Hospital manager reinstatement annulled; appeal allowed and case quashed and remanded

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Vrancea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătăţii, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

1) anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării reclamantului din funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă " Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani;

2) anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant şi pârâtul Ministerul Sănătăţii;

3) repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020, în sensul obligării pârâtului să emită un ordin prin care să dispună reintegrarea sa pe funcţia de manager al spitalului şi reluarea efectelor contractului de management nr. x/15.01.2019, precum şi a efectelor Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 61/15.01.2019 privind numirea sa în funcţia de manager;

4) obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri echivalente cu drepturile salariale ce i s-ar fi cuvenit, începând cu data de 12.10.2020 şi până la data reintegrării efective pe funcţia de manager, sumă ce urmează a fi actualizată cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective.

2. Soluţia de declinare

Tribunalul Vrancea - – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 66 din 04.02.2021, a admis excepţia de necompetenţă materială a instanţei şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

3. Soluţiile primei instanţe

3.1. Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din data de 23.03.2021, a admis cererea reclamantului şi a dispus suspendarea efectelor Ordinelor Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 şi nr. 2484/12.10.2020 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3.2. Aceeaşi instanţă, prin sentinţa civilă nr. 285/29.12.2021:

- a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de obiect a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii;

- a admis acţiunea formulată la data de 19.11. 2020 de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, astfel cum a fost modificată la data de 07.05.2021;

- a anulat Ordinele Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 şi nr. 2484/12.10.2020;

- a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă "Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani;

- a obligat pârâtul la plata către reclamant a drepturilor băneşti de care acesta a fost lipsit în perioada cuprinsă între data de 12.10.2020, data încetării contractului de management nr. x/15.01.2019, şi data repunerii sale în funcţia de manager al spitalului, în temeiul încheierii din data de 23.03.2021 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi în dosarul nr. x/2020, sumele cuvenite urmând a fi actualizate în raport de indicele de inflaţie până la data plăţii efective;

- a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă judiciară de timbru).

4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac, încadrate în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

4.1. Prima instanţă a reţinut în mod greşit faptul că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 este lovit de nulitate, întrucât intimatul era în concediu medical în data de 11.10.2020, iar măsura adoptată prin acest act administrativ contravine prevederilor art. 60 alin. (1) lit. a) din Codul muncii.

Litigiul nu se referă la drepturi şi obligaţii ce decurg din încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea unui contract individual de muncă şi nici la vreuna dintre prestaţiile de asigurări sociale, reglementate prin Legea nr. 263/2010, ci acesta derivă din executarea unui contract civil, de mandat.

Funcţia de manager al spitalului public este exercitată pe baza unui contract de management care este considerat chiar de lege un "mandat", neexistând posibilitatea legală a încheierii unui contract individual de muncă între Spitalul Judeţean "Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani, pe de o parte, şi persoana care ocupă funcţia de manager, pe de altă parte. Ca atare, contractul încheiat între părţi la data de 15.01.2019 este un contract de mandat civil.

Contractul de mandat are natură juridică distinctă de contractul individual de muncă, fiind rezultatul acordului de voinţă încheiat între Ministerul Sănătăţii şi managerul Spitalului Judeţean "Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani, care are ca obiect organizarea, conducerea şi administrarea Spitalului Judeţean "Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani, judeţul Vrancea, precum şi gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale acestuia, pe baza obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă a activităţii, prevăzuţi în anexa la contractul de management, în scopul asigurării serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare şi/sau paleative, după caz, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Recurentul arată că, prin cererea înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. Reg. 1/12200/06.10.2020 şi NT 9665/06.10.2020, intimatul a adus la cunoştinţă faptul că solicită încetarea suspendării sale din funcţia de manager, începând cu data de 11.10.2020, odată cu epuizarea concediului medical şi efectuarea "începând cu data de 11.10.2020", a concediului de odihnă neefectuat pe anul 2019. Prin urmare, ordinul contestat a avut la bază chiar solicitarea intimatului.

4.2. Instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că OMS nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nu este motivat în fapt, iar temeiurile de drept constă dintr-o înşiruire de texte legale preluate de Ministerul Sănătăţii din propunerea de revocare formulată de Consiliul de Administraţie al spitalului (adresa nr. x/07.09.2020, completată prin adresa nr. 20828/09.10.202).

În realitate, în preambulul ordinului aflat în discuţie au fost indicate temeiurile juridice avute în vedere de emitent, precum şi referinţa potrivit căreia situaţia de fapt este cea prezentată în adresele nominalizate în cuprinsul acestuia.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la filele x.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor prezentate în memoriul de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinare, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat, Înalta Curte reţine următoarele:

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 al prezentei decizii, intimatul A. a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea:

- Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 privind încetarea suspendării sale din funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă" Sf. Pantelimon ", din oraşul Focşani;

- Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între intimat şi recurentul Ministerul Sănătăţii.

Prima instanţă a admis acţiunea intimatului, pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.

În data de 15.01.2019, reclamantul A. a încheiat cu Ministrul Sănătăţii Contractul de management nr. 166 pentru o perioadă de 4 ani, acesta fiind valabil până la data de 15.01.2023.

Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 361/04.03.2020, s-a dispus de către pârât verificarea activităţii Spitalului Judeţean de Urgenţă "Sf. Pantelimon" din oraşul Focşani, în contextul în care abia se finalizase controlul anterior ce a vizat aceeaşi perioadă, control în urma căruia s-a concluzionat că activitatea spitalului s-a desfăşurat conform prevederilor legale.

Concluziile noului raport de control au fost, însă, diferite, în sensul că au relevat existenţa unui management defectuos care a fost invocat pentru solicitarea de încetare a contractului de management, solicitare încuviinţată prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020.

Înainte de emiterea acestui ordin, reclamantul a fost internat forţat în data de 12.10.2020, fiind diagnosticat "pozitiv" sars-cov 2 asimptomatic, fiind suspendat din funcţie pe durata concediului medical, conform Ordinului Ministrului Sănătăţii R611/08.05.2020.

Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2483/12.10.2020 s-a dispus, începând cu data de 11.10.2020, încetarea suspendării reclamantului din funcţia de manager al spitalului, urmare a încetării concediului pentru incapacitate temporară de muncă. Această măsură este nelegală, deoarece a fost adoptată în data de 11.10.2020, dată la care reclamantul era în concediu medical, ceea ce contravine prevederilor art. 60 alin. (1) lit. a) din Codul muncii.

Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020 prin care s-a dispus încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 este nul, întrucât nu este motivat în fapt şi drept.

Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de prima instanţă în privinţa Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020 este nelegală.

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de faţă, Înalta Curte reţine că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020 este motivat în mod corespunzător. Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul acestuia: art. 187 alin. (10) lit. f) şi art. 184 alin. (1) lit. b) şi ş) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; art. 22 lit. b), lit. i) şi lit. r) din Contractul de management nr. x/15.01.2019; art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010.

În plus de aceasta, tot în cuprinsul preambulului ordinului analizat a fost nominalizată documentaţia care a stat la baza emiterii sale, respectiv adresa Consiliului de administraţie al Spitalului Judeţean "Sf. Pantelimon" Focşani, judeţul Vrancea nr. 17877/07.09.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/09.09.2020 (prin care s-a propus revocarea intimatului din funcţia de manager al spitalului, întrucât s-a apreciat că a exercitat un management defectuos), precum şi referatul Direcţiei generale resurse umane, structuri şi politici salariale aprobat de conducerea Ministerului Sănătăţii sub nr. x/12.10.2020.

În consecinţă, prin modul în care a fost motivat Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020, intimatul nu a fost vătămat pentru a putea fi îndreptăţit să solicite constatarea nulităţii acestuia.

Înalta Curte constată faptul că, prin acţiunea introdusă la Tribunalul Vrancea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, intimatul a formulat mai multe motive de nelegalitate cu privire la Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020, cu referire specială la documentaţia care a stat la baza emiterii sale. Ca atare, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe pentru analizarea acestor critici de nelegalitate.

În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar apreciază că nu mai prezintă relevanţă analizarea chestiunii referitoare la încetarea măsurii de suspendare a intimatului din funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă" Sf. Pantelimon" începând cu data de 11.10.2020 (când partea se afla în concediu medical), în contextul măsurii ulterioare adoptate prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 2484/12.10.2020.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 285/2021 pronunţate la 29 decembrie 2021 de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023.