Negative conflict of jurisdiction: administrative versus civil competence for damages action based on allegedly unconstitutional government ordinance affecting pension recalculation

Şedinţa publică din data de 10 ianuarie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

I. Prin cererea înregistrată iniţial şi precizată pe rolul Tribunalului Brăila la data de 23.02.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, următoarele:

- recunoaşterea existenţei drepturilor pretinse şi obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a M.A.I. ca, potrivit art. 60 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, forma de bază, si a dispoziţiilor art. 1 al Anexei nr. 2 la Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 31/2016 pentru aprobarea procedurilor de recalculare şi de actualizare a pensiilor militare de stat, la revizuirea deciziei privind acordarea pensiei militare, să efectueze retroactiv operaţiunea de calculare şi actualizare a cuantumului pensiei subsemnatului prin raportare salariul de funcţie, care de fa 1 octombrie 2017 a fost majorat cu 10%, potrivit dispoziţiilor art. II alin (5) şi (7) din Legea nr. 152/2017 modificată, iar de la 1 ianuarie 2018 cu 25% fată de nivelul salariului de funcţie acordat pentru luna decembrie 2017, potrivit dispoziţiilor art. 38 alin. (3) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice;

- efectuarea de către pârâtă a operaţiunii administrative de actualizare a pensiei sale militare de serviciu, începând cu data de data când şi-a produs efecte O.U.G. nr. 59/2017 avându-se în vedere art. 60 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, forma de bază;

- plata drepturilor de pensie actualizate, la care se adaugă daunele compensatorii sub forma ratei inflaţiei la data plăţii efective, precum şi daunele moratorii sub forma dobânzii legale penalizatoare, conform dispoziţiilor art. 13, din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011, începând cu data 22.02.2020 şi până la data plăţii efective;

- constatarea calităţii sale de creditor al pârâtei şi, în consecinţă, obligarea acesteia la plata diferenţelor de drepturi băneşti de pensie militara de serviciu, dintre sumele primite de acesta şi sumele rezultate în urma actualizării;

- constatarea vătămării drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de ART. VII din O.U.G. nr. 59/2017 223/2015, privind pensiile militare de stat, forma de bază;

- cheltuieli de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Totodată, în temeiul art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 coroborat cu art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004, a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. VII, pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. alin. (3) şi (5) şi ale art,79 alin. (1) din Constituţie, care afectează Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 59/201 7 în ansamblul său.

Arată reclamantul că O.U.G. nr. 59/2017 este afectată de vicii de neconstituţionalitate care duc la neconstituţionalitatea actului normativ în ansamblul şi, în subsidiar, a dispoziţiilor art. VII, pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017, fiind adoptată cu încălcarea dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţie.

A subliniat că dispoziţiile actelor normative criticate sunt contrare prevederilor din Constituţie: art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 79 alin. (1) privind Consiliul Legislativ, şi art. 147 privind deciziile Curţii Constituţionale.

A mai învederat reclamantul că obiectul acţiunii nu vizează stabilirea situaţiei salariilor realizate ci modalitatea de aplicare a unor acte normative, în materia pensiilor cu influenţe asupra cuantumului pensiei, astfel că doar Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne justifică legitimarea procesuală în prezent cauză.

În finalul acţiunii, reclamantul a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale şi suspendarea judecăţii cauzei conform dispoziţiilor art. 9 alin. (2) din legea nr. 554/2004, până la soluţionarea excepţiei invocate.

Prin întâmpinare, pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a invocat a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, excepţia inadmisibilităţii cererii, excepţia de prescripţie a dreptului material la acţiune.

La primul termen de judecată Tribunalul Brăila – secţia I civilă a solicitat reclamantului să depună precizări pentru lămurirea obiectului acţiunii şi a prorogat discutarea competenţei la termenul următor când, din oficiu a invocat excepţia de necompetentă materială a Tribunalului Brăila.

Prin sentinţa civilă nr. 616/20.09.2023, Tribunalul Brăila, secţia I civilă a admis excepţia de necompetenţă materială a acestuia şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Reţinând că temeiul de drept invocat art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi precizările depuse de reclamant pentru lămurirea obiectului acţiunii, tribunalul a constatat că acţiunea de faţă este o acţiune în repararea prejudiciului produs prin vătămarea intereselor reclamantului prin adoptarea de către Guvern a O.U.G. nr. 59/2017.

A constatat, instanţa că obiectul principal al judecăţii îl reprezintă contestarea măsurilor dispuse printr-o Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului României, măsură apreciată de reclamant ca fiind vătămătoare în privinţa drepturilor şi intereselor sale legitime, invocându-se excepţia de neconstituţionalitate.

În concluzie, a reţinut instanţa că reclamantul în motivarea cererii sale nu a pus în discuţie corectitudinea calculării drepturilor de pensie sau a eventualei sale recalculări prin raportare la prevederile legale pe care Casa Sectorială de Pensii a MAI le-a avut în vedere, ci solicită explicit revizuirea deciziei, calcularea şi actualiazarea pensiei, efectuarea operaţiunii asminitave de actualizare a pensiei militare de serviciu, avându-se în vedere art. 60 alin. (1) din Legea nr. 223/2015, forma de bază, aceasta fiind o reparare a prejudiciului cauzat prin Ordonanţa de urgenţă criticată.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Galaţi, sub acelaşi număr la data de 11 octombrie 2023, primul termen fiind stabilit în cauză la data de28 noiembrie 2023, când instanţa a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei materiale a curţii şi a rămas în pronunţare asupra acestei excepţii, însă având nevoie de timp pentru deliberare, a amânat pronunţarea la data de 29 noiembrie 2023, respectiv 8 decembrie 2023.

Astfel, prin sentinţa nr. 319 din 8 decembrie 2023, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată, în favoarea Tribunalului Brăila, secţia I civilă.

Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Tribunalul Brăila şi Curtea de Apel Galaţi, a dispus suspendarea judecării cauzei şi trimiterea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal - în vederea pronunţării asupra conflictului negativ de competenţă.

Pentru a dispune astfel, în considerentele hotărârii s-a reţinut că, faţă de petitul cererii, devin incidente dispoziţiile art. 101-104 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, conform cărora litigiile privind stabilirea şi plata drepturilor de pensii se soluţionează în primă instanţă de către tribunale. Fiind vorba de un litigiu privind asigurările sociale, competenţa aparţine secţiei civile din cadrul tribunalelor.

A mai reţinut instanţa că, invocarea de către reclamant a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu atrage, în mod automat, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea instanţei de contencios administrativ, câtă vreme aceste dispoziţii legale sunt aplicabile doar dacă obiectul cererii este unul care se circumscrie domeniului contenciosului administrativ.

În acest sens, Curtea a subliniat că obiectul cererii de chemare în judecată nu se referă la un act administrativ tipic sau asimilat în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi nici nu are ca obiect taxe/impozite, contribuţii, datorii vamale care să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Este de necontestat că, prin prezenta cerere de chemare în judecată, reclamantul a chemat în judecată pârâta Casa Sectorială de Pensii Sectorială a Ministerului Apărării Naţionale şi a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor legitime, în sensul actualizării în mod nelegal a pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017.

Instanţa reţine că, în cauză, cererea de chemare în judecată vizează constatarea vătămării drepturilor şi intereselor legitime prin adoptarea O.U.G. nr. 59/2017 şi repararea prejudiciului produs reclamantului prin restituirea sumelor de care ar fi beneficiat acesta, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea 223/2015, modificări faţă de care reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate.

Aşadar, natura pretenţiilor reclamantului este cea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate printr-o ordonanţă a Guvernului apreciată neconstituţională, ţinând cont de faptul că însuşi temeiul acţiunii este reprezentat de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Altfel spus, acţiunea reclamantului are ca scop atragerea răspunderii pentru reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu autoritatea publică responsabilă pentru cauzarea acestuia.

Or, instanţa este chemată să analizeze constatarea vătămării intereselor şi drepturilor reclamantului prin dispoziţii din ordonanţe, iar nu recalcularea pensiei de serviciu, context în care instanţa subliniază că acesta este obiectul acţiunii judiciare de contencios administrativ.

Împrejurarea că, în ipoteza admiterii cererii, acest aspect influenţează cuantumul pensiei de serviciu este lipsit de relevanţă din moment ce nu recalcularea în sine se solicită, recalculare ce presupune analizarea unor norme specifice, ci se solicită înlăturarea consecinţelor unei ordonanţe de urgenţă, în opinia reclamantului, neconstituţională.

În acest context, Înalta Curte constată că reperele cadrului procesual obiectiv al cauzei pendente sunt cele ale acţiunii în contencios administrativ reglementate de dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. (5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

Învestită fiind cu analiza constituţionalităţii prevederilor legale citate anterior, Curtea Constituţională a României a stabilit cu valoare de principiu, prin Decizia nr. 4 din 17 ianuarie 2017, că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă expresia prevederilor art. 126 alin. (6) din Constituţie şi că prin aceste două texte legiuitorul a optat pentru încadrarea acţiunilor persoanelor vătămate prin ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale în mecanismul acţiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul obligaţiei de reparare a vătămării constă în însăşi adoptarea ordonanţelor neconstituţionale.

În opinia instanţei de contencios constituţional, atât timp cât acţiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului, care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-l, acesta are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, faţă de natura dreptului pretins şi de scopul urmărit prin exercitarea acţiunii în justiţie, demersul reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor O.U.G. nr. 130/2021 care se produc direct asupra dreptului legitim al acestuia la pensie şi sunt apreciate de către reclamant vătămătoare, fiind incidentă procedura specială reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea CCR în vederea efectuării controlului de constituţionalitate al actului Guvernului, sesizare ce a fost formulată în cauză.

Prin urmare, acţiunea reclamantului intră în competenţa instanţei de contencios administrativ, faţă de prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în ceea ce priveşte instanţa de contencios administrativ competentă se reţine incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege.

Faţă de temeiul acţiunii introductive, subsumat prevederilor art. 9 alin. (1) şi (5) -teza I din legea nr. 554/2004, fiind vorba despre despăgubiri solicitate ca urmare a aplicării unei ordonanţe de urgenţă emise de Guvern, Înalta Curte urmează să stabilească competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, chiar dacă emitentul ordonanţei de urgenţă nu figurează, ca pârât, în cererea de chemare în judecată.

Aceasta, întrucât stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei este prioritară stabilirii cadrului procesual, fiind un aspect ce nu poate fi pus în discuţia părţilor decât de instanţa competentă material şi teritorial în soluţionarea litigiului.

Pe cale de consecinţă, nefiind incidente normele speciale de competenţă în materia jurisdicţiei muncii, instanţa, reţinând natura raporturilor juridice deduse judecăţii, apreciază că se impune ca litigiul să se judece de către instanţa de drept comun cu plenitudine de competenţă în materie de contencios administrativ şi fiscal, respectiv Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În consecinţă, raportat şi la dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că este competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza în prima instanţă Curtea de Apel Galaţi, în a cărei circumscripţie teritorială îşi are domiciliul reclamantul.

II. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru motivele arătate la pct. II.1 din prezenta decizie, în temeiul art. art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind reclamantul A. şi pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne în favoarea Curtii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 10 ianuarie 2024.