Legality of military pension recalculation procedure under Law 223/2015: update of salary bases via obsolete hierarchical coefficients and classification of administrative acts

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiţiei, Ministerul Apărării Naţionale, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale şi Serviciul de Protecţie şi Pază solicitând anularea articolelor nr. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 şi 19 din Anexa 1 şi a Anexei 1b din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016 emis pentru aprobarea procedurilor de recalculare şi actualizare a pensiilor militare de stat, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 40/2022 din 7 aprilie 2022, a respins excepţiile lipsei de interes, lipsei calităţii procesuale pasive şi autorităţii de lucru judecat şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiţiei, Ministerul Apărării Naţionale, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale şi Serviciul de Protecţie şi Pază, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că prin Decizia ÎCCJ nr. 63/2020- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a stabilit că baza de calcul folosită pentru stabilirea pensiei militare de stat este "media soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcţia de bază în 6 luni consecutive, din ultimii 5 ani de activitate în calitate de militar/poliţist/funcţionar public cu statut special, actualizate, prin transpunerea fiecărui element component al soldei/salariului lunar brut realizat la funcţia de bază, stabilit potrivit legilor de salarizare în vigoare la data deschiderii dreptului de pensie (la actualizare conform art. 109 alin. (1) la data de 01.01.2016), fără a se face distincţia după cum acest cuantum brut actualizat este mai mare sau mai mic faţă de cel al soldelor/salariilor lunare brute realizate în perioada aleasă de viitorul pensionar".

Referitor la considerentele instanţei de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate cu privire la art. 11 din anexa 1a din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate, având în vedere argumentele următoare.

Instanţa de fond reţine în mod corect modalitatea de constituire a bazei de calcul, respectiv faptul că aceasta este conform art. 28 din Legea 223/2015 şi că aceasta este reprezentată de "media soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcţia de bază în 6 luni consecutive din ultimii 5 ani de activitate în calitate de militar/poliţist/funcţionar public cu statut special, actualizate la data deschiderii dreptului de pensie".

Dar, cu privire la actualizarea vizată de textul de mai sus, în cazul pensionarilor ale căror drepturi de pensie au fost deschise înainte de intrarea în vigoare a Legii 223/2015, această actualizare este reglementată de art. 60 alin. (l) lit. (a) din Legea 223/2015.

Prin urmare, actualizarea cuantumului pensiei se realizează numai în situaţia majorării salariului de grad şi/sau de funcţie potrivit gradului militar avut la încetarea raporturilor de serviciu şi a mediei soldelor/salariilor de funcţie din cele 6 luni consecutive din ultimii 5 ani de activitate ca militar. Dacă salariul de grad şi cel de funcţie, sau numai unul dintre acestea este mai mic, la 01.01.2016 nu se poate face actualizare şi ca atare, aceste componente, salariul de funcţie şi de grad, rămân în cuantumul avut în cele 6 luni consecutive solicitate la recalculare.

Referitor la considerentele instanţei de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelelegalitate invocate cu privire la art. 12 din anexa la din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate având în vedere argumentele următoare.

Actualizarea soldei de funcţie trebuia făcută conform art. 60 alin. (1) lit(a) din Legea 223/2015 şi nu cum este stipulată că actualizarea soldei/salariului de funcţie are loc prin evoluţia succesivă a sumelor/claselor de salarizare, coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi de actele normative consecutive până ia 01.01.2016 cum arată instanţa de fond că este corect şi legal, total incorect şi nelegal întrucât coeficienţii de ierarhizare şi valoarea de referinţă nu se mai aplică de la 01.01.2010, deci şi nici la 01.01.2016.

Total eronat este şi faptul că instanţa de fond reţine că ordinul ale cărei prevederi au fost contestate a fost emis în temeiul art. 109 din Legea 223/2015 vizând recalcularea pensiilor aflate în plată şi nu la modul de stabilire a pensiilor militare, ceea ce face ca dezlegarea dată de ÎCCJ prin Decizia 63/2020, întrucât priveşte acest din urmă aspect, să nu-şi găsească aplicabilitatea în cauza de faţă.

Eronat este faptul că Ordinul comun 31/M25/999/8148/237/259/221/2016 a fost emis nu numai în baza art. 109 alin. (7) din Legea 223/2015, ci şi în baza art. 60 alin. (4) şi art. 110 alin. (8) din aceeaşi lege. Din cuprinsul prevederilor art. 109 alin. (1) reiese că pensiile militarilor/poliţiştilor recalculate în baza mai multor acte normative devin pensii militare de stat şi se recalculează potrivit prevederilor prezentei legi, în raport cu vechimea valorificată prin ultima decizie de pensie şi baza de calcul stabilită conform prevederilor art. 28, actualizată conform prevederilor legale care reglementează salarizarea militarilor, poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut special la data intrării în vigoare a prezentei legi.

De asemenea, instanţa de fond nu poate înlătura încălcările Legii 24/2000 privind tehnica legislativă în următoarele situaţii:

- la art. 11- nu a respectat dispoziţiile art. 60 alin. (1) lit. (a), art. 28 din Legea 223/2015 care prevede media soldelor, şi nu soldele lunare brute;

- la art. 12 - stabileşte actualizarea salariului de funcţie cu clase de salarizare, coeficienţi de ierarhizare şi valori de referinţă care nu se mai aplică(au fost abrogate prin Legea 284/2010) încă din 2010;

- la alin. (8) din art. 12 - se conferă dreptul de elaborare a unui act administrativ cu caracter normativ deşi legea menţionată anterior prin art. 77 şi 78 interzic elaborarea unor astfel de documente.

Astfel, art. 77 prevede: "Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerului şi al celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale unităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor guvernului", iar la art. 78 din aceeaşi lege de tehnică legislativă se precizează: "Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

În situaţia dedusă judecăţii, conform celor arătate şi reţinute în motivare, instanţa de fond nu reţine situaţia de fapt şi de drept conform tuturor actelor normative în vigoare.

Referitor la considerentele instanţei de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate cu privire la art. 13-19 din anexa 1a din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, având în vedere argumentele următoare.

Solda de grad este prevăzută a se calcula tot în funcţie de coeficientul de ierarhizare, care nu se mai aplică de la 01.01.2016, însă trebuie precizat faptul că dacă există o diferenţă între solda de grad de la 01.01.2016 şi cea avută în perioada cerută pentru actualizare, această diferenţă se include în cuantumul actualizat.

Deşi instanţa de fond arată că motivele de nelegalitate nu au fost detaliate în concluziile scrise şi acestea au fost raportate la situaţia personală a reclamantului, trebuie arătat faptul că instanţa trebuia să ia în calcul acţiunea introductivă şi probatoriul administrat în motivarea acestor puncte, iar situaţia personală a reclamantului, aşa cum am arătat-o şi precizat-o, este o probă a punerii în practică, o exemplificare a aplicării de către pârâte a unor dispoziţii care nu sunt în acord cu Legea 223/2015 în ceea ce priveşte recalcularea pensiilor militare de stat.

Referitor la considerentele instanţei de fond avute în vedere la respingerea motivelor de nelegalitate invocate de subsemnatul cu privire la anexa 1b din Ordinul comun nr. 31/M25/999/8148/237/259/221/2016, acestea sunt nefondate, neîntemeiate având în vedere argumentele următoare.

Această anexă 1b este întocmită contrar prevederilor legale în materie, sunt trecuţi coeficienţi de ierarhizare şi valori de referinţă, elemente abrogate încă din 01.01.2010(Legea 138/1999, O.G. nr. 38/2003, O.G. nr. 8/2008 au fost abrogate prin Legea 330/2009). Toate legile speciale anuale de salarizare din 2010 şi până în 2016 au abrogat în fiecare an coeficienţii de ierarhizare şi valoarea de referinţă, deci în situaţia soldelor sunt trecuţi ilegal.

Trebuie întocmită, pentru fiecare pensionar militar în parte, o situaţie a soldelor lunare brute care să cuprindă toate elementele componente ale acesteia, conform legislaţiei de salarizare a militarilor din data de 01.01.2016, adică salariul de funcţie, salariul de grad, gradaţiile, salariul de comandă şi coeficientul de risc pentru cei care se încadrează.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii au formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că Ordinul comun nr. 31/25/999/8148/237/259/221/201/2016 privind procedura de recalculare a pensiilor militare de stat a fost emis în aplicarea dispoziţiilor art. 60 alin. (4), art. 109 alin. (7) şi art. 110 alin. (8) din Legea nr. 223/2015.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, din analiza modului de reglementare a prevederilor legale criticate, nu s-a putut identifica o reglementare diferită de cea a actului normativ de rang superior, atât art. 28 din Legea nr. 223/2015, cât şi Procedura contestată făcând referire la actualizarea salariului lunar brut, prin raportare la componentele salariate realizate în cele 6 luni consecutive, iar nu în considerarea altor elemente salariale (sporuri) care au fost acordate în baza legii unor categorii profesionale, după deschiderea drepturilor de pensie ale reclamanţilor.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 12 din Anexa nr. 1, acestea reglementează modul de actualizare a soldei/salariului de funcţie şi are în vedere întregul proces de salarizare aplicabil la nivelul instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională, potrivit legilor adoptate privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice în perioada 2010-2016.

Salariile şi soldele funcţiilor active s-au stabilit în perioada menţionată fără aplicarea valorii de referinţă şi a coeficienţilor de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în Legea-cadru nr. 284/2010, ci în conformitate cu legile anuale speciale de salarizare, pornind de la salariile de care personalul a beneficiat la data de 31.12.2009.

Nici încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative nu poate fi reţinută, prevederile contestate de recurentul-reclamant neaducând modificări Legii nr. 223/2015, fiind emise în vederea punerii în aplicare a acesteia.

Referitor la Decizia nr. 63 din 26.10.2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se reţine că aceasta nu face altceva decât să lămurească modalitatea de stabilire a bazei de calcul a pensiei militare, neimpunând nicio obligaţie pentru instituţiile din sistemul naţional de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a: aduce modificări la ordinul atacat.

În ceea ce priveşte nelegalitatea anexei 1 b, în mod corect, a reţinut instanţa de fond că raportarea la parametrii funcţiei similare la data de 31.12.2009 vizează împrejurarea că unificarea sistemului de salarizare a intervenit începând cu data de 01.01.2010, prin legi succesive de salarizare, care au stabilit ca dată de determinare a drepturilor salariale minime, data de 31.12.2009.

Valorificarea exclusiv a soldelor/salariilor lunare brute realizate din exercitarea funcţiei de bază nu poate însemna decât identificarea acelor drepturi specifice efectiv încasate (realizate) în baza unor documente justificative, potrivit legii, în calitate de militar sau poliţist (funcţia de bază), deci nu pot intra în discuţie drepturile realizate ulterior pensionării, în alte domenii de activitate, ca stagii de cotizare care se pot valorifica distinct, spre exemplu, în sistemul public de pensii.

Cu privire la art. 11 din Anexa nr. 1 la Ordin, în mod corect a reţinut instanţa de fond că textul de lege vizează actualizarea, la data deschiderii drepturilor de pensie, a soldelor lunare brute realizate la funcţia de bază în 6 luni consecutive din ultimii ani de activitate, deci implicit la actualizarea acelor elemente salariale care compuneau soldele lunare brute în cele 6 luni consecutive de activitate (perioadă aleasă de solicitantul drepturilor din ultimii 5 ani de activitate) şi că din modul de redactare a prevederilor anterior citate rezultă cu claritate că actualizarea nu poate avea în vedere decât acele componente ale soldei lunare brute aflate în plată în intervalul celor 6 luni alese de acesta, nicăieri în cuprinsul art. 28 din legea nr. 223/2015 nefăcându-se vreo referire la recunoaşterea, pentru persoanele cărora li s-au deschis drepturile de pensie anterior intrării în vigoare a legii, a dreptului la includerea în baza de calcul a unor drepturi salariale de care aceştia nu au beneficiat în perioada de activitate.

Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia instanţei de fond potrivit căreia dispoziţiile art. 12 alin. (1) şi (2) din Anexa 1 a Ordinului, sunt în concordanţă cu Legea nr. 223/2015, în temeiul şi pentru organizarea aplicării căreia a fost adoptat, stabilind clar că actualizarea elementelor salariale are ca reper temporal data de 01.01.2016 (data intrării în vigoare a legii), data de 31.12.2009 fiind reperul temporal al aplicării legilor succesive anuale adoptate în domeniul salarizării militarilor, poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut special, în condiţiile aplicării etapizate a Legii-cadru nr. 284/2010.

Nu poate fi primită critica recurentului-reclamant, potrivit căreia, alin. (8) al art. 12 din aceeaşi anexă, care prevăd că: "Situaţia cuprinzând evoluţia succesivă a suinelor/claselor de salarizare/coeficienţilor de ierarhizare, respectiv, după caz, cea privind echivalarea funcţiilor se aprobă prin acte administrative cu caracter normativ ale conducătorilor instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională", ar conferi dreptul de elaborare a unui act administrativ cu caracter normativ, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 24/2000). La o analiză atentă a dispoziţiilor alin. (8) al art. 12 se poate observa că norma citată nu se referă la stabilirea sau actualizarea cuantumului unor drepturi băneşti care ar urma să fie acordate, ci la întocmirea unei situaţii cuprinzând evoluţia succesivă în timp a sumelor/claselor de salarizare/coeficienţilor de ierarhizare, respectiv, după caz, cea privind echivalarea funcţiilor.

Cu privire la pretinsa nelegalitate a prevederilor art. 13 -19, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că susţinerile referitoare la nelegalitatea articolelor menţionate sunt formulate la modul general şi sunt axate în principal pe nemulţumirile de ordin personal referitoare la modul în care pensia recurentului-reclamant a fost recalculată.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – reclamant A. împotriva sentinţei nr. 40/2022 din 7 aprilie 2022 pronunţată de Curtea de apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 6 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.