Control Report Held Not an Administrative Act: Appeal Dismissed, Inadmissibility of Action Upheld

Şedinţa publică din data de 01 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal la data de 19 mai 2021, sub nr. x/2021, reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Cluj, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, a solicitat anularea Raportului de control nr. x/19.08.2020, întocmit în urma controlului tematic efectuat la instituţia reclamantă în perioada 17 iunie 2020 – 18 iunie 2020 de către Direcţia Corp Control şi Protecţia Informaţiilor Clasificate al ANCPI, transmis prin adresa ANCPI nr. x/15.09.2020, înregistrată la OCPI Cluj sub nr. x/16.10.2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1039 din 03 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtă şi a respins acţiunea formulată de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Cluj, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, ca inadmisibilă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1039 din 03 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Cluj, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că hotărârea atacată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a arătat că instanţa de fond se contrazice, în condiţiile în care pe de o parte, susţine că Raportul de control nr. x/19.08.2020 nu este act administrativ deoarece nu îndeplineşte ultimele două condiţii, respectiv că nu produce efecte juridice prin el însuşi şi nici nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ vătămător pentru reclamant, iar pe de altă parte, menţionează că "produce efecte juridice în ceea ce priveşte obligativitatea luării măsurilor ce se impun".

În concret, prima instanţă a reţinut în mod neîntemeiat în cuprinsul motivării că singura componentă esenţială care lipseşte Raportului de control nr. x/19.08.2020 pentru a îndeplini condiţiile unui act administrativ este caracterul executoriu al acestuia, atâta timp cât toate măsurile dispuse prin Raportul de control contestat au trebuit duse la îndeplinire obligatoriu/imperativ, în termenele precizate de către echipa de control, şi raportat stadiul de implementare al măsurilor Direcţiei Corp Control şi Protecţia Informaţiilor Clasificate (adresa răspuns înregistrată sub nr. x/23.10.2020).

În consecinţă, în opinia recurentului-reclamant Raportul de control nr. x/19.08.2020 are caracter executoriu, măsurile dispuse de către echipa de control nu au fost doar cu caracter de recomandare aşa cum a susţinut pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară şi cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, ci acestea au fost obligatorii.

Dacă aceste măsuri nu erau obligatorii şi aveau doar caracter de recomandare atunci echipa de control nu ar fi menţionat în adresa de înaintare nr. x/15.09.2020, înregistrată la OCPI Cluj sub nr. x/19.09.2020 termenul de raportare 23 octombrie 2020 a stadiului implementării măsurilor dispuse.

Prin urmare, raportul de control a produs efecte în ceea ce priveşte o parte din măsurile indicate, având în egală măsură capacitatea de a produce şi alte consecinţe juridice ulterior implementării măsurilor impuse. Aşadar, raportul de control este un veritabil act administrativ care poate face obiectul controlului de legalitate al instanţei de judecată, astfel că se impunea respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 14 octombrie 2022, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei civile atacate, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele expuse în cele ce urmează:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, deşi recurentul-reclamant a formulat prin cererea de recurs critici ce vizează fondul cauzei, acestea nu vor fi analizate, în condiţiile în care nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond, care a soluţionat cauza exclusiv din perspectiva inadmisibilităţii, în raport de prevederile art. 248 C. proc. civ.

Analizând obiectul litigiului dedus judecăţii, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a supus spre analiză instanţei de contencios administrativ Raportul de control nr. x/19.08.2020, întocmit în urma controlului tematic efectuat la sediul acestuia în perioada 17-18 iunie 2020 de către Direcţia Corp Control şi Protecţia Informaţiilor Clasificate al ANCPI.

Problema care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea dacă acest raport este un act administrativ, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ reprezintă "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice" (…).

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Astfel, aşa cum în mod corect a constatat şi instanţa de fond, având în vedere şi dispoziţiile legale anterior menţionate, raportul de control întocmit de Direcţia Corp Control şi Protecţia Informaţiilor Clasificate din cadrul ANCPI, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece o altă condiţie a actului administrativ ce decurge din definiţia legală este aceea ca acesta să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Or, în cauză, deşi raportul a fost emis din dispoziţia directorului general al ANCPI, pentru depistarea eventualelor disfuncţionalităţi reclamate, acesta nu este susceptibil de a produce, prin el însuşi, niciun efect juridic în privinţa recurentului-reclamant, respectiv raportul de control nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge niciun raport juridic.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, aprobarea raportului de control şi a măsurilor propuse prin acesta, de către preşedintele-director general al ANCPI, nu a dat naştere niciunui efect juridic în privinţa acestuia, nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamantul să fi avut calitatea de titular de drepturi şi obligaţii.

Măsurile Direcţiei Corp Control şi Protecţia Informaţiilor Clasificate propuse prin actul contestat sunt măsuri de recomandare, care ţin de buna desfăşurare a activităţii O.C.P.I. Cluj, unele dintre acestea fiind chiar lăsate la aprecierea directorului OCPI Cluj.

Aceste măsuri aveau rolul de a corija efectele constatărilor astfel formulate, iar necesitatea adoptării acestora ţin de îmbunătăţirea activităţii instituţiei recurente.

De asemenea, faptul că s-ar fi stabilit şi un termen pentru implementarea măsurilor validează concluzia că Raportul de control nr. x/19.08.2020 reprezintă doar un instrument de management destinat să conducă în mod efectiv la eficientizarea activităţii OCPI Cluj.

Nu în ultimul rând, se are în vedere şi că prin actul de control contestat nu au fost aplicate sancţiuni, iar faptul că ulterior sesizării Comisiei de disciplină privind activitatea conducătorului OCPI Cluj, director A., a fost emis Ordinul de sancţionare nr. 1888/12.10.2020, acesta este rezultatul raportului Comisiei de disciplină, iar nu a Raportului de control nr. 81/I/190.08.2020.

De altfel, Ordinul de sancţionare a fost contestat, constituind obiectul dosarului nr. x/2020, aflat pe rolul Tribunalului Cluj, secţia a IV-a pentru litigii de muncă şi asigurări sociale, acţiunea acesteia fiind respinsă, în mod definitiv, prin decizia în apel din 07.12.2021 a Curţii de Apel Cluj din dosarul nr. x/2020 (extras soluţii - portal just.ro – filele x al dosarului instanţei de fond).

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că a proceda în sensul solicitat de recurentul - reclamant şi a analiza legalitatea unui raport de control care nu produce efecte juridice de sine stătătoare, echivalează cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ceea ce ar fi de nepermis, în condiţiile în care cenzurii instanţelor de contencios administrativ, conform prevederilor art. 1 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sunt supuse doar actele administrative tipice ori actele administrative atipice, ceea ce nu este cazul în cauza dedusă judecăţii.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanţă, reţinând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuşi, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-l vătăma pe reclamant, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuţie eventual şi validitatea raportului şi temeinicia concluziilor acestuia, ca operaţiune administrativă, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, ce urmează a fi menţinută de instanţa de recurs.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Cluj împotriva sentinţei civile nr. 1039 din 03 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 01 februarie 2024.