Water management authorization obligation to clean reservoir surface upheld in challenge by hydropower concessioner

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2023

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 12.05.2020, sub dosar nr. x/2020, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ "APELE ROMÂNE", plângere împotriva autorizaţiei de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019, emisă de ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ "APELE ROMÂNE" pentru "Barajul şi acumularea Poiana Ruscă", prin care a solicitat: 1. în principal, anularea parţială a autorizaţiei nr. 191, în sensul eliminării obligaţiei nr. 7 din capitolul "Titularul autorizaţiei va fi obligat" – "Să ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori."; 2. în subsidiar, obligarea pârâtei să modifice actul administrativ emis în conformitate cu dispoziţiile art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundaţii, secetă hidrologică, precum şi incidente/accidente la construcţii hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă şi poluări marine în zona costieră, astfel încât obligaţia impusă în sarcina reclamantei să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenţie pentru asigurarea funcţionării în condiţii de siguranţă a echipamentelor hidromecanice conform dispoziţiilor legale sus-citate, prin emiterea unei autorizaţii modificatoare; 3. obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1157 de la data de 07.06.2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SOCIETATEA DE PRODUCERE A ENERGIEI ELECTRICE ÎN HIDROCENTRALE A. S.A., în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ APELE ROMÂNE, ca neîntemeiată.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale A. S.A. a declarat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea hotărârii primei instanţe, iar pe fondul cauzei admiterea cererii de chemare în judecată.

În esenţă, în motivare, a arătat că în mod greşit au fost invocate, ca temei juridic al sentinţei recurate, dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 107/1996, apreciind că este evidentă abordarea instanţei în favoarea A.N.A.R., deoarece aceasta nu a analizat actele aflate la dosarul cauzei.

În mod nelegal, s-a reţinut în cuprinsul hotărârii atacate că, în calitatea sa de administrator al lucrărilor hidrotehnice, în scopul prevenirii unor efecte negative asupra apelor şi mediului înconjurător, prin asigurarea funcţionării în siguranţă a uvrajelor şi prizelor acumulării şi a menţinerii calităţii apei în acumulare, reclamantei îi este impusă obligaţia igienizării luciului de apă. Chiar dacă s-ar interpreta literar termenul de "administrator", contractul de concesiune nr. x/2004 stabileşte foarte clar atât calitatea reclamantei de concesionar, cât şi obligaţiile ce îi revin acesteia.

Mai mult decât atât, a susţinut că trimiterea la art. 11 lit. i) din contractul de concesiune nr. x/2004, unde este prevăzută obligaţia de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecţia mediului, ar trebui să fie interpretă de instanţă în acord cu prevederile legale în vigoare (dacă există), nefiind posibilă stabilirea altor obligaţii suplimentare de autoritate.

Nu există în lege sau în Regulamentul de exploatare al acumulării Poiana Rusca vreo obligaţie expresă privitoare la igienizarea luciului de apă a lacului de acumulare. Acest fapt, pe care instanţa de fond l-a ignorat total, este probat prin obiectul contractului de concesiune, care nu are în vedere luciul de apă, ci numai construcţiile hidrotehnice (diguri, baraj) şi terenul pe care acestea sunt amplasate - cuveta lacului.

Instanţa argumentează soluţia dată fondului cauzei prin caracterul preventiv al obligaţiei contestate şi necesitatea unei bune funcţionări a agregatelor hidrotehnice, dar şi prevenirea poluării cauzată de funcţionarea lor necorespunzătoare. Însă, ceea ce a reţinut instanţa de fond în sentinţa recurată privitor la prevenţie nu poate justifica obligaţia stabilită prin autorizaţia de gospodărire a apelor pentru acumularea Poiana Rusca. Chiar formularea obligaţiei ("ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori") presupune un anume grad de poluare, iar societatea este obligată să intervină pentru curăţarea apei murdărită de alte persoane, cu intenţie sau nu.

Prin urmare, nu există acest caracter preventiv la care face trimitere instanţa de fond, care foloseşte argumente ce par a fi în favoarea A., însă aceasta, nefiind specialistă în domeniu, nu poate da soluţii privind funcţionarea în siguranţă a hidroagregatelor. Aceste prescripţii tehnice indică faptul că hidroagregatele funcţionează în siguranţă chiar dacă curăţirea apei se face în frontul de retenţie, adică înaintea intrării apei în central. Astfel obligaţia pe care ANAR refuză să o modifice sau să o elimine, este pusă în practică fie de subunităţile din ţară ale acesteia, fie prin modul de funcţionare al ansamblului baraj - centrală.

Eronată este şi interpretarea data art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 care reglementează obligaţia A. de a întreţine, repara sau reface lucrările de apărare (diguri, baraje) şi cuveta lacului de acumulare, adică terenul pe care se află digurile, barajul şi albia (conform art. 3.1 din Legea nr. 107/1996), terenurile aflate sub apă (sub coronamentul barajului) sunt asimilate albiei).

Din coroborarea acestor doua prevederi (art. 34 şi art. 3.1 din Legea 107/1996) rezultă foarte clar că nu există niciun text de lege care să prevadă clar obligaţia instituţiei de a igieniza luciul de apă.

Instanţa de fond nu a analizat sub nicio formă limitele dreptului autorităţii de a stabili obligaţii în sarcina A..

Este foarte clar că autoritatea trebuie să impună anumite măsuri cadru pentru funcţionarea unei amenajări hidroelectrice. Cu toate acestea, instanţa de judecată nu poate face abstracţie de legislaţia conexă ce reglementează dreptul de a acţiona al persoanei juridice, care este limitat la activităţile cuprinse în actul său constitutiv.

Prima instanţă a respins principiul "poluatorul plăteşte" invocat de societatea recurentă şi a apreciat că este nefondată pretenţia societăţii datorită caracterului general al acestei norme care nu poate înlătura obligaţiile legale instituite în sarcina părţii reclamante prin normele speciale redate.

Obligaţia contestată are caracter vătămător, deoarece A. ar trebui să facă ceea ce legislaţia îi impune poluatorului.

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului şi pe fond admiterea acţiunii, cu anularea parţială a autorizaţiei de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019 privind Barajul şi acumularea Poiana Rusca.

În drept, a invocat prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Legea apelor nr. 107/1996.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administrata Naţională Apele Române a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Curtea reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Motivul de casare/nelegalitate invocat prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă, obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea parţială a autorizaţiei de gospodărire a apelor nr. 191 din data de 22.08.2019 privind Barajul şi acumularea "Poiana Ruscă", în limita obligaţiei stabilite în sarcina reclamantei de a lua măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond temeinic şi legal a apreciat că, în cauză, actul contestat este legal, astfel că acţiunea este neîntemeiată.

Instanţa de control judiciar constată că, în baza competenţelor conferite prin prevederile Legii nr. 107/1996, Administraţia Naţională "Apele Române" (ANAR) are obligaţia ca prin actele de reglementare specifice domeniului gospodăririi apelor pe care le emite să impună beneficiarilor ce dobândesc dreptul de utilizare a resursei de apă toate măsurile legale, necesar a fi luate de aceştia, în vederea protejării calităţii apei, dar şi a mediului înconjurător.

În ceea ce priveşte principiul poluatorul plăteşte, invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte observă că aceasta conferă principiului o accepţiune proprie, diferită de cea consacrată la nivel european, dar şi naţional.

Astfel, principiul invocat are în vedere situaţia în care o entitate, în realizarea obiectului său de activitate, cauzează daune mediului înconjurător, situaţie în care este răspunzătoare pentru acestea şi trebuie să ia măsurile de reparare sau de prevenire necesare şi să suporte toate costurile aferente, vizând astfel activităţile profesionale care prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu.

De altfel, Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, din 21 aprilie 2004, privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea şi repararea daunelor aduse mediului, care instituie acest principiu, are în vedere pe de o parte daunele aduse mediului prin exercitarea uneia dintre activităţile enumerate în anexa III la directivă, cum ar fi industria energetică, producţia şi prelucrarea metalelor, industria extractivă, industria chimică, gestionarea deşeurilor, producţia de celuloză, hârtie şi carton la scară largă, vopsirea textilelor şi tăbăcăria, producţia de carne, produse lactate şi produse alimentare la scară largă, iar pe de altă parte daunele ecologice aduse speciilor protejate şi habitatelor naturale (sau o ameninţare iminentă de producere a unor asemenea daune) prin exercitarea altor activităţi profesionale decât cele enumerate în anexa III şi în cazul în care compania a comis vreo eroare sau vreo neglijenţă.

Prin urmare, aplicarea acestui principiu nu poate constitui temei de anulare a obligaţiei instituite în sarcina părţii recurente-reclamante prin autorizaţie, întrucât aceasta din urmă nu a fost instituită în considerarea faptului că poluarea suprafeţei luciului de apă s-ar datora activităţii sale, pentru a plasa analiza pe acest tărâm.

Totodată, Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a înlăturat principiul amintit, aşa cum a susţinut recurenta-reclamantă, ci a subliniat că obligaţiile reclamantei stabilite în autorizaţia de gospodărire a apelor, contestată în prezenta cauză, decurg din calitatea acesteia de concesionar al lacului de acumulare "Poiana Ruscă", principiul poluatorul plăteşte fiind pe deplin aplicabil în situaţiile în care respectivul lac de acumulare ar fi poluat. Într-adevăr, în ipoteza în care s-ar demonstra că poluarea ar fi fost produsă de un terţ, costurile înlăturării efectelor poluării ar fi suportate, conform principiului mai sus amintit, de către acesta din urmă, inclusiv printr-o acţiune în regres care s-ar putea exercita de recurenta-reclamantă. Dar obligaţiile stabilite prin autorizaţia contestată în sarcina reclamantei pornesc de la calitatea acesteia de concesionar.

În ce priveşte faptul că recurenta-reclamantă nu este proprietar/administrator al apei din lacul de acumulare, acestea fiind proprietate publică a Statului român dată în administrarea A.N.A.R., potrivit art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996 "În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligaţia de întreţinere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca şi de întreţinere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor şi a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective".

Reclamanta-recurentă se înscrie în ipoteza normei legale, urmarea contractului de concesiune a barajului şi lacului de acumulare, conform H.G. nr. 2077/2004 pentru aprobarea duratei contractului de concesiune a unor bunuri proprietate publică a statului, care se atribuie Societăţii Comerciale de Producere a Energiei Electrice "A." - S.A.

Una dintre obligaţiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate precum, printre altele, protecţia mediului.

Îndeplinirea obligaţiei contestată din cuprinsul autorizaţiei are ca scop asigurarea protecţiei mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producţie a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei-recurente.

Anexa 1 la Legea nr. 107/1996 defineşte: pct. 5 albie minoră: "suprafaţă de teren ocupată permanent sau temporar de apă, care asigură curgerea nestingherită, din mal în mal, a apelor la niveluri obişnuite, inclusiv insulele create prin curgerea naturală a apelor"; pct. 35 gospodărirea apelor: "ansamblul activităţilor care prin mijloace tehnice şi măsuri legislative, economice şi administrative, conduc la cunoaşterea, utilizarea, valorificarea raţională, menţinerea sau îmbunătăţirea resurselor de apă pentru satisfacerea nevoilor sociale şi economice, la protecţia împotriva epuizării şi poluării acestor resurse, precum şi la prevenirea şi combaterea acţiunilor distructive ale apelor"; pct. 75 utilizator de apă: "orice persoană fizică sau persoană juridică care, în activităţile sale, foloseşte apa, luciul de apă sau valorifică fructul acesteia".

Or, recurenta-reclamantă face parte din categoria persoanelor care au în exploatare "alte asemenea lucrări", astfel că obligaţia de întreţinere îi revine în considerarea acestei calităţi, fiind un utilizator de apă şi incumbându-i astfel întreţinerea inclusiv a apei ce ocupă terenul pe care se află lucrările exploatate.

Înalta Curte subliniază că art. 6 din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019 privind aprobarea Procedurii şi competenţelor de emitere, modificare, retragere şi suspendare temporară a autorizaţiilor de gospodărire a apelor, precum şi a Normativului de conţinut al documentaţiei tehnice supuse autorizării, prevede că,,(1) Emitentul autorizaţiei de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiţie să execute şi alte lucrări necesare, necuprinse în documentaţia tehnică prezentată la autorizare, dar care se impune a fi realizate în scopul conformării cu prevederile legale. (2) De asemenea, se pot impune condiţii pentru: asigurarea monitorizării indicatorilor de calitate, respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării şi dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea debitului de servitute pe cursuri de apă, alocarea raţională şi monitoringul resurselor de apă, precum şi alte condiţii ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu". De altfel, potrivit art. 1 alin. (2) din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019 "În scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă şi protecţiei acestora împotriva epuizării şi poluării, Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare, introduce obligaţia utilizatorului de apă de a solicita şi obţine, atât pentru desfăşurarea activităţilor existente, cât şi pentru punerea în funcţiune, "autorizaţia de gospodărire a apelor" ce reglementează funcţionarea şi exploatarea lucrărilor şi activităţilor desfăşurate pe ape sau care au legătură cu apele".

Anterior, prin art. 38 din Anexa 1 (Procedura şi competenţele de emitere a avizelor şi autorizaţiilor de gospodărire a apelor) la Ordinul ministrului mediului şi gospodării apelor nr. 662/2006 se prevedea că "(1) Emitentul autorizaţiei de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiţie să execute şi alte lucrări necesare, necuprinse în documentaţia tehnică prezentată la autorizare, dar care se impun a fi realizate, în scopul evitării producerii de pagube utilizatorilor de apă existenţi sau riveranilor. (2) De asemenea se pot impune condiţii pentru: respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării şi dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea scurgerii salubre pe cursuri de apă, alocarea raţională şi monitoringul resurselor de apă, precum şi a altor condiţii ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu.".

Prin urmare, inclusiv din raţiunea însăşi a existenţei autorizaţiei de gospodărire a apelor reiese îndreptăţirea intimatei-pârâte de a institui o atare obligaţie în sarcina reclamantei-recurente.

Cât o priveşte pe pârâta-intimată, în calitate de administrator, acesteia îi revin atribuţii de monitorizare şi coordonare a acestei activităţi, care este însă în mod efectiv dusă la îndeplinire de către deţinătorii autorizaţiilor de gospodărire a apelor, potrivit textelor de lege mai sus menţionate, în calitate de utilizatori.

În acest sens, O.U.G. nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" arată că pârâta ANAR este instituţie publică de interes naţional care, prin administraţiile bazinale din subordine, deţine un drept de administrare asupra bunurilor proprietatea publică a statului.

Statutul (H.G. nr. 1176/2002) prevede că intimata ANAR coordonează şi răspunde de modul de folosire a resurselor de apă de suprafaţă şi subterane de pe teritoriul ţării, în acest sens fiind autoritatea competentă să elibereze autorizaţiile de gospodărire a apelor, în scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă şi al protejării acestora împotriva epuizării şi poluării.

Potrivit art. 55 alin. (5) din Legea nr. 107/1996 "prin autorizaţia de gospodărire a apelor, cât şi prin actele complementare acesteia, trebuie impuse prevederi specifice privind mijloacele de supraveghere, modalităţile de control tehnic şi mijloacele de intervenţie în caz de incidente, avarii sau accidente şi altele asemenea".

Din interpretarea coroborată a textelor de lege menţionate rezultă că intimata-pârâtă ANAR are atribuţii în coordonarea modului de folosire a resurselor de apă de către deţinătorii de autorizaţii de gospodărire a apelor, asigurarea atingerii scopului legii, de protejarea a resurselor de apă împotriva epuizării şi poluării, revenind însă deţinătorului de autorizaţie de gospodărire a apelor, iar nu autorităţii ce coordonează emiterea acestor acte administrative.

În concluzie, includerea obligaţiei menţionate în autorizaţia de gospodărire a apelor pentru baraje şi lacuri de acumulare, indiferent de administratorul acestora, îşi găseşte temeiul legal în reglementările invocate, nefiind condiţionată de existenţa în obiectul de activitate al utilizatorilor a activităţii de igienizare şi curăţire a suprafeţelor de luciu de apă.

Înalta Curte mai reţine şi că măsura dispusă, astfel cum a fost confirmată prin sentinţa recurată, nu este una excesivă, un astfel de caracter fiind incident în măsura în care obligaţia nu ar corespunde cerinţei protejării interesului public. Or, scopul eliberării autorizaţiei de gospodărire a apelor de către autoritatea publică competentă este tocmai acela de a se asigura atingerea obiectivului stabilit prin H.G. nr. 1176/2002, referitor la gospodărirea durabilă a resurselor de apă şi protejarea acestora împotriva epuizării şi poluării.

Aşadar, impunerea prin autorizaţia litigioasă a obligaţiei de igienizare a luciului de apă în sarcina deţinătorului de autorizaţie nu excedează scopului legii, de a se asigura protejarea apelor împotriva poluării, ci, dimpotrivă, urmăreşte atingerea acestui obiectiv, prin mijlocirea pârâtei ANAR.

Faptul că impunerea obligaţiilor în sarcina reclamantei-recurente este de natură a-i cauza costuri suplimentare reprezintă aspecte ce nu au legătură cu legalitatea actului administrativ, modul de ducere la îndeplinire a acelor obligaţii fiind exclusiv responsabilitatea acesteia.

Prin urmare, instanţa de fond a realizat o atentă şi amplă analiză şi interpretare a dispoziţiilor legale ce reglementează domeniul gospodăririi apelor pe teritoriul României.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea de Producere a Energiei Electrice şi Hidrocentrale A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1157 din 07 iunie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.