Transport operator's annulment claim on €7.2M voucher restitution cassated and remanded for lower court to address undecided defenses

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu DGRFP Iaşi şi Ministerul Finanţelor a solicitat anularea Deciziei nr. 53/P/07.12.2021 prin care MF a respins plângerea formulată împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. x/18.08.2021, anularea dispoziţiei obligatorii precum şi suspendarea executării acestor acte administrative.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 114/2022 din 12 septembrie 2022, a admis cererea reclamantei Societatea "A." S.R.L. de sesizare a Curţii Constituţionale şi a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 pct. 4, art. 3 pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 şi a O.U.G. nr. 94/2011 în ansamblul său, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (4), art. 140 alin. (1) şi art. 115 alin. (4) din Constituţia României şi, totodată, a respins acţiunea formulată de Societatea "A." S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Ministerul Finanţelor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. S.A. a formulat două cereri distincte de recurs.

3.1. Prin recursul formulat împotriva respingerii cererii de suspendare, recurenta arată că în susţinerea existenţei cazului bine justificat, a invocat vădita nelegalitate a actului administrativ financiar contestat rezultată din împrejurarea că organele de inspecţie economico-financiară din cadrul Ministerului Finanţelor şi direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice nu au competenţa de a verifica activitatea sa întrucât aceasta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi.

Prin sentinţa pronunţată, instanţa de fond în mod greşit a reţinut că inspecţia economico-financiară are competenţa de efectuare a controlului întrucât "operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat", iar Legea nr. 147/2000 prevede un mecanism în care operatorul de transport şi nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele decontate de la bugetul de stat.

De asemenea, prima instanţă a respins în mod greşit apărarea conform căreia competenţa de verificare a legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenţionat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 aparţine Ministerului Transporturilor la momentul decontării sumelor respective, întrucât verificările efectuate de acest minister au la bază decontul justificativ întocmit de către operatorul de transport, ministerul neavând acces la toate documentele verificate în cadrul inspecţiei economico financiare (cupoane talon, mătcile legitimaţiilor de transport, etc).

Aşadar, în măsura în care un control de natura celui efectuat de inspecţia economico financiară ar fi necesar pentru verificarea legalităţii şi regularităţii serviciilor de transport prestate, aşa cum susţine prima instanţă, acesta ar fi fost reglementat de legiuitor încă de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 147/2000. Lipsa reglementării distincte a unui astfel de control ex post atestă faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea ca verificarea în cauză să fie efectuată de Ministerul Transporturilor anterior momentului aprobării deconturilor.

În privinţa condiţiei pagubei iminente se arată că aceasta este, de asemenea îndeplinită, întrucât executarea sumei cu privire la care s-a dispus restituirea, din cauza cuantumului ridicat al acesteia, ar echivala cu intrarea în incapacitate de plată şi cu încetarea existenţei societăţii, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar şi în ipoteza admiterii ulterioare a acţiunii având ca obiect anularea actului administrativ.

3.2. Prin recursul formulat împotriva respingeri acţiunii, recurenta susţine că în mod greşit prima instanţa a respins cererea de anulare a actelor contestate întemeiată pe motivul necompetenţei inspecţiei economico financiare, cu încălcarea dispoziţiilor art. 3 pct. 5 lit. f) şi art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011. Recurenta arată că nu face parte din categoria entităţilor cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi şi, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici cu privire la care inspecţia economico financiară poate efectua verificări.

Încasarea de către agentul economic a contravalorii prestaţiilor de transport decurge din calitatea acestuia de parte a raportului juridic civil de drept privat născut din încheierea contractului de transport cu pasagerul, efectuarea plăţii de către o altă persoană (Statul prin Ministerul Transporturilor) decât pasagerul debitor nefiind decât o manifestare a principiului conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată.

Verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenţionat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000, se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competenţa de verificare aparţine instituţiei care aprobă decontarea acestor sume, respectiv Ministerul Transporturilor, prin Direcţia Generală Economică şi Buget, conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

Prin sentinţa pronunţată, instanţa de fond nu şi-a însuşit motivul de nelegalitate invocat, susţinând că inspecţia economico-financiară are competenţa de efectuare a controlului întrucât "operatorul de transport este beneficiarul indirect al sumelor alocate de la bugetul de stat", iar Legea nr. 147/2000 prevede un mecanism în care operatorul de transport şi nu pensionarul este cel care trebuie să justifice sumele decontate de la bugetul de stat.

Raţionamentul în temeiul căruia prima instanţă a statuat în sensul competenţei inspecţiei economico-financiare de efectuare a verificării este incorect, consecinţa acestei împrejurări fiind pronunţarea unei hotărâri nelegale.

În ciuda amplitudinii considerentelor expuse de instanţa de fond, acestea nu răspund argumentului esenţial invocat în dovedirea necompetenţei inspecţiei economico-financiare, respectiv faptul că sumele încasate de la bugetul de stat nu reprezintă subvenţii pentru operatorul de transport, ci sunt simple venituri pentru acesta, motivarea instanţei vizând o serie de aspecte care nu răspund argumentului principal invocat de reclamantă şi care, chiar în situaţia în care ar fi reale, nu sunt de natură a atesta competenţa inspecţiei economico financiare de efectuare a verificării finalizată prin actele contestate.

Unicul argument expus de instanţa de fond cu privire la natura juridică a sumelor încasate de operatorii de transport la bugetul de stat constă în faptul că aceştia au calitatea de "beneficiari indirecţi" ai subvenţiilor, împrejurare de natură a conferi inspecţiei economico-financiare competenţa de efectuare a controlului.

În realitate, există o singură categorie de beneficiari ai facilităţilor financiare acordate de la bugetul de stat, aceştia fiind pensionarii din cadrul sistemelor publice de pensii (care plătesc pentru serviciul de transport cu 50% mai puţin decât restul pasagerilor, diferenţa fiind suportată de la bugetul de stat), operatorii de transport rutier neavând calitatea de beneficiari, ci doar de simpli prestatori de servicii de transport al căror cost este achitat, pentru pasageri, de la bugetul de stat. Pentru această categorie de operatori economici, sumele în cauză reprezintă simple venituri şi nu subvenţii a căror încasare le-ar atribui calitatea de beneficiari.

Raţionamentul greşit al instanţei este şi rezultatul interpretării defectuoase a dispoziţiilor art. 3 pct. 5 lit. f) şi art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011.

Ipoteza raţionamentului expus de instanţă a constat în faptul că sumele acordate de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi nu sunt prevăzute limitativ de lege, textul art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 enumerând, cu titlu de exemplu, o parte din aceste sume (subvenţii, transferuri, alocaţii şi alte sume asimilate acestor").

Plecând de la caracterul exemplificativ al enumerării şi aplicând regula de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, instanţa concluzionează că persoanele care pot fi supuse inspecţiei economico-financiare nu sunt doar beneficiarii direcţi ai sumelor acordate de la bugetul de stat (pensionarii din sistemele publice de pensii), ci şi operatorii de transport rutier cărora le sunt transferate sumele în cauză, aceştia având calitatea de "beneficiari indirecţi" ai sumelor respective întrucât aceştia "se bucură finalmente de alocări în schimbul unui serviciu prestat".

Aşadar, deşi enumerarea tipurilor de transferuri are caracter exemplificativ, categoria sumelor în cauză este limitată de lege în sensul că, indiferent de tipul lor, sumele trebuie să fie acordate beneficiarului în scopul subvenţionării unor produse sau susţinerii unor activităţi.

Or, în cazul de faţă, sumele în cauză nu sunt acordate pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea vreunei activităţi, ci sunt decontate exclusiv în scopul acoperirii cheltuielilor suportate pentru transportul pensionarilor din sistemele publice de pensii, aceştia fiind beneficiarii schemei de sprijin prevăzute de Legea nr. 147/2000.

În cazul sumelor încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru serviciile prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 nu este necesară efectuarea unui control ex post, aşa cum susţine instanţa de fond, deoarece pentru operatorul de transport sumele în cauză sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum doreşte, neexistând nicio raţiune pentru efectuarea unei verificări ulterioare încasării.

Mai mult, lipsa unei justificări pentru efectuarea unui control ex post decurge şi din împrejurarea că toate documentele justificative (cupoane talon, mătcile legitimaţiilor de călătorie, borderourile de încasare, etc.) care fac posibilă verificarea regularităţii şi legalităţii prestaţiilor efectuate de operatorii de transport în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 există anterior momentului decontării sumelor de la bugetul de stat, legiuitorul stabilind în sarcina Ministerului Transporturilor competenţa de a efectua acest control, conform dispoziţiilor art. 31 din Norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

După efectuarea verificării de către Ministerul Transporturilor nu se mai naşte nicio situaţie juridică nouă şi nici nu mai apar înscrisuri noi care să justifice efectuarea unui control ex post, fiind realizat la un moment în care toate documentele care atestă prestarea serviciului de transport există, fără a mai apărea ulterior alte astfel de documente, însăşi controlul efectuat de Ministerul Transporturilor este unul ex post.

Recurenta mai consideră că în mod nelegal instanţa de fond a respins cererea de anulare parţială a Măsurii nr. 1 din dispoziţia obligatorie în privinţa sumei de 689.233 RON (la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere în valoare de 372.744,95 RON) considerată de organul de inspecţie economico financiară ca fiind decontată în baza unor documente care nu îndeplinesc condiţiile de legalitate.

Prin Măsura nr. 1 din cuprinsul dispoziţiei obligatorii, organul de control a dispus obligarea la restituirea sumei de sumei de 689.233 RON, căreia îi corespund accesorii în valoare de 372.744,95 RON ca urmare a constatării următoarelor pretinse neregularităţi:

• suma de 68.447,75 RON a fost decontată în situaţii în care două cupoane talon se prezintă pentru o persoana în aceeaşi dată sau în zile consecutive pe două trasee distincte, imposibil de realizat;

• suma de 25.006 RON a fost decontată în situaţii în care sunt prezentate pentru o singură persoana două sau mai multe cupoane talon pentru acelaşi traseu, în aceeaşi zi;

• suma de 595.779,25 RON a fost decontată în temeiul unor cupoane talon înscrise în deconturile lunare transmise către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, fără a fi fost anterior raportate în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română.

Nelegalitatea măsurii obligării la restituirea sumelor de 68.447,75 RON şi 25.006 RON decurge, în primul rând, din faptul că sumele în cauză reprezintă contravaloarea tuturor cupoanelor talon utilizate în situaţii în care sunt prezentate pentru o singură persoană, mai multe cupoane talon pentru acelaşi traseu sau pentru trasee diferite în aceeaşi zi/zile consecutive, deşi conform celor expuse de organul de control neregularitatea vizează doar cupoanele talon utilizate în plus.

În ceea ce priveşte măsura obligării la restituirea sumei de 595.779,25 RON recurenta susţine că nelegalitatea acesteia decurge din împrejurarea că declararea situaţiei persoanelor cu facilităţi la transportul rutier în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română - ARR, nu constituie o condiţie pentru decontarea de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a contravalorii cupoanelor talon utilizate de beneficiarii Legii nr. 147/2000.

În consecinţă, recurenta consideră că pentru omisiunea declarării în sistemul informatic al ARR a unor cupoane talon, putea fi sancţionată cu amendă contravenţională, însă această omisiune nu poate atrage decăderea operatorului de transport din dreptul de a-i fi decontată valoarea prestaţiilor de transport efectuate în temeiul respectivelor cupoane talon, atât timp cât legislaţia incidentă în această materie nu prevede printre condiţiile necesare decontării pe cea privind declararea cupoanelor în sistemul ARR.

Se mai arată că prima instanţă a respins cererea de anulare a Măsurii 1 precizând că susţinerea reclamantei cu privire la faptul că organul de control a dispus restituirea valorii ambelor cupoane talon nu ar fi fost dovedită şi că anularea măsurii ar tinde la legitimarea ipotezei conform căreia toate călătoriile ar fi fost efectuate de beneficiari ai subvenţiei care nu ar fi achitat un bilet întreg.

Recurenta consideră că soluţia pronunţată de prima instanţă este nelegală deoarece împrejurarea că organul de inspecţie a dispus obligarea la restituirea valorii tuturor cupoanelor talon şi nu doar a celor pretins a fi fost utilizate în plus rezultă din Anexele nr. 4 şi nr. 5 la raportul de inspecţie economico-financiară din cuprinsul acestora rezultând în mod clar că sumele de 68.447,75 RON şi 25.006 RON reprezintă valorile însumate a tuturor situaţiilor în care au fost utilizate două cupoane talon pentru aceeaşi călătorie sau pentru călătorii care nu puteau fi efectuate simultan, organul de control dispunând restituirea valorii ambelor cupoane şi nu doar a celui despre care se afirmă ca a fost utilizat în plus. Prin urmare, dovada celor afirmate rezultă chiar din cuprinsul documentaţiei care a stat la baza emiterii dispoziţiei obligatorii, împrejurare ce infirmă argumentul instanţei privitor la nedovedirea de către reclamantă a motivului de nelegalitate.

Or, deşi s-a susţinut, ca principal motiv de nelegalitate, că raportarea în sistemul informatic administrat de ARR a situaţiei persoanelor beneficiare de facilităţi nu reprezintă o condiţie impusă de H.G. nr. 2403/2004, în procedura de decontare, instanţa a menţionat că nu este necesară verificarea acestui argument, fără a menţiona însă de ce.

De altfel, decontarea de către Ministerul Transporturilor a contravalorii călătoriilor efectuate de pensionari se realizează în temeiul acestor deconturi centralizatoare (art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) şi nu în temeiul raportărilor efectuate de operatorul de transport în sistemul informatic al ARR, împrejurare care atestă, o dată în plus, validitatea motivului de nelegalitate invocat de reclamantă.

Recurenta apreciază că nelegală este şi soluţia prin care prima instanţă a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 2 din dispoziţia obligatorie prin care a fost obligată la restituirea sumei de 38.143 RON (la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere în valoare de 16.065,49 RON) care ar fi fost decontate în temeiul unor cupoane talon despre care organul de control afirmă că ar aparţine unor persoane decedate, care ar fi fost suspendate sau transferate sau care nu ar exista în bazele de date ale Caselor Judeţene de Pensii Iaşi, Neamţ şi Suceava.

Astfel recurenta susţine că a învederat instanţei că măsura organului de inspecţie economico-financiară este nelegală deoarece numerele dosarelor de pensie nu sunt înscrise pe cuponul talon de către operatorul de transport, aceste date fiind prealabil tipărite pe cuponul talon utilizat de beneficiarul Legii nr. 147/2000 astfel că, eventualele erori de inscripţionare cu privire la aceste informaţii nu pot aparţine operatorului de transport, ci emitentului acestor cupoane, respectiv Casei Naţionale de Pensii Publice [art. 6 alin. (1) din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004].

Prin urmare, în situaţia în care călătorul este şi titularul talonului cupon de călătorie, datele care pot fi verificate de operatorul de transport rutier în urma comparării actului de identitate cu talonul special şi cuponul detaşat din acesta, sunt identitatea şi codul numeric personal al călătorului, operatorul de transport neavând posibilitatea de a cunoaşte dacă dosarul de pensie al titularului cuponului era "transferate, sistate la plata drepturilor de pensie sau care nu ar exista în baza de date a caselor judeţene de pensii la data efectuării călătoriei".

Prima instanţă a respins motivele de nelegalitate vizând Măsura 2 din dispoziţia obligatorie precizând că operatorii de transport au obligaţia verificării identităţii pasagerilor pentru a verifica dacă aceştia pot beneficia de reducerea tarifului de călătorie cu 50% iar, în cazul soţilor acestor beneficiari legea nu le recunoaşte dreptul la facilitatea de transport decât în cazul transportului feroviar. Totodată, instanţa a reţinut că societăţii nu i s-a imputat o eventuală eroare de inscripţionare a cupoanelor talon, ci corectitudinea datelor înscrise de ea însăşi în decontul justificativ.

Deşi instanţa de fond susţine că neconformitatea invocată de organul de control vizează datele înscrise de operatorul de transport în deconturile centralizatoare întocmite de operatorul de transport şi transmise Ministerului Transporturilor, în realitate, conform menţiunilor din cuprinsul raportului de inspecţie economico-financiară echipa de inspecţie economico-financiară a procedat la verificarea numerelor dosarelor de pensie din baza de date a ARR (înscrise ca urmare a raportărilor validate) cu bazele de date ale caselor judeţene de pensie.

Nelegală este şi soluţia prin care prima instanţă a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 3 din dispoziţia obligatorie prin care societatea a fost obligată la restituirea sumei de 100.254 RON (la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere în valoare de 14.995,68 RON) decontată în lunile noiembrie şi decembrie 2019 în temeiul unor cupoane talon care ar fi fost completate integral de aceeaşi persoană, care nu ar avea tipărit elementul de siguranţă "Securizat CNPP", care ar conţine modificări, corecturi, ştersături sau sunt din alţi ani faţă de anul raportării sau pe care nu a fost aplicată stampila operatorului de transport.

Recurenta precizează că prin cererea de chemare în judecată a învederat instanţei că organul de control a considerat nelegală decontarea în intervalul 01.11.2019 - 31.12.2019 a sumei de 100.254 RON, căreia îi corespund accesorii în valoare de 14.995,68 RON ca urmare a constatării următoarelor pretinse neregularităţi:

- suma de 97.764 RON ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon care au fost completate integral de operatorul de transport, cupoane talon care nu au imprimate pe chenarul exterior sintagma "Securizat CNPP" şi prin urmare nu ar fi fost tipărite/emise de Casa Naţională de Pensii Publice;

- suma de 2.490 RON ar fi fost decontată în temeiul unor cupoane talon care au fost completate integral de operatorul de transport şi care cuprins modificări, ştersături şi completări sau sunt din alt an faţă de anul în care au fost raportate;

- o parte din cupoanele talon nu conţin ştampila operatorului de transport.

Reclamanta arată că a învederat instanţei că nelegalitatea măsurii privind restituirea sumei de 97.764 RON decurge din împrejurarea că formularul oficial al cupoanelor talon, prevăzut Anexa nr. 2 a Normelor aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, nu prevede că acestea ar include menţiunea "Securizat CNPP" ca element de siguranţă. În privinţa sumei de 2490 RON, recurenta susţine că nicio dispoziţie în vigoare nu condiţionează valabilitatea cupoanelor talon de necesitatea completării acestora de către titulari precum şi faptul că obligativitatea utilizării ştampilei de către persoanele juridice în raporturile cu autorităţile publice a fost eliminată prin dispoziţiile art. V alin. (1) din O.G. nr. 17/2015.

De asemenea, prima instanţă a respins motivul de nelegalitate vizând suma de 97.164 RON cu motivarea că "este adevărat faptul că formularul oficial al talonului este cel din anexa 2 a H.G. nr. 2403/2004 dar sintagma "securizat CNPP" nu reprezintă o încălcare a modelului. Aceasta reprezintă doar un element suplimentar de securitate întrucât nu modifică sau elimină elementele obligatorii stabilite potrivit modelului din anexa. În acelaşi timp, adresa nr. x/06.11.2020 a CNPP este neechivocă în sensul că inscripţionarea sintagmei "Securizat CNPP" pe cuponul talon acordat beneficiarilor sistemului public de pensii conform Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor la transportul intern (...) aferent călătoriilor din anul 2019, modelul agreat pentru tipărirea cupoanelor talon a fost prevăzut cu această sintagmă". Aşadar cupoanele aferente anului 2019 care nu au această sintagmă nu au fost tipărite de CNPP".

Argumentul prin care prima instanţă a respins motivul de nelegalitate privind măsura obligării reclamantei la restituirea sumei de 97.764 RON este vădit nefondat.

Astfel, din moment ce formularul tipizat al cupoanelor talon a fost reglementat prin intermediul unei hotărâri de guvern, modificarea acestui formular nu poate fi realizată în mod unilateral de către Casa Naţională de Pensii Publice ("în sensul introducerii unui element de siguranţă nou), ci tot prin intermediul unei hotărâri de guvern care să modifice dispoziţiile Anexei nr. 2 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

În ceea ce priveşte măsura de restituire a sumei de 2490 RON, separat de faptul că instanţa de fond nu a analizat motivele de nelegalitate invocate, recurenta arată că soluţia de menţinere a măsurii este nelegală întrucât deficienţele de completare ale cupoanelor de călătorie (necompletarea acestora de către pasageri, existenţa unor modificări, ştersături, completări) nu pot conduce la anularea dreptului operatorului de transport de a-i fi decontat preţul călătoriei, atât timp cât serviciul de transport a fost prestat în favoarea beneficiarului cuponului.

De asemenea, lipsa aplicării ştampilei operatorului de transport de pe cupoanele talon predate de beneficiarii Legii nr. 147/2000 nu constituie o nerespectare a procedurii de decontare a contravalorii cupoanelor talon.

Nelegală este şi soluţia prin care prima instanţă a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 4 din dispoziţia obligatorie prin care societatea a fost obligată la restituirea sumei de 6.228.483,75 RON (la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere în valoare de 2.532.875.83 Iei) decontată în intervalul 01.01.2015 - 31.10.2019 în baza unor cupoane talon care nu ar fi fost arhivate şi păstrate în conformitate cu dispoziţiile legale si nu au fost prezentate organului de control.

Prin actele administrativ financiare contestate, organul de inspecţie economico-financiară a dispus obligarea societăţii la restituirea sumei de 6.228.483,75 RON (la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere în valoare de 2.532.875,83 RON) reprezentând contravaloarea cupoanelor-talon decontate în intervalul 01.01.2015 - 31.10.2019 motivat de împrejurarea că acestea nu au fost prezentate de operatorul de transport în cadrul inspecţiei, organul de control considerând că societatea nu poate dovedi realitatea serviciilor de transport prestate pensionarilor în temeiul respectivelor cupoane talon.

Recurenta susţine că a menţionat că potrivit art. 28, teza finală, din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria".

Prin urmare, în raport cu data la care organul de inspecţie a solicitat societăţii prezentarea cupoanelor talon (26.01.2021) aceasta avea obligaţia de a deţine şi prezenta organului de inspecţie doar cupoanele talon aferente anilor 2020 şi 2021, nu şi cupoanele anterioare anului 2020 aşa cum sunt cele solicitate de organul de control (pentru perioada 01.01.2015 - 31.12.2019). Cu toate acestea, dat fiind faptul că reclamanta se afla în posesia cupoanelor talon aferente lunilor noiembrie şi decembrie 2019, aceste documente au fost puse la dispoziţia organului de control.

De asemenea, recurenta mai arată că în cazul legitimaţiilor (biletelor) aferente plăţii de către pensionari a 50% din preţul călătoriei, a învederat echipei de inspecţie economico financiară că transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează preponderent doar în baza cupoanelor talon, starea materială a acestor persoane nepermiţându-le să achite diferenţa de 50% din preţul călătoriei.

Prin sentinţa pronunţată instanţa şi-a însuşit argumentul referitor la faptul că societatea nu mai era obligată să deţină cupoanele talon aferente intervalului 01.01.2015 - 31.12.2019 întrucât termenul de păstrare al acestora s-a împlinit, însă a respins cererea de anulare a Măsurii nr. 4 din dispoziţia obligatorie motivat de faptul că reclamanta nu a prezentat organului de control matca (jumătatea) biletului de călătorie care atestă încasarea în numerar a contravalorii diferenţei de 50% din preţul călătoriei.

Soluţia instanţei de respingere a cererii privind anularea Măsurii nr. 4 din dispoziţia obligatorie este nelegală.

Împrejurarea că societatea a înţeles să efectueze prestaţia de transport exclusiv pe baza cuponului-talon prezentat de titular, fără a mai încasa de la acesta costul biletului redus cu 50% nu constituie un motiv pentru a se dispune obligarea operatorului de transport de a restitui contravaloarea călătoriilor prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 deoarece, într-o astfel de ipoteză, doar patrimoniul operatorului de transport este afectat, acesta înţelegând să încaseze doar jumătate din preţul unei călătorii.

În susţinerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Finanţelor a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că la data de 18.08.2021 a fost încheiat Raportul de inspecţie economico financiară 3086/18.08.2021. Obiectivul inspecţiei a fost verificarea respectării prevederilor legale precum şi a realităţii şi exactităţii informaţiilor cuprinse în documentaţia aferentă fundamentării sumelor solicitate şi acordate de la bugetul general consolidat şi în documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora. Perioada supusă verificării a fost 01.01.2015-31.12.2019.

La aceeaşi dată a fost emisă şi Dispoziţia obligatorie nr. ISR-AIF x/18.08.2021. Plângerea prealabilă împotriva acestui din urmă act a fost respinsă prin Decizia nr. 53/P/07.12.2021.

Astfel, s-a reţinut că A. S.R.L. este operator economic cu capital privat care în perioada 01.01.2015-31.12.2019 a desfăşurat activitate de transport de persoane în baza a trei licenţe de transport.

În dispoziţia contestată s-a reţinut că pentru perioada verificată operatorul economic a transmis spre decontare către Direcţia generală economică şi buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului deconturi centralizatoare lunare în care au fost înscrise 177.457 bucăţi cupoane talon ale persoanelor beneficiare de facilităţile transportului auto în baza Legii nr. 147/2000, fiecare cupon talon asigurând recuperarea a 50% din valoarea unei călătorii cu mijlocul de transport şi a încasat de la bugetul de stat suma totală de 7.195.384,75 RON (cu TVA). În aceeaşi perioadă, veniturile încasate numerar din vânzarea de bilete a fost de 1.046.303,76 RON (suma cu TVA).

Aşadar, s-a apreciat că încasările în numerar din vânzarea biletelor de călătorie care includ toate biletele de călătorie (cu preţ întreg şi preţ redus pentru pensionare) sunt mult mai mici decât sumele solicitate şi încasate de societate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor care decurg din aplicarea Legii nr. 147/2000 fiind de reţinut că, în conformitate cu acest act normativ doar 50% din tariful stabilit pentru călătoriile cu mijloacele auto se suportă de la bugetul de stat.

La emiterea dispoziţiei contestate a fost avută în vedere declaraţia din 21.12.2020 a administratorului societăţii care a arătat expres că societatea a acceptat să îi transporte pe pensionari în schimbul primirii unui cupon special de călătorie fără ca persoana transportată să mai achite diferenţa de 50% din preţul călătoriei, atunci când persoanele transportate nu aveau posibilitatea achitării diferenţei.

De asemenea, s-a reţinut prin dispoziţia obligatorie că operatorul de transport nu a eliberat legitimaţii de călătorie persoanelor beneficiare de facilităţi prevăzute de Legea nr. 147/2000, fiind încălcate prevederile H.G. nr. 2403/2004, art. 134 lit. s) pct. vi din Ordinul nr. 980/2011, acest din urmă text prevăzând expres obligativitatea vânzării biletelor. Eliberarea legitimaţiei de călătorie ar constitui dovada certă a prestării serviciului de transport.

Apreciind că în evidenţa contabilă nu se regăseşte înregistrată valoarea de 50% din tariful unei călătorii ce trebuia încasată organele de inspecţie au concluzionat că:

- persoanele respective au circulat cu un singur cupon aşa cum a declarat administratorul societăţii iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii, situaţie ce are consecinţe de natură fiscală;

- persoanele respective au circulat cu câte două cupoane talon, situaţie ce contravine H.G. nr. 2403/2004 (situaţie identificată în anexa 5);

- persoanele respective au circulat cu câte un cupon talon, au achitat 50% din valoarea unei călătorii însă în evidenţa contabilă nu s-au înregistrat veniturile şi tva aferente;

- persoanele respective nu au circulat iar societatea a solicitat decontarea de la bugetul de stat a 50% din valoarea unei călătorii prin raportarea unor cupoane talon care nu îndeplinesc condiţiile de legalitate, situaţie întâlnită în lunile noiembrie şi decembrie 2019 sau prin raportarea unor cupoane talon care prezintă datele unor persoane decedate sau inexistente (situaţii identificate în anexele raportului de inspecţie).

S-a consemnat expres că societatea nu a prezentat cupoanele talon ale pensionarilor înscrise în deconturile centralizatoare transmise lunar pentru perioada 01.01.2015-31.10.2019 şi nici matca biletelor/legitimaţiilor de călătorie cu preţ redus cu 50% ce trebuiau eliberate pensionarilor în perioada 01.01.2015-31.12.2019

Prin măsura 1 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat al statului a sumei de 689.233 şi a accesoriilor aferent. Debitul principal fiind compus din:

- 68.447,75 RON (pentru perioada 01.04.2015-31-12-2019), situaţii în care două cupoane diferite prezintă pentru o persoană, în aceeaşi dată, două trasee diferite imposibil de realizat;

- 25.006 – situaţii în care sunt prezentate pentru o singură persoană, câte două, trei sau mai multe cupoane talon pentru acelaşi traseu, în aceeaşi dată;

- 595.779,25 RON (perioada 2015-2019) – situaţii de neconcordanţă între valoare şi numărul de cupoane talon raportate la ARR comparativ cu cele raportate lunar la Ministerul Transporturilor.

Prin măsura 2 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat a sumei de 38.143 RON plus accesorii. Din verificarea dosarelor de pensie s-a constat că 59,52% din acestea aparţin unor pensionari care la data raportării nu puteau deţine cupoane talon eliberate de Casele de pensii respective, aceste persoane fiind decedate, având dosarele de pensie transferate sau sistate la plată.

Prin măsura 3 s-a dispus restituirea sumei de 100.254 RON precum şi a accesoriilor. Debitul principal este aferent unor cupoane talon care nu prezintă elementul de securitate imprimat pe chenarul exterior al acestora.

Prim măsura 4 s-a dispus restituirea la bugetul consolidat al statului a sumei de 6.228.483 RON înscrisă în deconturile lunare transmise în perioada 01.01.2015-31.12.2019 în baza unor cupoane talon care nu au fost arhivate şi păstrate împreună cu deconturile centralizatoare respectiv facturile în care cupoanele se regăsesc centralizate valoric iar prin neprezentarea acestora nu poate fi dovedită realitatea serviciilor prestate; lipsa încasărilor în numerar din vânzarea de bilete cu reducere de 50% în valoare de 6.173.084,97 RON stabilită ca diferenţă dintre suma de 7195384,75 RON solicitată şi încasată de la stat şi valoarea de 1022.299,78 RON cu TVA care include atât valoarea biletelor vândute cu preţ întreg cât şi valoarea biletelor vândute persoanelor care beneficiază de facilităţile prevăzute de legea 147/2000 ar constitui o dovadă suplimentară care pune sub semnul întrebării realitatea serviciilor prestate.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, prin care solicita anularea acestor acte administrative, soluţie pe care Înalta Curte nu o împărtăşeşte.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond nu a analizat apărările prezentate prin cererea de chemare în judecată.

Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanţa superioară, a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate şi temeinicie.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, iar realitatea acestui demers şi efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri.

Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătoreşti ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale şi procedurale incidente şi aplicarea lor în speţă, nu analizează argumentele importante şi nu justifică înlăturarea apărărilor esenţiale care susţin opinia contrară, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

Înalta Curte are în vedere şi faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele.

De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, pentru a constitui o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat în totalitate susţinerile ambelor părţi şi nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunţată să fie susceptibilă de casare.

Astfel, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond nu a răspuns la toate apărările şi susţinerile recurentei-reclamante prezentate prin cererea de chemare în judecată şi anume la faptul că:

- sumele încasate de operatorul de transport de la bugetul de stat pentru serviciile prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum doreşte;

- Ministerul Transporturilor are competenţa de a efectua control, conform dispoziţiilor art. 31 din norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004;

- reprezintă contravaloarea tuturor cupoanelor talon utilizate în situaţii în care sunt prezentate pentru o singură persoană, mai multe cupoane talon pentru acelaşi traseu sau pentru trasee diferite în aceeaşi zi/zile consecutive, deşi conform celor expuse de organul de control neregularitatea vizează doar cupoanele talon utilizate în plus;

- declararea situaţiei persoanelor cu facilităţi la transportul rutier în sistemul informatic administrat de Autoritatea Rutieră Română - ARR, nu constituie o condiţie pentru decontarea de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a contravalorii cupoanelor talon utilizate de beneficiarii Legii nr. 147/2000;

- împrejurarea că organul de inspecţie a dispus obligarea la restituirea valorii tuturor cupoanelor talon şi nu doar a celor pretins a fi fost utilizate în plus rezultă din Anexele nr. 4 şi nr. 5 la raportul de inspecţie economico-financiară din cuprinsul acestora rezultând în mod clar că sumele de 68.447,75 RON şi 25.006 RON reprezintă valorile însumate a tuturor situaţiilor în care au fost utilizate două cupoane talon pentru aceeaşi călătorie sau pentru călătorii care nu puteau fi efectuate simultan, organul de control dispunând restituirea valorii ambelor cupoane şi nu doar a celui despre care se afirmă ca a fost utilizat în plus;

- decontarea de către Ministerul Transporturilor a contravalorii călătoriilor efectuate de pensionari se realizează în temeiul acestor deconturi centralizatoare (art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) şi nu în temeiul raportărilor efectuate de operatorul de transport în sistemul informatic al ARR, împrejurare care atestă, o dată în plus, validitatea motivului de nelegalitate;

- numerele dosarelor de pensie nu sunt înscrise pe cuponul talon de către operatorul de transport, aceste date fiind prealabil tipărite pe cuponul talon utilizat de beneficiarul Legii nr. 147/2000 astfel că, eventualele erori de inscripţionare cu privire la aceste informaţii nu pot aparţine operatorului de transport, ci emitentului acestor cupoane, respectiv Casei Naţionale de Pensii Publice [art. 6 alin. (1) din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004];

- datele care pot fi verificate de operatorul de transport rutier în urma comparării actului de identitate cu talonul special şi cuponul detaşat din acesta, sunt identitatea şi codul numeric personal al călătorului, operatorul de transport neavând posibilitatea de a cunoaşte dacă dosarul de pensie al titularului cuponului era "transferate, sistate la plata drepturilor de pensie sau care nu ar exista în baza de date a caselor judeţene de pensii la data efectuării călătoriei;

- nicio dispoziţie în vigoare nu condiţionează valabilitatea cupoanelor talon de necesitatea completării acestora de către titulari precum şi faptul că obligativitatea utilizării ştampilei de către persoanele juridice în raporturile cu autorităţile publice a fost eliminată prin dispoziţiile art. V alin. (1) din O.G. nr. 17/2015;

- adresa nr. x/06.11.2020 a CNPP este neechivocă în sensul că inscripţionarea sintagmei "Securizat CNPP" pe cuponul talon acordat beneficiarilor sistemului public de pensii conform Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor la transportul intern (...) aferent călătoriilor din anul 2019, modelul agreat pentru tipărirea cupoanelor talon a fost prevăzut cu această sintagmă. Aşadar cupoanele aferente anului 2019 care nu au această sintagmă nu au fost tipărite de CNPP;

- deficienţele de completare ale cupoanelor de călătorie (necompletarea acestora de către pasageri, existenţa unor modificări, ştersături, completări) nu pot conduce la anularea dreptului operatorului de transport de a-i fi decontat preţul călătoriei, atât timp cât serviciul de transport a fost prestat în favoarea beneficiarului cuponului;

- de asemenea, lipsa aplicării ştampilei operatorului de transport de pe cupoanele talon predate de beneficiarii Legii nr. 147/2000 nu constituie o nerespectare a procedurii de decontare a contravalorii cupoanelor talon;

- potrivit art. 28, teza finală, din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria";

- împrejurarea că societatea a înţeles să efectueze prestaţia de transport exclusiv pe baza cuponului-talon prezentat de titular, fără a mai încasa de la acesta costul biletului redus cu 50% nu constituie un motiv pentru a se dispune obligarea operatorului de transport de a restitui contravaloarea călătoriilor prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 deoarece, într-o astfel de ipoteză, doar patrimoniul operatorului de transport este afectat, acesta înţelegând să încaseze doar jumătate din preţul unei călătorii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, pe care o va casa şi, pe cale de consecinţă, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza toate susţinerile, argumentele şi apărările părţilor, urmând a se analiza şi aspectele de fond invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa în parte sentinţa civilă recurată în limita soluţiei pronunţate de prima instanţă asupra cererii de chemare în judecată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 114/2022 din 12 septembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022.

Casează în parte sentinţa civilă recurată în limita soluţiei pronunţate de prima instanţă asupra cererii de chemare în judecată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.