Unconstitutionality of Supreme Court interpretation of appeal routes in administrative litigation; nullity of appeal for failure to critique lower court’s admissibility analysis under Law No. 47/1992

Şedinţa publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 7 martie 2022 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Naţional de Statistică, pe cale de ordonanţă preşedinţială, obligarea pârâtului la acordarea unor zile libere plătite sau acordarea unor învoiri plătite în timpul programului de lucru pentru ca reclamantul să poată participa, în nume personal, la procesele pe care le are cu instituţia, pentru fiecare termen la care va fi citat, precizând că se prezintă singur în instanţă.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 2768 din 18 mai 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea ca inadmisibilă. În dispozitivul hotărârii s-a menţionat calea de atac ca fiind recursul, în termen de 5 zile de la pronunţare.

1.3. Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat apel, înregistrat la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu număr de dosar x/2022 Prin completarea cererii de apel, înregistrată la data de 2 iunie 2022, apelantul-reclamanta a arătat că înţelege să conteste şi încheierea de şedinţă din 18 mai 2022

1.4. Prin decizia civilă nr. 26 din 2 august 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia inadmisibilităţii apelului şi s-a respins apelul, ca inadmisibil.

1.5. Împotriva deciziei civile nr. 26 din 2 august 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, apelantul A. a formulat contestaţie în anulare. În cuprinsul cererii, a arătat că ridică excepţia de neconstituţionalitate faţă de Decizia nr. 17/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în material contenciosului administrativ"; a menţionat că, în principal, critică această decizie întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, instanţa legiferând şi schimbând legile în vigoare, lucru nepermis într-un stat de drept.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin decizia civilă nr. 9 din 24 martie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia nulităţii contestaţiei în anulare şi a anulat contestaţia în anulare formulată de contestatorul-reclamant A. în contradictoriu cu intimatul-pârât Institutul Naţional de Statistică. Totodată, instanţa a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile menţionate în punctul I.2 de mai sus, a formulat recurs contestatorul A. prin care a criticat soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, solicitând, prin invocarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi a oricăror texte de lege incidente, casarea hotărârii recurate şi sesizarea Curţii constituţionale cu neconstituţionalitatea prevederilor art. 1000 alin. (1) din C. proc. civ. ("ordonanţa este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunţare"), în interpretare, calificată de recurent drept modificare, făcută de Deciziei ICCJ nr. 17/2017 care a stabilit că împotriva hotărârilor pronunţate în această materie (a contenciosului administrativ) poate fi exercitată numai calea de atac a recursului.

În susţinerea recursului, recurentul a arătat că prevederile art. 1000 alin. (1) C. proc. civ. au fost modificate prin Decizia ICCJ nr. 17/2017, întrucât textul de lege incident în materia ordonanţei preşedinţiale, astfel cum a fost publicat de parlament şi disponibil în C. proc. civ., arată că: "ordonanţa este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunţare".

A învederat recurentul că ICCJ, printr-un recurs în interesul legii a stabilit că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.", iar, în opinia recurentului, completul învestit să judece recursul în interesul legii, prin Decizie nr. 17/2017 din 18.09.2017, a încălcat principiul fundamental al unui stat de drept, cel al separaţiei puterilor în stat, modificând o lege organică.

Recurentul a argumentat şi în sensul că, în raport de prevederile art. 517 alin. (4) C. proc. civ., adresabilitatea interpretărilor date prin mecanismul reglementat de aceste prevederi normative vizează doar instanţele de judecată or, în realitate, prin Decizie nr. 17/2017 a operat o modificare a unei prevederi legale de care justiţiabilii sunt obligaţi să ţină cont, şi despre care nici nu sunt informaţi în cuprinsul textului de lege disponibil pe portalul legislativ. A mai arătat recurentul că modificările afectează felul actului de procedură, termenul de exercitare a căii de atac şi eventualul timbraj.

În opinia recurentului, această modificare nu poate fi realizată decât prin lege organică, nu prin dezlegare sau interpretare, iar legiferarea, în statul român, este descrisă prin art. 73 - 79 din Constituţie, puterea judecătorească neavând dreptul să modifice legile votate în parlament, în maniera în care se face această modificare prin decizia contestată.

Totodată, recurentul a arătat că Parlamentul României este singura instituţie care poate emite legi, iar modificarea impusă prin Decizia nr. 17/2017 este una majoră, ce schimbă complet un întreg mecanism juridic al căii de atac, din cel al apelului, cu foarte puţine constrângeri, în cel al recursului, cu o mulţime de limitări, mai multe reguli şi implicaţii asupra căii de atac în cazul ordonanţei preşedinţiale.

De asemenea, recurentul a apreciat că Decizia nr. 17/2017 intră în conflict şi cu aspectele statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 351 din 17 februarie 2016.

Recurentul a mai învederat că interpretarea dată de ÎCCJ creează un conflict juridic de natură constituţională, prin Decizia ICCJ nr. 17/2017 impunându-se, printr-o cale nelegală, că, în materia contenciosului administrativ, calea de atac în cazul ordonanţei preşedinţiale ar fi recursul, şi nu apelul, iar neconstituţionalitatea acestei modificări determină şi caracterul de nelegalitate al dezlegării date sentinţei civile care aplică această decizie.

Nu în ultimul rând, recurentul a arătat că speţa pe care a formulat-o în faţa instanţei nu era o speţă de contencios administrativ, ci un drept civil şi un drept izvorât din dreptul muncii, situaţie care a fost adusă la cunoştinţa instanţei, dar nu a fost cercetată.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Institutul Naţional de Statistică a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru lipsa semnăturii olografe, excepţia tardivităţii căii de atac şi excepţia nulităţii pentru nemotivare, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 28 august 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 13 decembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, Înalta Curte o apreciază întemeiată, pentru următoarele considerente:

Prevederile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. impun părţii care formulează recurs obligaţia de a expune motivele de nelegalitate pe care îşi întemeiază calea extraordinară de atac şi dezvoltarea lor, sub sancţiunea nulităţii stipulate în alin. (3) al aceluiaşi text normativ.

De asemenea, prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ., legiuitorul a reglementat incidenţa aceleiaşi sancţiuni a nulităţii şi pentru nemotivarea recursului, care intervine în ipoteza în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută de alin. (1) al articolului menţionat), dar şi în situaţia în care argumentele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 (ipoteză reglementată de alin. (2) al art. 489 C. proc. civ.).

Având în vedere scopul căii extraordinare de atac a recursului, astfel cum este acesta reglementat de prevederile art. 483 alin. (3) C. proc. civ., ce dispun că "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", Înalta Curte arată că, pentru a se putea reţine îndeplinirea, de către partea care promovează recursul, a obligaţiei de motivare, este necesar ca, prin calea de atac exercitată, partea să învedereze, plecând de la argumentele statuate de prima instanţă, care sunt aspectele de nelegalitate, dintre cele expres şi limitativ reglementate de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., pe care le apreciază incidente cauzei.

Mai mult, cererea de recurs trebuie să cuprindă atât arătarea motivelor de casare, cât şi dezvoltarea lor, neputându-se limita la o simplă indicare formală a dispoziţiilor normative aplicabile, condiţia legală a dezvoltării motivelor implicând formularea unei argumentări juridice a nelegalităţii invocate, prin indicarea dispoziţiilor legale pretins încălcate ori greşit aplicate de instanţă şi prin precizarea eventualelor greşeli apreciate de parte ca fiind săvârşite de instanţă în legătură cu astfel de dispoziţii legale, în lipsa acestor menţiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Totodată, nu îndeplineşte cerinţa motivării cererea de recurs care se rezumă la reiterarea susţinerilor sau apărărilor formulate de parte în faţa instanţei de fond, fără a fi avute în vedere cele statuate prin sentinţa recurată şi fără a fi prezentate critici care să vizeze, în mod concret şi direct, raţionamentul urmat de instanţa de fond pentru pronunţarea hotărârii atacate.

Se mai reţine şi faptul că, potrivit prevederilor art. 487 alin. (1) teză finală, coroborat cu art. 470 alin. (5) C. proc. civ., în cazul în care termenul pentru exercitarea recursului curge de la un alt moment decât comunicarea hotărârii, motivarea recursului se va face într-un termen de aceeaşi durată, care curge, însă, de la data comunicării hotărârii.

Aplicând astfel de considerente teoretice contextului prezentei cauze, Înalta Curte constată că, prin calea de atac promovată, recurentul - contestator A. a învederat, în memoriul de recurs, exclusiv critici ce au vizat neconstituţionalitatea textelor de lege în raport de care a invocat, în faţă Curţii de Apel Bucureşti, excepţia de neconstituţionalitate, fără, însă, ca recurentul să prezinte argumente care să vizeze modul în care instanţa a analizat şi aplicat prevederile art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Pe de altă parte, se reţine că, prin decizia civilă nr. 9 din 24 martie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal nu a analizat constituţionalitatea textelor vizate de excepţie, ci, conform art. 29 din Legea nr. 47/1992, doar întrunirea condiţiilor aferente sesizării Curţii Constituţionale.

Astfel cum s-a reţinut şi în Decizia Curţii Constituţionale nr. 399/2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 869 din 27 septembrie 2023, par. 18, "dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 reprezintă norme de procedură, pe care instanţa care a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate este obligată să le aplice în vederea selectării doar a acelor excepţii de neconstituţionalitate care, potrivit legii, pot face obiectul controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, unica autoritate de jurisdicţie constituţională. Aşadar, această procedură face posibilă doar pronunţarea în situaţiile date asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, instanţa de judecată având rol de filtru al excepţiei de neconstituţionalitate ridicate de părţi. Curtea a mai statuat că instanţa de judecată realizează un control al condiţiilor de admisibilitate a excepţiei, fără a o putea respinge pe motive ce ţin de temeinicia sau netemeinicia acesteia, aspecte care ţin de resortul instanţei de contencios constituţional. Prin urmare, respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia ar putea privi exclusiv condiţiile de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate prevăzute de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992, iar recursul împotriva actului de sesizare se va limita la aceste aspecte, care nu necesită consideraţii teoretice sau interpretări de amploare ori documentări care să îl pună în dificultate pe autorul excepţiei. Cu alte cuvinte, controlul efectuat de instanţa de recurs este circumscris verificării legalităţii respingerii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale de către instanţa ierarhic inferioară, exclusiv prin prisma acestor condiţii."

Memoriu de recurs depus de recurentul – contestator, ce a privit soluţia din cuprinsul deciziei civile nr. 9 din 24 martie 2023 dată cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, nu cuprinde, însă, critici care să vizeze argumentele şi raţionamentele primei instanţe prin care aceasta a analizat dacă, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate prevăzute de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992. Astfel, recurentul nu a evocat argumente împotriva aspectelor concret reţinute de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în justificarea soluţiei de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale.

De asemenea, instanţa de control judiciar reţine că, deşi decizia nr. 9 din 24 martie 2023 a fost comunicată contestatorului la data de 19.07.2023 (conform procesului-verbal de la dosar), acesta nu a depus, în termen de 48 de ore de la comunicare (conform art. 487 alin. (1) teză finală, coroborat cu art. 470 alin. (5) C. proc. civ.), un memoriu de recurs prin care să formuleze critici care să vizeze aspectele dezlegate efectiv de Curtea de Apel Bucureşti din perspectiva excepţiei de neconstituţionalitate.

În practica judiciară s-a decis că simpla nemulţumire a unei părţi sau a părţilor în litigiu faţă de hotărârea pronunţată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligaţia să-şi întemeieze recursul pe cel puţin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ. şi să aducă argumente care să vizeze, în mod concret şi direct, soluţia recurată.

Motivarea imprecisă sau generală, fără o legătură efectivă cu soluţia pronunţată de instanţa de fond, ori cuprinzând indicarea generică a unor texte normative, fără a fi specificată maniera în care acestea au fost încălcate, echivalează cu nemotivarea căii de atac, respectiv cu neîndeplinirea, de către parte, a obligaţiei reglementate de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., coroborat cu art. 487 C. proc. civ., aspecte ce atrag sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În raport de cele prezentate mai sus, se reţine că recursul formulat de recurentul - contestator A. împotriva deciziei civile nr. 9 din 24 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, nu îndeplineşte cerinţa prevăzută de art. 487 C. proc. civ., astfel că, potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepţia invocată de intimatul – pârât Institutul National de Statistică şi va anula recursul, ca nemotivat.

Totodată, observând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de intimatul – pârât Institutul National de Statistică, aceasta urmează a fi respinsă ca neîntemeiată, faţă de neîndeplinirea condiţiei impuse de art. 452 C. proc. civ., mai precis nedepunerea, până la data închiderii dezbaterilor, a dovezii existenţei şi întinderii unor astfel de cheltuieli.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul – pârât Institutul National de Statistică.

Anulează recursul declarat de contestatorul A. împotriva deciziei civile nr. 9 din 24 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nemotivat.

Respinge cererea formulată de intimatul – pârât Institutul National de Statistică, privind obligarea recurentului – contestator la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.