Expropriation corridor for flood-control dam upheld; legality exception dismissed as inadmissible

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 04.08.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat instanţei anularea Hotărârii de Guvern nr. 612/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 483/16.05.2022, prin care s-a aprobat amplasamentul şi declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara", cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 98 din 22 februarie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, invocată de pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Administraţia Naţională Apele Române -Administraţia Bazinală de Apă Cruşuri şi Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara şi, în consecinţă, a respins excepţia de nelegalitate a adresei menţionate, ca inadmisibilă.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Administraţia Naţională Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Crişuri, Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 98 din 22 februarie 2023 a Curţii de Apel Cluj a declarat recurs recurenta reclamantă A., solicitând admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă: casarea în tot a sentinţei civile nr. 98/2023 pronunţată în dosarul nr. x/2022, admiterea excepţiei de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, emisă de Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara, cu consecinţa înlăturării acestui act de la soluţionarea cauzei; admiterea acţiunii în contencios astfel cum a fost formulată; obligarea intimaţilor la plata cheltuielilor de judecată în conformitate cu art. 453 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., a susţinut următoarele:

Sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea principiilor fundamentale ce guvernează procedura în faţa instanţei- art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Conform art. 174 alin. (1) C. proc. civ., "Nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă". Iar la alin. (2) se face referire la nulitatea absolută, care intervine atunci când "cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public".

Raportat la sentinţa nr. 98/2023, aceasta a fost dată cu nerespectarea art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 din Constituţia României, care instituie regula aplicării prioritare a Dreptului Uniunii Europene.

Potrivit dreptului unional, în special a jurisprudenţei CJUE, interesul public al unui proiect nu poate fi doar invocat, ci acesta trebuie să fie dovedit. Efectul vertical direct al unei Directive înseamnă că dispoziţia directivei va fi aplicata direct de instanţa naţională în raporturile dintre autorităţi publice şi particulari, fiind înlăturat de la aplicare actul normativ naţional incompatibil.

Un prim aspect în sensul acestui motiv de casare, este silogismul judiciar al instanţei, din considerentele sentinţei nr. 98/2023, potrivit căruia, ca prim judecător european, nu ar putea înlătura actul de soluţionare a cauzei în ipoteza sesizării unei incompatibilităţi între dreptui naţional şi dreptul unional.

Mai exact, este vorba despre situaţia Ordinului nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice şi private, care prevede, la art. 5 alin. (1) din Metodologie, că evaluarea nu poate fi efectuată pentru proiectele ale căror lucrări au fost demarate.

Aceste aspecte au fost invocate ca temei legal în adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, a cărei nelegalitate a cerut-o pe cale de excepţie.

Recurenta arată că, a evidenţiat faptul că Ordinul nr. 135/2010, în forma de la momentul emiterii adresei, era în contradicţie cu dispoziţii unionale, anume cu Directiva nr. 92/2011, care statuează în sensul că exceptarea unor proiecte de la evaluarea de mediu se poate realiza doar în situaţii limitative care nu sunt îndeplinite în speţă. Directiva nr. 92/2011 era în vigoare la momentul emiterii adresei nr. x

În cuprinsul sentinţei civile nr. 98/2023, instanţa nu s-a preocupat de problema necorelării dintre un act normativ intern, Ordinul nr. 135/2010 şi un act normativ european, Directiva nr. 92/2011 şi nu şi-a exercitat rolul activ în aplicarea prioritară a Dreptului Unional, ci a apreciat că nu ar putea interveni în vederea înlăturării dispoziţiilor din dreptul intern, invocând că ar fi trebuit să exercite o acţiune în anularea actului normativ.

Pe de o parte, instanţa recunoaşte că actul normativ este problematic, dar în acelaşi timp neagă accesul la justiţie, apreciind că nu poate aplica direct Directiva în prezenta cauză.

Or, această argumentare a instanţei de fond este vădit contrară jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (în continuare "CJUE") şi indicaţiilor de interpretare, de la nivel unional, a principiului supremaţiei dreptului unional faţă de dreptul intern.

Curtea de Casaţie din Franţa a stabilit, în practica sa, faptul că, în temeiul principiului supremaţiei Dreptului Uniunii Europene, judecătorul nu trebuie să aplice o prevedere legală care e contrară Dreptului Unional, chiar şi atunci când prevederea legală este conformă cu principiile constituţionale.

După cum a evidenţiat şi prin notele de şedinţă, prin sentinţa nr. 98/2023, instanţa de fond nu aplicat principiul supremaţiei dreptului Uniunii Europene pentru a menţine eficienţa deplină a normelor unionale, în speţă Directiva nr. 92/2011. Instanţa de fond trebuia să lase neaplicate dispoziţiile Ordinului nr. 135/2010, iar să nu să le aprecieze drept temei pentru aşa-zisa legalitate a Adresei nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara şi implicit a H.G. nr. 612/2022.

Deşi a subliniat în repetate rânduri, prin documentele depuse la dosar, că Adresa nr. x/12.05.2017, fundamentată pe Ordinul nr. 135/2010, şi H.G. nr. 612/2022 încalcă atât prevederile unionale de mediu obligatorii pentru statele membre, cât şi practica CJUE privitoare la obligativitatea efectuării o posteriori a evaluării de mediu atunci când nu a fost efectuată înainte de demararea proiectului, instanţa de fond a ales o abordare pasivă faţă de acestea şi a apreciat, fără fundament, legalitatea hotărârii de Guvern prin raportare la scopul pentru care a fost emisă, nu cerinţele necesar a fi fost îndeplinite la momentul emiterii. Or, acest lucru poate fi remediat strict prin admiterea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Un al doilea aspect în sensul acestui motiv de casare, este faptul că instanţa a apelat la o prezumţie judecătorească, potrivit căreia declararea interesului public echivalează cu legalitatea unui proiect, precum şi cu oportunitatea emiterii acestuia. Mai exact, instanţa a afirmat că simplul fapt că emitentul H.G. nr. 612/2022 a invocat interesul public pentru a combate argumentele recurentei privind protecţia mediului, ar conferi legalitate actului administrativ, dar şi oportunitatea acestuia. Acest raţionament este contrar practicii existente la nivelul CJUE şi implicit, contrar principiului supremaţiei Dreptului Uniunii Europene.

Instanţa de judecată, în vederea înfăptuirii actului de justiţie trebuia să analizeze dacă proiectul a parcurs toate procedurile prevăzute de lege şi tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte, iar nu să se bazeze pe simplele aprecieri ale emitentului, Guvernul României, cu privire la aşa-zisa necesitate a implementării proiectului.

Incidenţa motivului de nelegalitate consacrat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

În primul rând, instanţa, în mod greşit, a apreciat că recurenta a invocat un motiv de oportunitate, iar nu de nelegalitate, considerent pentru care a analizat dacă a existat sau nu un exces de putere în adoptarea H.G. nr. 612/2022.

În situaţia ipotetică în care ar discuta doar de oportunitate, silogismul judiciar nu are fundament legal. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere constituie "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

În sentinţa nr. 98/2023, s-a reţinut, fără temei, că "marja de apreciere recunoscută în favoarea autorităţii publice nu a fost depăşită".

Contrar acestor aprecieri ale instanţei, arătă că, prin emiterea H.G. nr. 612/2022, se încălcă drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, întrucât:

Implementarea H.G. nr. 612/2022 şi a întregului proiect Acumularea Mihăileni ar genera, un prejudiciu climatic semnificativ şi un prejudiciu ecologic ireversibil.

Proiectul ar fi trebuit supus, înainte de adoptarea hotărârii de guvern, în acord cu dispoziţiile legale naţionale şi unionale şi cu jurisprudenţa CJUE, studiului de evaluare a impactului asupra mediului, studiului de evaluare adecvată, studiului de evaluare asupra corpurilor de apă, precum şi studiului de evaluare a impactului asupra schimbărilor climatice. Inexistenţa vreunul studiu de evaluare a impactului proiectului asupra duce la concluzia că Hotărârea de Guvern este fundamental nelegală.

Toate acestea sunt contrare dreptului la un mediu sănătos, consacrat de art. 35 din Constituţie, dreptului la ocrotirea sănătăţii (încălzirea globală şi schimbările climatice afectează sănătatea umană), statuat de art. 34 din Constituţie, precum şi însuşi dreptului la viaţă (scade speranţa de viaţă în aceste condiţii potrivnice), prevăzut de art. 22 din Constituţie.

În al doilea rând, instanţa a considerat că legalitatea actului ar decurge şi din faptul că demersul emitentului actului nu ar fi nou, ci ar fi continuarea unor demersuri iniţiale confirmate prin H.G. nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiţii " Acumularea Mihăileni pe râul Crişul alb judeţul Hunedoara". Această apreciere a instanţei este lipsită de fundament juridic, întrucât simpla existenţă a H.G. nr. 637/2018, nu înlătură argumentele de nelegalitate ale H.G. nr. 612/2022, cea din urmă fiind un act administrativ autonom care nu se află în relaţie de dependenţă faţă de prima hotărâre menţionată.

Nu prin H.G. nr. 637/2018 s-a aprobat amplasamentul ce urmează a fi expropriat, nu H.G. nr. 637/2018 (care are doar 3 articole prin care se aprobă nişte indicatorii tehnico-economici) va duce la defrişarea unei suprafeţe considerabile de pădure, nu prin H.G. nr. 637/2018 este cheltuită suma de 219.981 RON pentru plata despăgubirilor aferente unui proiect ce ridică serioase suspiciuni de nelegalitate.

În al treilea rând, instanţa, în mod greşit, în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, nu a calificat adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, ca fiind un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Contrar acestor aprecieri ale instanţei, arătă că adresa nr. x/2017 constituie un act administrativ individual, întrucât:

Simpla denumire de "adresă" nu conduce automat la concluzia că aceasta nu este un act administrativ, practica judiciară fiind unanimă în a asimila adresele actelor administrative (Curtea de Apel Timişoara, decizia nr. 7930/01.10.2014; Curtea de Apel Craiova, decizia nr. 6181/15.10.2014).

Actul fost emis în regim de putere publică de către APM Hunedoara, care este, potrivit Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare, "instituţie publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, cu statut de serviciu public deconcentrat, finanţată de la bugetul de stat", care "îndeplineşte la nivel judeţean atribuţiile Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului" şi care "emite acte de reglementare în domeniul protecţiei mediului".

Actul a fost solicitat în baza Certificatului de urbanism nr. x/10.02.2017 (depus la dosar de către pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor), care avea drept scop elaborarea proiectelor pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii privind "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara".

Certificatul, emis la solicitarea Administraţiei Naţionale "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Crişuri (în continuare "ABA Crişuri"), stabileşte obligativitatea obţinerii de către beneficiar a actului administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului, pentru a avea documentaţia completă în vederea dobândirii autorizaţiei de construire.

În lipsa acestui act, prevăzut în certificatul de urbanism, nu se putea solicita emiterea Hotărârii de Guvern nr. 612/2022, având în vedere că aceasta se referă la aprobarea amplasamentului şi declanşarea procedurilor de expropriere privitoare la Acumularea Mihăileni în vederea defrişării unor suprafeţe de păduri, anume exact proiectul vizat de certificatul de urbanism şi de actele prevăzute de acesta.

Incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

În primul rând, în cuprinsul sentinţei civile nr. 98/2023, instanţa nu a analizat motivele de nelegalitate, aplecându-se asupra oportunităţii emiterii H.G. nr. 612/2022.

În al doilea rând, instanţa a apreciat că, din pretinsa legalitate a H.G. nr. 612/2022, motivată deficitar, ar rezulta neîncălcarea principiului risipirii banului public.

În al treilea rând, instanţa, în motivarea sa, nu s-a limitat la obiectul H.G. nr. 612/2022, ci şi-a bazat soluţia pe o hotărâre judecătorească nedefinitivă care vizează altă porţiune de proiect, ceea ce este inadmisibil atât în raport cu regulile de motivare.

Mai exact, este vorba despre sentinţa nr. 2721/15.11.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, dosar în care recurenta a solicitat constatarea lipsei de valabilitate a autorizaţiei de construire nr. x/1987.

Este adevărat că, în cuprinsul cererii introductive din prezentul litigiu, recurenta a făcut referire la dosarul nr. x/2022, precum şi la alte dosare referitoare la proiectul Acumularea Mihăileni, pentru a ilustra aparenţa de nelegalitate a proiectului şi faptul că proiectul poate fi oprit oricând prin statuările instanţelor, însă este contrar principiilor judiciare ca instanţa de fond să-şi fundamenteze raţionamentul judiciar pe o hotărâre nedefinitivă.

În drept: textele de lege din cuprinsul cererii de recursului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 22.05.2023, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată, cu consecinţa menţinerii sentinţei de fond ca legală şi temeinică, apreciind în acest sens că prima instanţă a respins în mod corect acţiunea reclamantei, pentru motivele arătate.

La data de 14.06.2023 a fost înregistrată la dosar întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, care a expus punctual argumentele pentru care solicită respingerea cererii de recurs ca neîntemeiată şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală.

Recurenta-reclamantă a transmis prin mail, la data de 09.01.2024, note de şedinţă prin intermediul cărora a solicitat respingerea apărărilor intimaţilor şi a expus considerente în susţinerea solicitării de admitere a recursului, de casare în tot a sentinţei atacate şi trimitere a cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinările şi notele de şedinţă depuse la dosar, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul recurentei-reclamante este nefondat şi îl va respinge pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, Înalta Curte constată că sunt nefondate, urmând a fi respinse.

Înalta Curte reţine că, susţinerile recurentei-reclamante dezvoltate prin cererea de recurs nu cuprind critici apte a fi încadrate în acest motiv de casare.

Legiuitorul, reglementând calea de atac a recursului, a prevăzut, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente, examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite, aşadar, prin dispoziţii procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situaţii ce nu au fost avute în vedere la legiferare, şi trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior, în care motivele vizau şi netemeinicia acesteia.

În speţă, sub un prim aspect, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susţinut că, instanţa de judecată a dispus soluţionarea cauzei, cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 din Constituţia României, care instituie regula aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene.

Recurenta-reclamantă a arătat că Ordinul nr. 135/2010, în forma de la momentul emiterii adresei nr. x/12.05.2017, era în contradicţie cu dispoziţii unionale, anume cu Directiva nr. 92/2011, care statuează în sensul că exceptarea unor proiecte de la evaluarea de mediu se poate realiza doar în situaţii limitative care nu sunt îndeplinite în speţă. Directiva nr. 92/2011 era în vigoare la momentul emiterii adresei menţionate mai sus.

Constată Înalta Curte că, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ.

Potrivit art. 174 C. proc. civ.: " (1) Nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public. (3) Nulitatea este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat".

Nulitatea reprezintă principala sancţiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispoziţiilor legale.

Dispoziţiile art. 174 C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 C. proc. civ. este condiţionată de producerea unei vătămări.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că, sentinţa recurată nu a fost pronunţată cu încălcarea art. 4 C. proc. civ., întrucât legiuitorul a prevăzut în cadrul dispoziţiilor H.G. nr. 612/2022, soluţiile tehnice ce sunt în concordanţă cu cerinţele Directivei nr. 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei privind evaluarea şi gestionarea riscului la inundaţii, pentru protecţia şi îmbunătăţirea specificului mediului înconjurător şi a aspectului său estetic şi prevenirea sau minimizarea pierderilor economice prin reducerea riscului la inundaţii şi măsuri de protecţie locală în zonele populate.

Totodată, din cuprinsul sentinţei recurate, reiese că, judecătorul fondului a respectat dispoziţiile legale referitoare la rolul judecătorului în aflarea adevărului şi principiile fundamentale ale procesului civil, inclusiv, dreptul la apărare şi dreptul de dispoziţie al părţilor.

Deşi, recurenta, prin criticile invocate în susţinerea acestui motiv de casare face trimitere la adresa nr. x/12.05.2017, cu privire la care, în faţa instanţei de fond, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate, reţine instanţa de control judiciar că, recurenta-reclamantă nu dezvoltă critici împotriva modului de soluţionare de către prima instanţă a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi nu arată de ce instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, - art. 488 alin. (1) pct. 5, cu privire la aceasta.

Observă Înalta Curte că, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a adresei nr. x/12.05.2017, invocată de pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Administraţia Naţională Apele Române -Administraţia Bazinală de Apă Crişuri şi Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara şi, în consecinţă, a respins excepţia de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă, a adresei menţionate, ca inadmisibilă.

Reţine Înalta Curte nerelevanţa criticilor formulate de către recurenta-reclamantă în susţinerea acestui motiv de casare, câtă vreme, aceasta a dezvoltat critici pe fondul excepţiei de nelegalitate, deşi prin sentinţa recurată excepţia de nelegalitate a fost respinsă ca inadmisibilă.

Sub un al doilea aspect în sensul acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susţinut că, "instanţa a apelat la o prezumţie judecătorească, potrivit căreia declararea interesului public echivalează cu legalitatea unui proiect, precum şi cu oportunitatea emiterii acestuia. Mai exact, instanţa a afirmat că simplul fapt că emitentul H.G. nr. 612/2022 a invocat interesul public pentru a combate argumentele sale, privind protecţia mediului, ar conferi legalitate actului administrativ, dar şi oportunitatea acestuia. Acest raţionament este contrar practicii existente la nivelul CJUE şi implicit, contrar principiului supremaţiei Dreptului Uniunii Europene".

Motivul de recurs referitor la legalitatea şi oportunitatea H.G. nr. 612/2022 din perspectiva principiului supremaţiei Dreptului Uniunii Europene, ce poate fi încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este de asemenea nefondat.

Contrar susţinerilor din recurs, instanţa de fond a făcut o analiză a actului administrativ normativ contestat, respectiv a H.G. nr. 612/2022, atât din perspectiva legalităţii, cât şi din perspectiva oportunităţii adoptării acestuia, cu respectarea normelor legale europene în materie.

Referitor la motivul de casare circumscris art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea este nelegală când "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", se constată că nu poate fi reţinută incidenţa acestuia în cauză, având în vedere următoarele:

Reţine Înalta Curte că, sentinţa recurată este suficient motivată, întrucât instanţa a reţinut şi a explicat de o manieră convingătoare raţionamentul juridic pe care l-a adoptat, hotărârea asigurând transparenţă asupra silogismului judiciar care trebuie să explice şi să justifice dispozitivul şi graţie căreia să poată fi realizat controlul judiciar, astfel încât, în această situaţie, nu e incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Pentru a reţine incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se impune ca hotărârea atacată să nu cuprindă motivele pe care se întemeiază astfel că, inexistenţa acestora împiedică exercitarea controlului judiciar, sau să cuprindă motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerentele de drept.

În cauză, motivarea primei instanţe răspunde acestei exigenţe legale, aceasta arătând care sunt considerentele de fapt şi de drept care au condus la adoptarea soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată. Totodată, sentinţa supusă analizei nu cuprinde motive contradictorii şi nici străine de natura cauzei, astfel că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Deşi recurenta-reclamantă susţine faptul că instanţa de fond a pronunţat o soluţie fără a o motiva corespunzător, această alegaţie este combătută în mod evident de considerentele care au întemeiat soluţia instanţei, instanţa făcând o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente cauzei, prin raportare la probele administrate în cauză.

Obligaţia de motivare a unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, ci o expunere a argumentelor fundamentale, care, prin conţinutul lor sunt susceptibile să influenţeze soluţia.

Referitor la criticile recurentei-reclamante, în sensul că instanţa de fond a reţinut în cuprinsul hotărârii aspecte referitoare la dosarele nr. x/2022, nr. y/2022, nr. z/2022 şi nr. 417/117/2022, constată Înalta Curte că, însăşi recurenta-reclamantă a menţionat aceste dosare în cuprinsul cererii de chemare în judecată. Astfel, instanţa de fond a analizat în mod corect susţinerile acesteia. În cazul în care afirmaţiile recurentei nu ar fi fost analizate de către instanţa de fond, aceasta ar fi fost nemulţumită de faptul că nu au fost luate în considerare toate criticile formulate.

Se observă că, sub acest aspect, susţinerile recurentei-reclamante nu sunt fondate, hotărârea recurată fiind corect şi amplu argumentată în fapt şi în drept, neexistând nicio contradictorialitate în motivarea soluţiei, dezlegarea dată de instanţa de fond problemelor de drept deduse judecăţii, fiind pe deplin şi coerent susţinută de considerente, ce nu se contrazic şi care conduc la soluţia din dispozitiv.

Prin urmare, reţine Înalta Curte că, în cauză nu este incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, nu poate fi reţinut nici motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în speţă, instanţa de fond făcând o judicioasă analiză a situaţiei de fapt şi o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente prezentului litigiu.

Prin H.G. nr. 612 din 4 mai 2022, a cărei anulare se cere, s-a aprobat amplasamentul şi s-au declanşat procedurile de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara".

O primă critică în susţinerea acestui motiv de casare este aceea că, instanţa de fond, în mod greşit, a apreciat că recurenta-reclamantă a invocat un motiv de oportunitate, iar nu de nelegalitate, considerent pentru care a analizat dacă a existat sau nu un exces de putere în adoptarea H.G. nr. 612/2022. Recurenta a mai arătat că, contrar acestor aprecieri ale instanţei, prin emiterea H.G. nr. 612/2022, se încalcă drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, întrucât implementarea acestui act normativ şi a întregului proiect Acumularea Mihăileni ar genera, un prejudiciu climatic semnificativ şi un prejudiciu ecologic ireversibil.

Criticile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Astfel, contrar susţinerilor din recurs, instanţa de fond a făcut o analiză a actului administrativ contestat, respectiv a H.G. nr. 612/2022, atât din perspectiva legalităţii, cât şi din perspectiva oportunităţii adoptării acestuia.

În ceea ce priveşte legalitatea, reţine Înalta Curte că, aceasta reprezintă elementul central al regimului juridic al actelor administrative, înţeleasă ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu actele administrative cu o forţă juridică superioară, principiul legalităţii în sistemul constituţional actual fiind unul dintre principiile fundamentale ale administraţiei publice.

Aşadar, legalitatea reprezintă o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a unui act administrativ.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte oportunitatea unui act administrativ, în jurisprudenţa Înaltei Curţi s-a reţinut că, "este cunoscut că, norma permisivă, în dreptul administrativ, exprimă puterea discreţionară dată autorităţii de a acţiona sau nu, libertatea de apreciere de a acţiona într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale ale opţiunii sale. A accepta contrariul ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activităţii administraţiei, ceea ce este nepermis într-un stat de drept..." decizia civilă nr. 3359/2005, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Raportându-se atât la legalitatea, cât şi la oportunitatea H.G. nr. 612/2022, prima instanţa a reţinut în mod corect că, demersul legiuitorului secundar nu reprezintă o noutate ci este continuarea unor demersuri iniţiale anterioare, confirmate prin H.G. nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiţii "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul alb judeţul Hunedoara", investiţie începută în baza autorizaţiei de construire nr. x/1987 emisă de către comitetul executiv al Consiliului popular al judeţului Hunedoara.

În acest context, demersul nu este nou, ci reprezintă acte de punere în executare a unei decizii anterioare a puterii executive, de realizare a obiectivului de investiţii.

Prin urmare, din această perspectivă nu se poate reţine o nelegalitate a actului administrativ.

În acord cu judecătorul fondului, reţine Înalta Curte că, oportunitatea deciziei realizării obiectivului de investiţie ce face obiectul H.G. nr. 612/2022, dar şi necesitatea investiţiei, este justificată prin interesul legitim public al apărării activităţilor umane, bunurilor publice şi private, activităţilor economice şi sociale dintr-o zonă supusă, în mod frecvent, inundaţiilor. Interesul public este cel care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor publice.

Prin urmare, în speţă, marja de apreciere recunoscut în favoarea autorităţii publice nu a fost depăşită.

Constată Înalta Curte că, H.G. nr. 612/2022 cuprinde toate elementele legale, în acord cu Legea nr. 255/2010, scopul actului normativ fiind finalizarea acumulării, cu toate funcţiunile ei, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Acuzaţia de despădurire nu poate fi un element de nelegalitatea H.G. nr. 612/2022, câtă vreme se respectă prevederile legale privind despăgubirile şi obligaţia privind refacerea fondului forestier, conform Codului silvic, şi are avizul instituţiei competente în materia protecţiei mediului.

Obiectivul de investiţii este de importanţă deosebită pentru reducerea riscurilor la inundaţii. Realizarea lucrărilor hidrotehnice pentru Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara, sunt în conformitate cu practicile şi politicile naţionale şi europene.

Lucrările care se realizează în cadrul acestui obiectiv de investiţii se încadrează în Strategia naţională de management al riscului la inundaţii pe termen mediu şi lung, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 846/2010, care defineşte un cadru tehnic, instituţional şi legal pentru prevenirea şi reducerea tuturor consecinţelor negative ale inundaţiilor, până la niveluri acceptabile gradual şi procentual, asupra activităţilor socio-economice, asupra proprietăţilor, asupra vieţii şi sănătăţii oamenilor şi asupra mediului înconjurător, ţinând cont de necesităţile specifice şi de obligaţiile internaţionale ale României, fiind în concordanţă cu orizontul de timp al Strategiei Naţionale pentru Dezvoltare Durabilă.

În ceea ce priveşte critica de nelegalitate privind lipsa unui studiu de evaluare, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice şi private: "Evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiţie au fost demarate sau proiectele au fost realizate."

Aşadar, art. 5 alin. (1) din Metodologie limitează necesitatea realizării evaluării doar la proiectele aflate în faza de debut, textul menţionat fiind aplicabil situaţiei prezente, când proiectul de investiţii se află deja în desfăşurare. ("au fost demarate").

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul existenţei unui conflict între un act administrativ cu caracter normativ, anume prevederile art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 135/2010, şi acte normative superioare în ierarhie, respectiv, prevederile art. 27 şi 28 din O.U.G. nr. 57/2007, referitoare la realizarea unei evaluări de mediu, pe care recurenta-reclamantă îşi întemeiază critica de nelegalitate, în temeiul principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului legalităţii, nu pot fi primite.

Curtea nu poate lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ, în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului, iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.

Criticile privind eventuala încălcare a principiului securităţii juridice nu pot fi primite. Înalta Curte nu poate reţine, din conţinutul H.G. nr. 612/2022, că scopul acesteia este unul ambiguu.

Constată Înalta Curte, din preambulul actului, că, acesta a fost emis în considerarea unor manifestări de voinţă anterioare ale autorităţii publice centrale, de continuare a obiectivului de investiţii, reafirmate prin H.G. nr. 637/2018. Măsurile dispuse prin H.G. nr. 612/2022 reprezintă practic etape necesare şi obligatorii realizării obiectivului de investiţii.

Astfel, se observă că, H.G. nr. 612/2022 a fost adoptată, avându-se în vedere dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 637/2018 privind reaprobarea obiectivului de investiţii "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara", precum şi a caracteristicilor principale şi a indicatorilor tehnico-economici aferenţi acestuia, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiţii de interes naţional şi utilitate publică "Acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara".

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante privind încălcarea principiului evitării risipirii banului public, instanţa de fond, în mod corect, a reţinut că, nu pot fi primite aceste critici, ţinându-se cont de dispoziţiileexprese ale art. 3 din H.G. nr. 612/2022, care prevăd că, suma necesară exproprierilor este prevăzută în Legea bugetului de stat pe anul 2022 nr. 317/2021, fiind respectate astfel, dispoziţiile art. 14 din legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Sunt neîntemeiate criticile recurentei-reclamante referitoare la soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la a excepţia de nelegalitate.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că adresa nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara nu constituie un act administrativ, şi pe cale de consecinţă, în mod judicios, a respins ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004: "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Aşadar, în raport de cuprinsul textului de lege mai sus enunţat, reiese că pentru ca un act să fie considerat act administrativ, trebuie să îndeplinească în mod cumulativ condiţiile prevăzute de lege, respectiv să fie vorba despre un act unilateral, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii.

În speţă, adresa din 12 mai 2017 a fost emisă de către Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara la solicitarea recurentei-reclamante şi se referă la reactualizarea Studiului de fezabilitate pentru investiţia acumularea Mihăileni pe râul Crişul Alb, judeţul Hunedoara. La solicitarea menţionată anterior, Agenţia pentru Protecţia Mediului Hunedoara a comunicat recurentei-reclamante, următoarele: "În conformitate cu art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 135/2010 privind aprobarea metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice şi private, "Evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiţii au fost demarate sau proiectele au fost realizate". În finalul adresei se arată că "Prin urmare solicitarea dumneavoastră nu poate fi finalizată prin emiterea unui act de reglementare".

În raport de conţinutul adresei arătate anterior, precum şi definiţia legală a actului administrativ, constată Înalta Curte că, în mod întemeiat, prima instanţa a reţinut că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, adresa faţă de care s-a formulat excepţia de nelegalitate neavând natura juridică a unui act administrativ.

Adresa menţionată anterior nu cuprinde manifestarea de voinţă a unei autorităţi publice în scopul de a produce efecte juridice, specifice dreptului administrativ, în legătură cu o anumită situaţie juridică, respectiv autorizarea legală a obiectivului de investiţii.

Actul emis de autoritate, respectiv adresa din 12 mai 2017 nu este emisă în cadrul procedurii de autorizare propriu-zisă, necesară desfăşurării proiectului de investiţii, ci reprezintă un punct de vedere formulat în baza unei solicitări administrative, petiţie, adresată de către o persoană juridică privată.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte observă că, adresei nr. x/12.05.2017, emisă de APM Hunedoara, îi lipseşte dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce prin ea însăşi efecte juridice.

În analiza naturii juridice a unui act administrativ, sunt esenţiale efectele juridice pe care acesta le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea. Prin urmare, actul administrativ trebuie delimitat de adresele, precizările sau circularele, care nu fac decât să expună o opinie, un punct de vedere, fără a modifica ceva în ordinea juridică existentă, sau să aducă la cunoştinţa destinatarilor un fapt sau o decizie administrativă.

În consecinţă, în contextul celor arătate anterior, în mod corect a admis instanţa de fond excepţia de inadmisibilitatc şi a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate, în considerarea aspectului referitor la lipsa calităţii de act administrativ a adresei faţă de care s-a formulat excepţia de nelegalitate.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 98 din 22 februarie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.