Limits on suspending administrative acts: requirement of apparent illegality versus merits review

Şedinţa publică din data de 14 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 20 ianuarie 2021, cu număr de dosar x/2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând instanţei să dispună anularea Deciziei nr. 2376 din 17 decembrie 2020 emisă de preşedintele A.N.R.D.E., precum şi suspendarea acesteia, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea pronunţată în data de 15 aprilie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., dispunând suspendarea executării Deciziei nr. 2376 din 17 decembrie 2020 emisă de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs exercitată în cauză

Împotriva acestei încheieri a formulat recurs pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, şi, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate, rejudecarea în fond a cererii de suspendare şi respingerea acesteia, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor sale, a susţinut în esenţă recurenta că încheierea recurată este nelegală deoarece, în mod greşit şi cu interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a suspendat Decizia nr. 2376/17.12.2020 privind soluţionarea plângerii Societăţii ELECTROCENTRALE CONSTANTA S.A. nr. 7186/22.10.2020, înregistrată la ANRE cu nr. x/27.10.2020 împotriva operatorului de sistem A. S.R.L. până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Aşadar instanţa de fond a suspendat Decizia fără să identifice acele împrejurări vădite de fapt şl/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Instanţa a suspendat actul administrativ menţionând o analiză viitoare a unor aspecte ce ţin de fondul cauzei pentru analiza cărora a încuviinţat şi o expertiză în specialitatea petrol şi gaze în totală contradicţie cu jurisprudenţa constantă a ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal care a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat" care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Cu alte cuvinte instanţa de fond a considerat că pentru analiza cazului bine justificat este suficient să existe o cerere de chemare în judecată pe fond unde se invocă anumite nereguralităţi şi până la verificarea acestor aspecte de fond suspendă actul administrativ deoarece există îndoială asupra legalităţii actului.

Solicită a se observa că A. S.R.L. a invocat prin cererea de suspendare pentru existenta cazului bine justificat un singur motiv respectiv faptul că patru adrese din partea Societăţii Electrocentrale Constanta S.A. "sunt semnate de persoane ale căror funcţii, potrivit Legii nr. 85/2014 si Leşii nr. 31/1990 nu au abilitatea de a angaja şi reprezenta societatea după data intrării în insoventă, respectiv desemnarea administratorului special la data de 07.06.2019", şi anume de domnul directorul general B..

Prin susţinerile orale si concluziile scrise a fost invocat un nou motiv de suspendare, respectiv nemotivarea Deciziei.

Or, susţine recurenta – pârâtă, aşa cum se poate lesne observa instanţa de fond nu s-a pronunţat pe niciunul din aceste motive ci a susţinut că există " îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ, în cauză impunându-se a se verifica şi stabili, în raport de susţinerile părţilor, aspectele sesizate prin plângere de către societatea Electrocentrale Constanta S.A. privind neîncadrarea societăţii, conform solicitării, în categoria de clienţi cărora li se aplică tariful de proximitate C. 6, precum şi argumentele reclamantei în sensul de a stabili dacă, în absenţa informaţiilor solicitate, putea analizaşi răspunde în termenul prevăzut de lege solicitării Electrocentrale Constanţa S.A. în ceea ce priveşte comunicarea valorii reglementate rămasă neanwrtizată a obiectivelor SD utilizate pentru alimentarea CET Palas, în vederea acordării tarifului de distribuţie de proximitate C.6.

Prezintă relevanţă, sub acest aspect, şi faptul că în cauză a fost încuviinţată o expertiză în specialitatea petrol şi gaze."

Consideră astfel că, în mod nelegal instanţa de fond a tras asemenea concluzii, motivând că trebuie să verifice aspecte ce ţin de fondul cauzei şi de aceea suspendă actul. Aşa cum bine se cunoaşte instanţa de fond fără a prejudicia fondul cauzei, trebuie să pipăie acest fond, să verifice consistenţa susţinerilor părţilor, în nici un caz însă, admiterea cererii de suspendare a actului nu se poate baza pe verificarea unor aspecte ce ţin clar de fondul cauzei aşa cum eronat a procedat instanţa de fond.

Prin urmare, raportat la noţiunea de caz bine justificat definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, în jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze Ia analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoiala serioasă cu privire Ia legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotiva rea actului administrativ, modificarea importantă a actului' administrativ în calea recursului administrativ.

Ori, în situaţia de fapt dedusă judecăţii, solicită a se constata că nu sunt indicii de nelegalitate ale actului atacat, neexistând nicio împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, cum greşit a reţinut instanţa de fond.

În concluzie susţine că, în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat cu interpretarea si aplicarea greşită a normelor materiale respectiv a prevederilor art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004 instanţa de fond a constatat că această condiţie este îndeplinită.

Deopotrivă, mai susţine recurenta că, în mod nelegal şi în lipsa dovezilor privind existenta pagubei, instanţa de fond a reţinut iminenţa producerii unei pagube.

Profund greşit instanţa de fond a reţinut că "reclamanta este susceptibilă de a fi sancţionată contravenţional, în temeiul Legii nr. 123/2012 a energiei electrice şi a gazelor naturale, pentru faptul că nu a răspuns cererii societăţii Electrocentrale Constanţa S.A. în termenul stabilit priit decizie (art. 21 din Legea nr. 123/2012)".

A. S.R.L. a fost deja sancţionată pentru că nu a răspuns cererii societăţii Electrocentrale Constanţa S.A, prin Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/14 ianuarie 2021 depus la dosar (anexăm SENTINŢA CIVILĂ NR. 6704/25.05.2021 prin care plângerea contravenţională formulată de A. S.R.L. a fost respinsă ca neîntemeiată, sentinţa rămânând definitivă prin Decizia Tribunalului Bucureşti nr. 3908/12.11.2021).

Termenul de răspuns contar celor reţinute de instanţa de fond nu este "termenul stabilit prin decizie". Conform Procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/14 ianuarie 2021 A. S.R.L. a fost sancţionată deoarece nu a răspuns în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii Electroctrocentrale Constanta nerespectând astfel prevederile art. 75 alin. (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale, aprobată prin Ordinul ANRE nr. 217/2018 şi nicidecum art. 21 din Legea nr. 123/2012 cum eronat reţine instanţa de fond.

Astfel recurenta putea sancţiona A. S.R.L. la împlinirea termenului de 30 de zile stabilit prin Decizie, respectiv la data de 18.01.2021, fapt care nu s-a întâmplat nici până la data pronunţării instanţei de fond respectiv Ia 15 aprilie 2022. Ca urmare paguba iminentă nu există.

Mai mult, nici nu are cum să existe o pagubă în sensul sancţionării intimatei pentru neaducere la îndeplinire a Deciziei deoarece, aşa cum reţine de altfel şi instanţa de fond "plângerea societăţii Electrocentrale Constanţa S.A., care a stat la baza emiterii deciziei a cărei suspendare se solicită, viza acordarea tarifului de distribuţie de proximitate C.6, însă ulterior emiterii deciziei, această a fost de acord cu tariful de proximitate C.5, propus de reclamantă" ca urmare, părţile înţelegându-se ulterior, nu se mai justifică sancţionarea contravenţională.

Aşa cum se poate lesne observa, nu există la dosarul cauzei nicio dovadă a pagubei, fiind eronată concluzia instanţei de fond potrivit căreia este îndeplinită condiţia pagubei iminente.

Pentru aceste considerente, solicită admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi, rejudecând cererea de suspendare, să se dispună respingerea acesteia, ca neîntemeiată

Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate, ca fiind temeinică şi legală.

Astfel, susţine intimata că ANRE a emis Decizia contestată ignorând cu desăvârşire faptul că, potrivit art. 75 alin. (1) din Metodologia de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distributie în sectorul gazelor naturale, astfel cum a fost modificat de Articolul I punctul 6 din ORDINUL ANRE nr. 207 din 20 noiembrie 2019. tariful de distributie de proximitate se adresează clienţilor industriali care indeplinesc conditiile legale de a se racorda la Sistemul de transport al gazelor naturale (ST), care solicita Operatorului de distributie (01) acest tip de tarif si pentru care exista o solutie dc racordare viabila din punct de vedere tehnico-economic, demonstrata de catre acestia prin:

a) avizul tehnic de principiu pentru racordarea la ST sau aviz tehnic de racordare la ST. dupa caz, eliberat de operatorul ST in conformitate cu normele privind racordarea la sistemele de transport al gazelor naturale:

b) o analiza economica realizata de solicitant, din care sa rezulte viabilitatea economica a racordarii la ST.

Conform art. 75 alin. (5) din Metodologie. Documentele prevazute la alin. (1) lit. a) si b) se transmit OD de catre clientul industrial odata cu transmiterea solicitarii de acordare a tarifului de distributie de proximitate, iar OD decide pe baza respectivelor documente in privinta acordarii tarifului de distributie de proximitate pentru respectivul solicitant.

Or. asa cum rezulta din adresele sale, respectiv:

Adresa nr. x/05.05.2020 (anexa I I la cererea de chemare injudecata) prin care se reconfirma lipsa informatiilor necesare raspunsului la solicitarile adresate si propriul raspuns furnizat la aceasta, nr. x/26.05.2020, (ii) Adresa nr. x/25.11.2020 (anexa 12 la cererea de chemare in judecata), prin care subscrisa a prezentat motivele pentru care nu a putut determina existenta unei solutii de racordare la SNT viabila din punct de vedere tehnic, precum si faptul ca, in lipsa clarificarii aspectelor privind posibilitatea tehnica de racordare fizica la SNT a locului de consum detinut de C., analiza A. nu s-a extins si asupra aspectelor economice.

(iii) Solicitarile sale repetate, ulterioare emiterii Deciziei contestate, prin care reitera lipsa actelor necesare din partea Electrocentrale Constanta pentru a putea respecta atât dispozitiile prevăzute la art. 75-77.,cât şi obligaţiile trasate prin aceasta Decizie

In loc ca ANRE să impună, în primul rând, Electrocentrale Constanta să-i pună la dispozitie toate documentele necesare, conforrn art. 75 din Metodologie, ANRE a trasat, în mod nelegal, o primă obligatie de a comunica valoarea reglementata ramasă neamortizată a obiectivelor SD utilizate pentru alimentarea CET Palas. calculata proportional cu debitul de gaze naturale maxim instalat al clientului in totalul debitelor maxime instalate ale clientilor deserviti de respectivele obiective si ulterior sa decidă în ceea ce priveşte acordarea tarifului de proximitate după ce primeşte analiza economica de la Electricentrale Constanta.

Rezulta, asadar, că ANRE, cu încălcarea dispozitiilor art. 75-77, a considerat suficiente înscrisurile depuse de Electrocentrale Constanta pentru a comunica valoarea reglementată ramasă neamortizată şi a analiza posibilitatea aplicării altui tarif deşi, singura in măsură sa analizeze posibilitatea acordării tarifului de proximitate este intimata, care nu poate comunica si analiza in lipsa unor date esentiale pe care Electrocentrale Constanta nu le-a pus nici până in prezent la dispozitia noastra.

De asemenea. ANRE a ignorat să constate încălcarea prevederilor Legii nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa si cele ale Legii nr. 31/1990 privind societatile comerciale de către semnatarii cererilor Electrocenffale Constanta S.A. adresate A. S.R.L..

Asa cum a mentionat şi in cererea introductivă de instanţă, semnatarul anexelor 3, 4, 5 si 6 ale Plângerii societatii Electrocentrale Constanta S.A. — in insolventa sunt semnate de persoane ale căror funcţii, potrivit Legii nr. 85/2014 si Legii nr. 31/1990, nu au abilitatea de a angaja şi reprezenta societatea după data intrării în insolvenţă.

Admiterea, în cadrul judecăţii de fond, a cererii de administrare a unei expertize tehnice, a constituit un element suplimentar, de confirmare a aparenţei de nelegalitate a actului atacat, care a concurat la pronunţarea încheierii de suspendare a Deciziei ANRE nr. 2376/17.12.2020.

Susţine intimata că, faptul că instanţa de fond nu a răspuns fiecărui argument în mod separat nu este de natura să împieteze asupra legalitatii motivarii Incheierii pronuntate, deoarece, astfel cum retine Inalta Curte de Casatie si Justitie, sectia I civila l: "obligatia de motivare a hotarârii judecatoresti serveste la realizarea controlului judecatoresc in căile de atac. Ástfel, iudecatorul nu trebuie să răspunda fiecarui argument în mod separat, fiecarei nuante date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile.(...). Faptul ca judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o alta manieră decât cea agreată de parte, relevanta acestora nu echivalează cu o nemotivare in sensul prevăzut de art. 304 pct. 7 vechiul C. proc. civ.. Motivarea unei hotarâri este o chestiune de esenţă, de continut, nu de volum, aceasta trebuind sa fie clară, concisă şi concretă."

In ceea ce priveste conditia privind prevenirea unei pagube iminente, susţine intimata că, în mod temeinic si legal, instanta de fond a motivat soluţia de suspendare a executarii Deciziei atacată, arătând că este îndeplinită şi condiţia prevenirii unei pagube iminente, intrucat "reclamanta este susceptibilă de a fi sancţionată contraventional, în temeiul Legii 123/2012 a energiei electrice si a gazelor naturale, pentru faptul că nu a răspuns cererii societatii Electrocentrale Constanta în termenul stabilit prin Decizie (art. 21 din Legea 123/2012), amenda fiind stabilită de la 10.000 la 200.000 de RON."

In aceste conditii, instanta de fond a apreciat în mod corect că, in contextul aparenţei nelegalităţii actului administrativ, fiind in discuţie plata unei sume considerabile, măsura suspendării se justifică, întrucât situatia sa economico-financiara ar înregistra o afectare semnificativă, prin raportare la situatia recurentei, care îşi poate valorifica oricând creanţa, în cazul în care soluţionarea definitivă a actiunii de fond ar mentine Decizia atacată.

In mod vădit eronat, recurenta sustine că nu există pagubă iminentă, întrucât nu a procedat la sanctionarea sa la expirarea termenului de 30 de zile, respectiv la data dc 18.01.2021 şi nici până la data pronuntarii suspendarii executarii, deşi putea să aplice sanctiunea.

La fel de neîntemeiat, recurenta încearcă să susţină inexistenţa pagubei iminente prin faptul că nu ar exista la dosar dovada pagubei iminente şi că societatea potential beneficiara a tarifului de proximitate C6 a fost de acord cu aplicarea unui tarif de proximitate C5.

Recunoscând în mod expres prin insasi cererea de recurs ca ANRE putea să aplice sancţiunea la expirarea termenului trasat prin Decizia contestată, dar nu a făcut-o înainte de suspendarea executarii acesteia, intimata solicită a se avea în vedere următoarelee argumente care dovedesc cu prisosinţă atât temeinicia soluţiei instanţei de fond cu privire la suspendarea executării şi îndeplinirea condiţiei prevenirii pagubei iminente,cât şi inconsistenta sustinerilor recurentei pe acest aspect:

Invocând dispoziţiile art. 194 pct. 21 si pct. 39 din Legea 123/2012 a energiei electrice si gazelor naturale, dar şi art. 195 alin. (6) din Legea 123/2012, conform cărora aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei, intimata susţine că paguba iminenta este reprezentată de prejudiciul material viitor si previzibil constând în aplicarea de sanctiuni contraventionale pentru nerespectarea obligatiilor impuse de ANRE prin Decizia atacată, fapt pe care însăşi ANRE îl recunoaşte în cererea de recurs.

Atâta timp cât termenul de prescriptie de 2 ani, la care se adaugă durata suspendarii executarii dispuse în fond, nu se împlineste, ANRE poate aplica sanctiunea contraventională, în cazul in care decizia nu ar fi mentinută suspendată până la soluţionarea definitivă a fondului .

Atâta timp cât Decizia atacată îşi produce efectele, nerespectarea obligatiilor trasate reprezintă abateri contraventionale, iar neaplicarea legii nu poate fi o optiune pentru parata ANRE, asadar caracterul previzibil al prejudiciului rezultă din însăşi Lege: art. 194 pct. 21, pct. 39 si art. 195 din Legea 123/2012.

Pentru evitarea oricarei confuzii, arată intimata că sanctiunea contraventională mentionată de recurenta, deja aplicată A. prin Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/14.01.2021, nu are în vedere nerespectarea obligatiilor trasate prin Decizia ANRE nr. 2367/17.12.202C), a cărei suspendare o solicită, astfel încât aplicarea unor noi sancţiuni contravenţionale pentru nerespectarea Deciziei mentionate mai sus este perfect posibilă şi nu încalcă principiul Non bis in idem.

ANRE sustine fără nici un temei că paguba iminentă o poate reprezenta doar o paguba efectivă. Or, asa cum rezulta din însăşi definitia dată de Lege, precum şi din practica judiciară, paguba iminenta este reprezentata tocmai de un prejudiciu material viitor şi previzibil.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, nu a combătut apărările intimatei – reclamante din cadrul întâmpinării, printr-un Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711alin. (4) C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 alin. (1) C. proc. civ., deşi întâmpinarea intimatei – reclamante i-a fot comunicată în termenul legal.

Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiile art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 07.10.2022 a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, luând act de concluziile orale formulate de reprezentanţii recurentei şi intimatei, pe fondul recursului ce face obiectul judecăţii, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din întâmpinare şi de dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele expuse în continuare:

Constată astfel Înalta Curte că, în cadrul cererii sale, recurenta a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..ce reglementează situaţia când" hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

În susţinerea acestui motiv recurenta a invocat interpretarea greşită de prima instanţă a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, ce a apreciat eronat ca fiind îndeplinite cele două condiţii privind cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurenta a solicitat a se avea în vedere că, în susţinerea cererii de suspendare, intimata – reclamantă a invocat un singur motiv, respectiv faptul că patru adrese din partea Societăţii Electrocentrale Constanta S.A. "sunt semnate de persoane ale căror funcţii, potrivit Legii nr. 85/2014 si Leşii nr. 31/1990 nu au abilitatea de a angaja şi reprezenta societatea după data intrării în insoventă, respectiv desemnarea administratorului special la data de 07.06.2019", şi anume de domnul directorul general B..

Arată recurenta că, prin susţinerile orale si concluziile scrise a fost invocat un nou motiv de suspendare, respectiv nemotivarea deciziei, însă, instanţa de fond nu s-a pronunţat pe niciunul din aceste motive ci a susţinut că există " îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ, în cauză impunându-se a se verifica şi stabili, în raport de susţinerile părţilor, aspectele sesizate prin plângere de către societatea Electrocentrale Constanta S.A. privind neîncadrarea societăţii, conform solicitării, în categoria de clienţi cărora li se aplică tariful de proximitate C. 6, precum şi argumentele reclamantei în sensul de a stabili dacă, în absenţa informaţiilor solicitate, putea analizaşi răspunde în termenul prevăzut de lege solicitării Electrocentrale Constanţa S.A. în ceea ce priveşte comunicarea valorii reglementate rămasă neanwrtizată a obiectivelor SD utilizate pentru alimentarea CET Palas, în vederea acordării tarifului de distribuţie de proximitate C.6.

Prezintă relevanţă, sub acest aspect, şi faptul că în cauză a fost încuviinţată o expertiză în specialitatea petrol şi gaze."

A arătat astfel că, în mod nelegal instanţa de fond a tras asemenea concluzii, motivând că trebuie să verifice aspecte ce ţin de fondul cauzei şi de aceea suspendă actul.

Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiate criticile recurentei, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare fiind interpretate şi aplicate în mod greşit de către instanţa de fond.

Instanţa de control judiciar, având în vedere obiectul prezentei judecăţi, reţine că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la anularea în tot sau în parte a actului atacat.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Suspendarea actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, actele bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.

Reţine Înalta Curte că indiciile de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, nefiind suficient ca partea doar să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Or, în prezenta cauză, contrar celor reţinute de prima instanţă, nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite".

Analizând actele şi lucrările dosarului de fond, constată Înalta Curte că, în susţinerea cererii de suspendare, reclamanta a invocat în dovedirea condiţiei privind existenţa cazului bine justificat, un singur motiv şi anume faptul că patru adrese din partea Societăţii Electrocentrale Constanta S.A. "sunt semnate de persoane ale căror funcţii, potrivit Legii nr. 85/2014 si Leşii nr. 31/1990 nu au abilitatea de a angaja şi reprezenta societatea după data intrării în insolvenţă, respectiv desemnarea administratorului special la data de 07.06.2019".

Instanţa de fond, fără a analiza acest motiv, a constatat îndeplinită condiţia cazului bine justificat, apreciind că există o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ, aceasta susţinând doar că, în cauză se impune a se verifica şi stabili " în raport de susţinerile părţilor, aspectele sesizate prin plângere de către societatea Electrocentrale Constanţa S.A. privând neîncadrarea societăţii, conform solicitării, în categoria de clienţi cărora li se aplică tariful de proximitate C.6, precum şi argumentele reclamantei în sensul de a stabili dacă, în absenţa informaţiilor solicitate, putea analiza şi răspunde în termenul prevăzut de lege solicitării Electrocentrale Constanţa S.A. în ceea ce priveşte comunicarea valorii reglementate rămasă neamortizată a obiectivelor SD utilizate pentru alimentarea CET Palas, în vederea acordării tarifului de distribuţie de proximitate C.6.",

A reţinut prima instanţă că, pentru clarificarea acestor aspecte a fost încuviinţată o expertiză în specialitatea petrol şi gaze.

Deopotrivă, judecătorul fondului a reţinut ca şi împrejurare care să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului şi faptul că ulterior emiterii actului administrativ intimata – pârâtă a fost de acord cu tariful de proximitate C.5 propus de reclamantă.

Constată însă Înalta Curte, raportat la aceste considerente, că instanţa de fond a suspendat decizia fără să identifice acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, aceasta raportându-se la o analiză viitoare a unor aspecte ce vor fi analizate în cadrul acţiunii în anulare.

Se constată, aşadar, că argumentele instanţei de fond în susţinerea cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond şi administarea unui probatoriu complex, fiind încuviinţată chiar administrarea probei cu expertiză în specialitatea petrol şi gaze, astfel cum chiar instanţa de fond a reţinut, iar o astfel de analiză ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Nici împrejurarea că, ulterior emiterii deciziei atacate, emitentul actului a fost de acord cu tariful de proximitate C5 propus de reclamanta, nu poate crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, neavând aptidudinea de a răsturna prezumţia de legalitate de care se bucură acesta.

Astfel, sunt întemeiate criticile recurentei -pârâte Autoritatea Naţională de reglementare în Domeniul Energiei-ANRE, în sensul că nu sunt indicii de nelegalitate ale actului atacat, neexistând nici o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat, instanţa de fond interpretând eronat dispoziţiile referitoare la instituţia suspendării executării actelor administrative prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului. În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Nici unicul argument al reclamantei, adus în susţinerea cererii de suspendare, ce constă în faptul că 4 adrese "sunt semnate de persoane ale căror funcţii, potrivit Legii nr. 85/2014 si Leşii nr. 31/1990 nu au abilitatea de a angaja şi reprezenta societatea după data intrării în insoventă, respectiv desemnarea administratorului special la data de 07.06.2019", nu poate fi analizat în cadrul procedurii sumare a suspendării, fiind evident că şi o atare analiză, aprofundată din perspectivă teoretico-juridică, ce ţine în mod direct de fondul raporturilor juridice, poate fi realizată doar în cadrul litigiului de fond.

Or, caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existenţa unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecţie în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi însă necesar să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în indicii de nelegalitate, fără a presupune dovedirea unor veritabile motive de nelegalitate.

În condiţiile în care prima instanţă a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat, prin raportare la aspecte de fond privind legalitatea actului, depăşind astfel limitele procedurii sumare a suspendării de executare, Înalta Curte constată că se impune casarea încheierii recurate şi, în urma rejudecării, reţinând că nu sunt indicii de nelegalitate a actului administrativ atacat, neexistând nici o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca nefondată.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esenţă, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind pronunţată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este nelegală.

Soluţia adoptată în recurs şi temeiul legal al acesteia

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta –pârâtă, subsumate motivulului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegală, motiv pentru care va admite recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va casa încheierea recurată şi rejudecând cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., o va respinge, ca nefondată.

Deopotrivă, având în vedere cererea recurentei - pârâte Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei din această etapă procesuală, de acordare a cheltuielilor de judecată efectuate în această cale de atac, în cuantum de 100 RON, constând în taxa judiciară de timbru achitată în cauză, astfel cum rezultă din Ordinul de plată nr. x emis la data de 05.08.2022, ataşat la dosarul de recurs, Înalta Curte, raportat la soluţia ce se preconizează a fi pronunţată asupra recursului declarat de pârâtă, constată că sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 452 şi art. 453 alin. (1) C. proc. civ., motiv pentru care urmează a obliga intimata –reclamantă A. S.R.L. la plata sumei de 100 RON, în favoarea recurentei –pârâte Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva încheierii din data de 15 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi rejudecând:

Respinge cererea de suspendare, ca nefondată.

Obligă intimata –reclamantă A. S.R.L. la plata sumei de 100 RON, în favoarea recurentei –pârâte Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 februarie 2023.