Territorial jurisdiction for private legal entities providing public services under Law No. 554/2004 in administrative litigation involving European funding corrections.

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.02.2023, sub nr. x/2023, Compania Regională de Apă Bacău, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare din cadrul Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene, a solicitat, în principal, anularea în tot a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale din cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.06.2022 şi a înscrisurilor modificatoare prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 2.442.203,87 RON reprezentând 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/13.08.2014, precum şi anularea Deciziei nr. 97273/26.08.2022 prin care s-a respins contestaţia împotriva notei de constatare. În subsidiar, a solicitat diminuarea corecţiei de 5% la valoarea de 2% identică cu corecţia aplicată prin nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 5202/06.04.2015, aplicată în realizarea aceluiaşi contract.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 338 din 23 mai 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamanta Compania Regională de Apă Bacău, în contradictoriu cu pârâtul Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare din cadrul Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie a reţinut, în esenţă, că pornind de la definiţia oferită de legiuitor noţiunii de "instituţii publice locale", prin art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, şi având în vedere raportul juridic de drept material dedus judecăţii în prezenta cauză, în care părţi sunt o persoană juridică de drept privat şi o autoritate publică, sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului, fără a se distinge în funcţie de calitatea pârâtului.

Totodată, a reţinut că sintagma "în regim de putere publică" din definiţia de la art. 2 lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu poate fi scoasă din context şi atribuită doar raporturilor juridice ale persoanei de drept privat cu beneficiarii serviciului public, calitatea de persoană juridică de drept privat care a fost autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, rămânând ataşată persoanei atât timp cât prestează acel serviciu, neputându-se deroba de această calitate atunci când este parte în orice raport de drept administrativ guvernate de Legea nr. 554/2004.

2.2. Prin sentinţa nr. 4954 din data de 12 octombrie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi l-a trimis Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionare.

Tribunalul Bucureşti a reţinut că nu îi aparţine competenţa teritorială de soluţionare a cauzei întrucât din dosar nu rezultă că reclamanta a fost declarată de utilitate publică şi, chiar dacă ar fi fost declarată de utilitate publică, competenţa tot în favoarea Tribunalului Bacău ar fi fost. Astfel, în contextul redării dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi a celor cuprinse la art. 5 lit. jj) din Codul administrativ, a apreciat că nu se poate reţine, în ceea ce priveşte companiile naţionale sau regionale, că ar presta serviciile specifice în regim de putere publică, neputând fi considerate, ca atare, autorităţi publice.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Demersul judiciar al reclamantului în cauza pendente vizează anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.06.2022 şi a înscrisurilor modificatoare prin care s-a stabilit o corecţie financiară de 2.442.203,87 RON, precum şi anularea Deciziei nr. 97273/26.08.2022 emise în soluţionarea contestaţiei administrative.

Problema care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe priveşte stabilirea competenţei teritoriale procesuale din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, în raport cu obiectul cauzei şi cu subiectele raportului de drept administrativ dedus judecăţii. Altfel spus, instanţele aflate în conflict s-au declarat necompetente din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză şi au apreciat diferit asupra calităţii reclamantei şi, implicit, asupra incidenţei dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, anterior precizat, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului." Se reţine că alin. (3) al art. 10 cuprinde o normă de protecţie edictată în favoarea subiectelor de drept privat angrenate în litigiile de contencios administrativ şi fiscal, stabilind competenţa teritorială exclusivă a instanţei de la domiciliul sau sediul lor, atunci când au calitatea de reclamant, şi competenţa instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, atunci când reclamantul este autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

Prin urmare, rezultă că normele speciale de competenţă teritorială exclusivă, introduse în Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, exclud incidenţa în litigiile de contencios administrativ şi fiscal a competenţei alternative instituite prin art. 111 din C. proc. civ., conform căruia cererile îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale şi locale, precum şi a altor persoane de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul reclamantului ori la instanţa de la sediul pârâtului.

Chestiunea de drept ce urmează a fi dezlegată în speţă pentru a stabili instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze cauza constă în a analiza dacă reclamanta acţionează în calitate de autoritate publică în cadrul raportului juridic administrativ dedus judecăţii.

Articolul 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 conferă un înţeles larg noţiunii de "autoritate publică", aceasta fiind definită ca reprezentând "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public".

Aşadar, legea are în vedere toate categoriile de autorităţi publice, legiuitorul înţelegând să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimilând "autorităţilor publice" şi structurile de origine privată, atrase fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea publică competentă, în baza legii, să presteze diferite servicii publice.

În înţelesul Legii contenciosului administrativ, termenul de serviciu public presupune "activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public", iar termenul de interes legitim public reprezintă "interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice".

Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006 stabileşte cadrul juridic unitar privind înfiinţarea, organizarea, gestionarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi controlul furnizării sau prestării reglementate a serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare al localităţilor.

Conform dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din legea anterior menţionată: "Serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare face parte din sfera serviciilor comunitare de utilităţi publice, astfel cum acestea sunt definite de Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare. Serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare cuprinde totalitatea activităţilor reglementate prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, prin care se asigură satisfacerea nevoilor de utilitate şi interes public general ale colectivităţilor locale."

Totodată, art. 2 alin. (1) din lege prevede că "Serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare, denumit în continuare serviciul de alimentare cu apă şi de canalizare, se înfiinţează, se organizează şi se gestionează sub conducerea, coordonarea, controlul şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi are drept scop alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate pentru toţi utilizatorii de pe teritoriul localităţilor."

Astfel, conform art. 1 alin. (3) din Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare, republicată, acest serviciu public "face parte din sfera serviciilor comunitare de utilităţi publice" şi "prin care se asigură satisfacerea nevoilor de utilitate şi interes public general ale colectivităţilor locale." El se furnizează/prestează prin exploatarea unei infrastructuri tehnico-edilitare specifice, denumită sistem public de alimentare cu apă şi de canalizare [art. 2 alin. (2)] şi definit ca "ansambluri tehnologice şi funcţionale integrate care acoperă întregul circuit tehnologic, de la captarea din sursă a apei brute până la evacuarea în emisari a apelor uzate epurate" [art. 2 alin. (3)].

Din interpretarea coroborată a prevederilor legale anterior citate reiese cu puterea evidenţei că specificul activităţilor desfăşurate de reclamanta S.C. Compania Regională de Apă Bacău este cel al prestării unui serviciu public, în exercitarea căruia acţionează în regim de putere publică, serviciu care, potrivit art. 1 alin. (1)-(3) din Legea nr. 241/2006 şi art. 1 alin. (2) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 51/2006, asigură satisfacerea interesului public general al colectivităţii locale, beneficiarul fiind astfel asimilat unei autorităţi publice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că este o persoană juridică de drept privat care prestează un serviciu public.

În speţă, reclamanta a fost înfiinţată ca urmare a fuziunii prin contopire între S.C. A. S.A. şi S.C. B. S.A. Bacău, aprobată prin Hotărârea Consiliului Local Bacău nr. 223 din 30.07.2009 şi Hotărârea Consiliului Judeţean Bacău nr. 122 din 20.07.2009, iar la 23.08.2011 a încheiat contractul de finanţare nr. x/23.08.2011 aferent proiectului "Extinderea şi reabilitarea infrastructurii de apă şi apă uzată în judeţul Bacău" cod SMIS CSNR 26205 - faza I în cadrul Programului Operaţional Sectorial Mediu "2007-2013". Ca etapă a acestui contract de finanţare a procedat la încheierea contractului de lucrări nr. x/13.08.2014-CL06 "Reabilitare SEAU Moineşti-Nord, construcţie SEAU Moineşti Sud şi construcţie SEAU Buhuşi" din cadrul proiectului "Fazarea proiectului extinderea şi reabilitarea infrastructurii de apă şi apă uzată în judeţul Bacău", cod SMIS2014+:106130, a cărui iniţiere a generat emiterea actelor contestate în cauză.

În concluzie, câtă vreme activităţile desfăşurate de S.C. Compania Regională de Apă Bacău S.A. reprezintă un serviciu public în raport cu care beneficiarul este asimilat unei autorităţi publice, iar contractul de finanţare în legătură cu care a fost declanşat prezentul litigiu a fost încheiat în considerarea acestei calităţi, Înalta Curte urmează a stabili competenţa teritorială prin prisma dispoziţiilor art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În ipoteza în care reclamantul din acţiunea în contencios administrativ este o autoritate publică (inclusiv una asimilată), legea nu distinge în funcţie de calitatea de subiect de drept public sau privat a pârâtului.

Cum pârâta Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare din cadrul Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene are sediul în municipiul Bucureşti, se constată că Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal îi aparţine competenţa teritorială de soluţionare a cauzei.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru motivele arătate la pct. II.1 din prezenta decizie, în temeiul art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Compania Regională de Apă Bacău şi pe pârâta Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare din cadrul Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.