulării evenimentelor.

Ulterior constatării primelor deficienţe, respectiv al primelor neprezentări, intimatul-reclamant, chiar fără o intervenţie de instrucţie/ghidare din parte Operatorului de Program, nu trebuia să aştepte finalizarea întregului şir de evenimente, asistând pasiv la producerea prejudiciului şi sperând ca Operatorul de Program va valida cheltuielile în lipsa realităţii prestaţiilor către beneficiari, ci avea obligaţia să ia măsuri în scopul evitării sau măcar al reducerii prejudiciului cauzat ca urmare a neprezentării participanţilor.

În continuare, recurentul a arătat că obligaţia de diligentă a Consiliului Superior al Magistraturii în îndeplinirea relaţiilor contractuale a fost analizată exclusiv de către instanţa de fond din perspectiva raporturilor civile ale intimatului-reclamant cu operatorul economic, fără a se avea în vedere obligaţiile intimatului-reclamant faţă de Operatorul de Program şi finanţatorul norvegian, obligaţii rezultate din contractul de finanţare şi din Regulamentul de Implementare a Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014.

Aşa cum a reţinut prima instanţă, serviciile au fost plătite prestatorului de servicii A. S.R.L., în baza contractului de prestări servicii, iar din perspectiva relaţiei operator economic - promotor, operatorul economic, în condiţiile în care nu a primit nicio înştiinţare în termenul rezonabil introdus în contract de 24 de ore, este pe deplin îndreptăţit a primi contraprestaţia. Însă, ceea ce a imputat Operatorul de Program prin constatarea neeligibilităţii cheltuielilor a fost lipsa luării oricăror măsuri din partea intimatului-reclamant, în calitate de promotor de proiect de natură a conduce la concluzia că acesta a depus diligentele minime în scopul minimizării prejudiciilor şi cheltuirii eficiente a banilor publici.

Condiţia inclusă în regulament vizează relaţia Operator de Program-promotor şi cheltuielile se consideră eligibile în condiţiile în care serviciile au fost prestate în interesul beneficiarilor/grupului ţintă al proiectului, nu al operatorului economic.

Astfel, în lipsa unor diligente suplimentare din partea intimatului-reclamant, termenul de minim 24 de ore instituit în contract pentru anularea fără penalităţi a serviciilor comandate, pe lângă termenul de 5 zile prevăzut în contract la art. 10.2 ar fi lipsit de justificare. Or, acesta a fost introdus tocmai în scopul evitării prejudiciilor prin achitarea unor servicii de care nu au beneficiat reprezentanţii grupului ţintă ai proiectului.

În final, recurentul a susţinut că acţiunea a rămas fără obiect la acest moment, în condiţiile în care niciunul dintre costurile neincluse în raportarea finală către finanţator de către Operatorul de Program nu mai poate fi suportat din bugetul Programului, costurile care fac obiectul prezentei acţiuni fiind suportate deja din bugetul de stat.

Potrivit regulilor aplicabile Programelor, aşa cum reiese şi din adresa nr. x/7.12.2017, data finală de eligibilitate a cheltuielilor, la nivelul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a fost 31.12.2017, nicio cheltuială efectuată după această dată nemaifiind considerată eligibilă.

Totodată, în conformitate cu solicitarea Autorităţii de Certificare şi Plată din cadrul Ministerului Finanţelor Publice nr. 725114/11.01.2018, conform prevederilor art. 5.12.2 din Regulamentele de implementare a Mecanismelor Financiare Spaţiul Economic European şi Norvegian 2009-2014, termenul limită de transmitere de către Autoritatea de Certificare şi Plată a Raportului Final de Program către Oficiul Mecanismului Financiar Norvegian a fost 28.02.2018.

Aşa cum reiese din solicitarea adresată de către Autoritatea de Certificare şi Plată, la începutul anului 2018, Operatorul de Program a transmis spre aprobare, prin Autoritatea de Certificare şi Plată, finanţatorului norvegian declaraţia financiară finală pentru programul R024, în cadrul căruia a fost finanţat proiectul Consiliului Superior al Magistraturii, cuprinzând cheltuieli eligibile totale efectuate în cadrul acestuia în care, cheltuielile neeligibile care fac obiectul prezentei acţiuni nu au fost incluse, acestea fiind suportate de la bugetul de stat, fără a avea importanţă din bugetul cărei instituţii a fost suportată, respectiv de la Ministerul Justiţiei sau Consiliul Superior al Magistraturii, câtă vreme ambele instituţii sunt instituţii publice, fiind finanţate de la bugetul de stat.

4. Apărările formulate de intimat

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin Contractul de finanţare nr. x/10.03.2014, încheiat între Ministerul Justiţiei, în calitate de Operator de Program şi Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect, a fost acordată finanţarea nerambursabilă pentru implementarea proiectului intitulat "întărirea capacităţii sistemului judiciar românesc de a răspunde provocărilor noilor schimbări legislative şi instituţionale" din cadrul programului R024 "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare", finanţat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014.

Pentru organizarea activităţilor din cadrul acestui proiect, Consiliul Superior al Magistraturii a încheiat cu S.C. A. S.R.L. contractul nr. x/4041/10.02.2015, având ca obiect serviciile hoteliere, restaurant şi închirierea sălilor de conferinţe.

Prin adresa nr. x/14.03.2017 a fost emisă nota de constatare nr. x/30.03.2017 a Ministerului Justiţiei, prin care s-a constatat că sunt neeligibile cheltuieli în cuantum de 396,76 RON, rezultate în urma recalculării, reprezentând contravaloarea cu TVA a şapte mese de prânz şi a şapte pauze de cafea achitate pentru seminarul organizat în perioada 19-20 noiembrie 2015 la B..

Urmare a adresei nr. x/08.05.2017, prin care pârâtul Ministerul Justiţiei a respins contestaţia formulată împotriva notei de constatare nr. x/30.03.2017, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea deciziei emise în soluţionarea contestaţiei, precum şi a notei de constatare.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamantului şi a anulat actele contestate, reţinând că cheltuielile menţionate au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanţare, au fost prevăzute în bugetul detaliat al proiectului, nu sunt disproporţionate şi au fost realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivelor proiectului. Serviciile au fost contractate în urma unor proceduri legale şi în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar în sarcina reclamantei nu s-a reţinut neîndeplinirea indicatorilor proiectului.

Prin cererea de recurs, recurentul pârât Ministerul Justiţiei a invocat lipsa luării oricăror măsuri din partea intimatului-reclamant, în calitate de promotor de proiect de natură a conduce la concluzia că acesta a depus diligentele minime în scopul minimizării prejudiciilor şi cheltuirii eficiente a banilor publici, în condiţiile în care aceste diligenţe presupuneau comunicarea cu participanţii în sensul obţinerii unei confirmări din partea acestora de participare la evenimente în termenul contractului cu operatorul economic (cu minim 24 ore înainte de începerea evenimentului pentru anularea fără penalităţi a serviciilor comandate).

Înalta Curte constată că serviciile de cazare şi masă au fost contractate în urma unor proceduri legale şi în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar indicatorii stabiliţi prin proiect au fost atinşi, aspecte neconstestate de recurent, chiar dacă numărul de participanţi prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din motive diferite, majoritatea absenţelor având drept cauză constrângerile derivând din dezechilibrul major între resursele umane existente şi volumul de muncă din sistemul judiciar.

Contrar susţinerilor recurentului cu privire la lipsa unor minime diligenţe în scopul minimizării prejudiciilor şi cheltuirii eficiente a banilor publici, instanţa de recurs observă că, la momentul organizării fiecărei activităţi în parte, fiecărui potenţial participant înscris pe listele de participanţi i-a fost transmisă o invitaţie nominală, în care erau precizate detaliile exacte ale seminarului şi în care era rugat să confirme participarea.

Aşa cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului, nu poate fi imputată Consiliului Superior al Magistraturii împrejurarea că la seminar nu au participat efectiv toţi magistraţii care s-au înscris iniţial. În lipsa unei obligaţii legale sau de altă natură care să îi incumbe magistratului să participe la activitatea de formare, partenerii de proiect nu au avut la îndemână mijloace de coerciţie pentru a se asigura că persoanele înscrise vor participa efectiv la seminarele organizate în acest context.

În contractul de prestări de servicii nr. x/10.02.2015, încheiat între Consiliul Superior al Magistraturii şi S.C. A. S.R.L, la obligaţiilor prestatorului – pct. 9.1. s-a prevăzut că "pentru fiecare activitate (seminar, conferinţă/workshop etc.) numărul de cazări/mese este estimativ şi nu leagă CSM/INM de respectarea numărului de camere, mese, participanţi şi nici nu va duce la impunerea unor costuri suplimentare sau penalizări, rezervările şi plăţile fiind făcute pe baza confirmărilor de participare şi a facturilor finale".

Prin urmare, reclamantul trebuia să plătească furnizorului de servicii contravaloarea cazării, a meselor şi a pauzelor de cafea, având în vedere confirmările de participare a magistraţilor la seminar.

În condiţiile în care au existat magistraţi care au confirmat participarea, dar din varii motive obiective nu au putut participa şi nu au anunţat în timp util lipsa de la seminar, Consiliul Superior al Magistraturii avea obligaţia achitării acestor servicii.

Nefondate sunt şi susţinerile recurentului pârât potrivit cărora obligaţia de diligentă a Consiliului Superior al Magistraturii în îndeplinirea relaţiilor contractuale a fost analizată exclusiv de către instanţa de fond din perspectiva raporturilor civile ale intimatului-reclamant cu operatorul economic, fără a se avea învedere obligaţiile intimatului-reclamant faţă de Operatorul de Program şi finanţatorul norvegian, obligaţii rezultate din contractul de finanţare şi din Regulamentul de Implementare a Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014.

Înalta Curte observă că judecătorul fondului a subliniat faptul că aspectele semnalate de pârât, în sensul că o parte dintre cursanţi nu au beneficiat de serviciile respective, trebuie să fie analizate în contextul îndeplinirii obligaţiilor care reveneau reclamantului în executarea contractului de finanţare, în îndeplinirea obiectivelor pentru care a fost acordată finanţarea, critica fiind deci nefondată.

Aceste cheltuieli au fost analizate din perspectiva dispoziţiilor art. 6 din contractul de finanţare, prima instanţă reţinând că cheltuielile în discuţie au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanţare, au fost prevăzute în bugetul detaliat al proiectului, nu sunt disproporţionate, fiind necesare pentru implementarea proiectului şi realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivelor proiectului, iar indicatorii stabiliţi prin proiect au fost atinşi, chiar dacă numărul de participanţi prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din motive diferite.

În sfârşit, recurentul pârât Ministerul Justiţiei a mai susţinut că acţiunea reclamantului a rămas fără obiect, în condiţiile în care niciunul dintre costurile neincluse în raportarea finală către finanţator de către Operatorul de Program nu mai poate fi suportat din bugetul Programului, costurile care fac obiectul prezentei acţiuni fiind suportate deja din bugetul de stat.

Instanţa de recurs nu poate primi această susţinere, având în vedere că efectele juridice produse de nota de constatare nu sunt numai de natură pecuniară, rezultate din stabilirea unei creanţe bugetare.

Actul administrativ atacat constată o neregularitate în executarea contractului de finanţare ce se răsfrânge asupra raportului juridic ce a luat naştere între Ministerul Justiţiei, în calitate de Operator de Program şi Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect.

Prin urmare, chiar şi în ipoteza în care plata creanţei bugetare nu mai este în sarcina intimatului reclamant, actul administrativ rămâne în fiinţă, deşi partea reclamă nelegalitatea acestuia.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 1150 din 13 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 februarie 2021.