Inadmissibility of administrative discrimination appeal due to failure to join complainant as necessary third party

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea de declinare

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.08.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Hotărârii nr. 116/05.02.2020 emisă de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2019, solicitând instanţei repunerea în termenul de formulare a acţiunii şi anularea hotărârii contestate.

Prin sentinţa nr. 6481 din data de 02.12.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din 18.06.2021, instanţa a respins cererea de repunere pe rol şi a constatat, pentru considerentele expuse în acea încheiere, că acţiunea în anulare a fost formulată în termen. Totodată, prin sentinţa nr. 110 din 19.11.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, fără a se pronunţa în fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 110 din 19.11.2021 a Curţii de Apel Bacău a exercitat recurs reclamantul A., solicitând admiterea acestuia şi dispunerea continuării judecăţii pe fond de către instanţa competentă.

În dezvoltarea recursului a susţinut că în prezenta cauză nu se impunea introducerea în cauză a numitului B. şi atragerea, implicit, a ipotezei respingerii cererii în condiţiile prevăzute de art. 78 alin. (2) C. proc. civ.. Aceasta întrucât raportat la obiectul dedus judecăţii, la considerentele expuse în cererea introductivă şi cererea de repunere în termenul de declarare a acesteia, precum şi la înscrisurile depuse de ambele părţi, nu rezultă această necesitate.

Astfel, arată că a invocat vicii de procedură cu privire la citarea sa în dosarul nr. x/2019, în care s-a emis hotărârea atacată, de către Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi în acest mod s-a ajuns la situaţia de a se pronunţa două hotărâri distincte, de către aceeaşi autoritate, cu privire la aceeaşi faptă şi la aceeaşi persoană reclamată, respectiv Hotărârile CNCD nr. 116/05.02.2020 emisă în dosarul nr. x/2019, şi nr. 964/18.12.2019 emisă în dosarul nr. x/2018, în acesta din urmă fiind citat la unul dintre sediile profesionale, la o adresă la care federaţia pe care o reprezenta avea în mod real sediul, spre deosebire de fosta adresă a acestuia, la care a fost citat eronat în dosarul nr. x/2019.

Distincţia invocată constă, în opinia recurentului, în faptul că în dosarul nr. x/2018 a putut formula apărări şi un punct de vedere, pronunţându-se o soluţie de clasare, în timp ce în dosarul nr. x/2019, despre care nu a avut cunoştinţă, fiind citat în mod eronat la o fostă adresă a sediului federaţiei şi privat astfel de dreptul la apărare, soluţia pronunţându-se exclusiv pe baza susţinerilor numitului B., cu consecinţa obligării sale la plata unei amenzi în cuantum de 1.000 RON.

Prin urmare, a apreciat că procedura sa de citare nu s-a realizat în acord cu prevederile art. 155 alin. (6) C. proc. civ., întrucât nu şi-a desfăşurat permanent activitatea la sediul federaţiei pe care o reprezenta, având domiciliul în Bacău şi calitatea de administrator al unei societăţi cu profil agricol ce are sediul în acelaşi judeţ. Totodată, a menţionat că nelegala sa citare putea fi cu uşurinţă sesizată, în condiţiile în care fostul sediu al federaţiei se găsea în acelaşi corp de clădire cu sediul CNCD, respectiv C. nr. 1-3.

De asemenea, deşi a expus în cererea introductivă fondul faptei reclamate la CNCD, consideră că această chestiune nu putea fi reanalizată în condiţii de contradictorialitate cu numitul B., întrucât aceeaşi speţă a fost analizată şi tranşată în condiţii de contradictorialitate în dosarul CNCD nr. x/2018 în care a fost emisă mai întâi Hotărârea nr. 964/18.12.2019.

În plus, arată că orice persoană poate sesiza CNCD cu privire la o faptă ce ar putea constitui obiect de analiză pentru instanţa anterior menţionată, cum este situaţia din dosarul CNCD nr. x/2018, în care fapta a fost sesizată de numitul D.. În acest context, dacă, ipotetic, acţiunea ar fi privit hotărârea pronunţată în cauza analizată, în condiţii de contradictorialitate cu acesta, apreciază că din acelaşi motiv nu s-ar fi impus introducerea în cauză a persoanei care a făcut această sesizare, în faţa instanţei de contencios administrativ.

Aceasta, întrucât în faţa CNCD nu se puteau formula pretenţii de către persoana care l-a sesizat, orice măsură ce ar putea fi dispusă fiind de natură administrativă ce priveşte strict persoana reclamată. De aceea, subliniază că litigiul dedus judecăţii vizează critici formulate în legătură strictă cu acţiunile şi hotărârile contradictorii emise de CNCD, aşa încât cadrul procesual urmează a fi circumstanţiat doar raportat la părţile indicate în cererea introductivă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare în faza procesuală a recursului.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este nefondat şi îl va respinge pentru considerentele ce succed.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, petentul B. a sesizat Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării arătând că reclamantul A. a adus atingere onoarei, demnităţii şi reputaţiei sale, în sensul că, atât în scris în spaţiul public (prin apariţia unui articol pe x), cât şi în cadrul unor şedinţe organizate sub conducerea reclamantului, a formulat injurii la adresa sa, a dezinformat opinia publică şi a dezvoltat o atitudine xenofobă şi defăimătoare în mod continuu pe o perioadă de câteva luni.

Petiţia a fost înregistrată sub nr. x/22.01.2019, formând dosarul nr. x/2019, iar prin Hotărârea nr. 116/05.02.2020 a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, reţinându-se că sunt incidente prevederile art. 2 alin. (4) şi (5) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000, s-a concluzionat că sunt întrunite elementele constitutive ale faptei de discriminare, având în vedere afirmaţiile la adresa petentului, pe care persoana reclamată le-a postat în spaţiul public. În consecinţă, prin hotărârea sus-menţionată s-a dispus sancţionarea reclamantului A. cu amendă în cuantum de 1.000 RON.

Sesizată fiind cu soluţionarea contestaţiei formulate de A. împotriva Hotărârii nr. 116/05.02.2020, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Curtea de Apel Bucureşti a pus în discuţie necesitatea introducerii în cauză a petentului B. şi, faţă de împrejurarea că niciuna dintre părţi nu a solicitat introducerea acestuia în proces, a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a respins acţiunea reclamantului fără a se pronunţa în fond.

Soluţia primei instanţe a fost contestată de reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate conform argumentelor expuse în cererea de recurs.

În esenţă, criticile acestuia vizează nelegala sa citare în dosarul CNCD nr. x/2019, făcând referire sub acest aspect la o altă sesizare soluţionată într-un alt dosar al Consiliului, nr. x/2018, în care a fost citat la sediul real al federaţiei pe care o reprezenta, apreciind că în acest fel autoritatea pârâtă a pronunţat două hotărâri distincte, cu privire la aceeaşi faptă şi la aceeaşi persoană reclamată, iar în dosarul în care s-a pronunţat hotărârea contestată în cauza de faţă citarea sa nu s-a realizat cu respectarea art. 155 alin. (6) C. proc. civ.

A mai susţinut că, în contextul în care a expus prin cerere fondul faptei reclamate în faţa CNCD, această chestiune nu putea fi reanalizată, în condiţii de contradictorialitate, cu numitul B..

Sub un ultim aspect, nelegalitatea sentinţei de fond a fost susţinută pe argumentul potrivit căruia, similar situaţiei existente în dosarul CNCD nr. x/2018, nu se impunea introducerea în cauză, în faţa instanţei de contencios administrativ, a persoanei care a făcut sesizarea, întrucât aceasta este străină de fapta reclamată şi nu poate formula pretenţii în faţa Consiliului, orice măsură dispusă fiind de natură administrativă ce vizează doar persoana reclamată.

Ca o primă observaţie, Înalta Curte reţine că prima critică evidenţiată de parte în cererea de recurs, referitoare la nelegala sa citare în dosarul CNCD nr. x/2019, nu vizează soluţia pronunţată de instanţa de fond. Prin urmare, întrucât aceste aspecte nu au legătură cu soluţia pronunţată prin sentinţa atacată, este imposibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalităţii sentinţei de fond din perspectiva reliefată.

Faţă de modul în care au fost dezvoltate susţinerile recurentului subsumate criticilor ce vizează necesitatea introducerii în cauză a autorului sesizării adresate Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, Înalta Curte reţine că se reproşează primei instanţe nerespectarea regulilor de procedură în aplicarea art. 161 din Legea nr. 554/2004 raportat la obiectul cererii de chemare în judecată şi la circumstanţele cauzei, impunându-se a fi analizate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care prevăd că se poate cere casarea unei hotărâri atunci când, prin aceasta, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Potrivit acestui motiv de recurs casarea unor hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, în doctrină şi în jurisprudenţa recentă statuându-se că sub imperiul acestui motiv de casare se pot include mai multe neregularităţi de ordin procedural săvârşite de instanţă, altele decât cele menţionate la pct. 1-4 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., începând de la nesemnarea cererii de chemare în judecată, judecata pricinii în lipsa părţii care nu a fost legal citată, nesemnarea cererii reconvenţionale, aplicarea greşită a unor texte de lege, precum şi încălcarea unor principii ale procesului civil, altele decât cele care sunt sancţionate prin celelalte motive de recurs, cum ar fi: dreptul la apărare, nesocotirea principiului publicităţii şedinţei de judecată, principiului oralităţii sau principiului contradictorialităţii, inclusiv a principiului disponibilităţii părţilor cu privire la derularea procedurii.

Aşa cum rezultă din considerentele sus-menţionate, încălcarea principiilor procesului civil este asimilată unor norme prevăzute sub sancţiunea nulităţii, pricinuindu-se vătămarea drepturilor părţilor prin încălcarea acestora. În concluzie, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

În speţă, raportându-se la dispoziţiile art. 78 din C. proc. civ. şi la cele cuprinse în art. 161 din Legea nr. 554/2004, la termenul din data de 08.10.2021 instanţa de fond a pus în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a persoanei care a formulat plângerea în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării.

Prin întâmpinarea formulată în cauză pârâtul CNCD a precizat în mod expres faptul că nu înţelege să solicite introducerea în cauză a petentului, iar în ceea ce-l priveşte pe reclamant, instanţa a dispus citarea acestuia cu menţiunea de a-şi exprima un punct de vedere sub aspectul evidenţiat şi a amânat în acest scop soluţionarea cauzei. Partea reclamantă nu a exprimat în scris o opinie cu privire la introducerea în cauză a titularului plângerii formulate.

În schimb, la termenul din data de 19.11.2021, apărătorul reclamantului a susţinut că nu se impune introducerea în cauză a domnului B., iniţial lăsând la aprecierea instanţei această chestiune, iar ulterior a concluzionat în sensul că nu solicită introducerea în cauză a terţului, neconsiderând necesară prezenţa acestei persoane în litigiul de faţă. În plus, a apreciat că reclamantul nici nu are vreun interes sub acest aspect.

Înalta Curte reţine că în procesul civil operează, în primul rând, principiul disponibilităţii părţilor cu privire la derularea procedurii, art. 9 din C. proc. civ. prevăzând la alin. (1) că "Procesul civil poate fi pornit la cererea celui interesat sau, în cazurile anume prevăzute de lege, la cererea altei persoane, organizaţii ori a unei autorităţi sau instituţii publice ori de interes public", iar la alin. (2) că "Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor".

Pe de altă parte reţine că, în scopul respectării principiului fundamental al procesului civil al contradictorialităţii şi implicit al dreptului la apărare, art. 153 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că: "Instanţa poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părţile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel."

Potrivit art. 78 din acelaşi C. proc. civ.:"(1) În cazurile expres prevăzute de lege, precum şi în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. (2) În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond."

În mod similar, art. 161 din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când raportul juridic dedus judecăţii o impune, instanţa de contencios administrativ va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului şi instanţa apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunţa pe fond."

Din interpretarea dispoziţiilor legale enunţate supra, forma în vigoare în perioada de referinţă, ce reprezintă norma generală procesual-civilă şi respectiv norma specială, care a preluat ca atare prevederea corespunzătoare din norma generală, rezultă că legiuitorul a instituit acest cadru legal în scopul de a oferi instanţelor de judecată o soluţie legislativă clară în interpretarea principiului disponibilităţii şi în stabilirea cadrului procesual.

Astfel, în măsura în care natura juridică a litigiului o impune, este necesară participarea terţilor (ale căror drepturi şi obligaţii ar putea fi lezate de efectele pe care o eventuală declarare a nelegalităţii actului atacat le-ar produce) pentru respectarea dreptului la apărare consacrat de art. 13 din C. proc. civ., cât şi a principiului contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din acelaşi cod, iar stabilirea de către reclamant a unui cadru procesual incomplet este sancţionată cu inadmisibilitatea acţiunii.

Pe de altă parte, este de reţinut că o atare sancţiune nu este aplicabilă în mod automat, prin simpla constatare a viciului actului de sesizare, ci le este conferită părţilor posibilitatea de a solicita complinirea unei astfel de carenţe prin extinderea cadrului procesual.

Ca atare, este evident că în materie contencioasă legea conferă instanţei un drept de apreciere numai în ceea ce priveşte posibilitatea judecării procesului fără participarea terţului, care nu poate fi cenzurat, aceasta punând în discuţia părţilor,din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane în ipoteza în care consideră că raportul juridic dedus judecăţii impune acest lucru. Cu alte cuvinte, pentru a fi incident art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., este necesar să fie întrunite condiţiile privind invocarea de către instanţă, din oficiu, precum şi punerea în discuţia părţilor a introducerii altor persoane în proces atunci când apreciază necesar şi raportul juridic dedus judecăţii o impune. Pentru situaţia în care niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, legiuitorul a oferit soluţia respingerii cererii fără a se pronunţa pe fondul cauzei.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, deşi specificul raporturilor de drept administrativ impune, în anumite cazuri, prezenţa în proces a unor terţi, dispoziţiile art. 78 din C. proc. civ. şi cele cuprinse la art. 161 din Legea nr. 554/2004 obligă instanţa de judecată doar la punerea în discuţia părţilor a necesităţii introducerii în cauză a altor persoane, însă nu îi conferă dreptul de a dispune cu privire la cadrul procesual pasiv în contra dreptului de dispoziţie al părţilor, reglementat de art. 9 C. proc. civ.

Aceasta, deoarece, în cazul procedurii contencioase, legiuitorul a adoptat o soluţie de compromis între principiul disponibilităţii şi imposibilitatea obiectivă a instanţei de a soluţiona cauza fără participarea terţului. Or, în temeiul art. 22 alin. (3) teza I din C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condiţiile legii.

Cum instanţa a fost chemată să se pronunţe asupra legalităţii soluţiei adoptate prin Hotărârea CNCD nr. 116/05.02.2020, prin care s-a concluzionat că a existat o discriminare a titularului sesizării în sensul art. 2 alin. (4) şi (5) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000 şi s-a concluzionat că sunt întrunite elementele constitutive ale faptei de discriminare, având în vedere afirmaţiile la adresa petentului, pe care persoana reclamată le-a postat în spaţiul public, cu alte cuvinte, a fost chemată să stabilească în ce măsură faptele reclamate de petent au caracter discriminatoriu, este evident că această analiză nu putea fi făcută în lipsa persoanei ce a sesizat faptele de discriminare, fiind parte a raportului de drept administrativ supus examinării realizate de pârât.

În acelaşi sens se reţine şi faptul că, în faza administrativ-jurisdicţională desfăşurată de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în temeiul art. 20 din O.G. nr. 137/2000, actul dedus judecăţii în prezenta cauză a fost adoptat în scopul soluţionării plângerii formulate de petentul B., constatându-se discriminarea pe care a sesizat-o din perspectiva reliefată, fiind evidentă calitatea sa activă în cadrul acestei proceduri şi, implicit, necesară prezenţa sa în proces pentru a beneficia de posibilitatea efectivă de a-şi prezenta apărările în raport de pretenţiile recurentului-reclamant. Aceasta, mai ales în contextul în care o eventuală declarare a nelegalităţii hotărârii contestate ar fi de natură să producă efecte cu privire la drepturile şi obligaţiile sale. De altfel, contrar alegaţiilor recurentului, nu se poate susţine că nu era necesară introducerea în cauză a terţului, în condiţiile în care procedura desfăşurată în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării este guvernată de principiul contradictorialităţii, acesta presupunând citarea, în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, atât a persoanei care se consideră discriminată, cât şi a persoanei împotriva căreia s-a formulat sesizarea.

Similar, procedura judiciară desfăşurată în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal învestite cu soluţionarea căii de atac prevăzute de lege a se exercita împotriva hotărârii emise de CNCD în soluţionarea plângerii formulate, prin care s-a reţinut existenţa faptelor de discriminare, este guvernată de acelaşi principiu al contradictorialităţii, analizarea legalităţii hotărârii contestate neputându-se face în lipsa persoanei care a iniţiat această procedură prin intermediul plângerii formulate.

Respectând spiritul şi litera normelor procedurale reglementate de art. 78 din C. proc. civ. şi art. 161 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a pus în discuţia contradictorie a părţilor necesitatea introducerii în cauză a petentului, beneficiarul actului administrativ atacat, soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, în aplicarea tezei a doua a art. 161 din legea specială, fiind determinată de faptul că niciuna dintre părţi nu a solicitat în mod expres introducerea în cauză a persoanei care a formulat sesizarea în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării. De altfel, aşa cum se observă din cererea de recurs, recurentul-reclamant nici nu a formulat critici la adresa încheierii de şedinţă din 08.10.2021, prin care instanţa de fond a pus în discuţie necesitatea introducerii în cauză a persoanei care a formulat plângerea în faţa CNCD.

În considerarea argumentelor expuse supra, Înalta Curte respinge ca nefondate criticile recurentului-reclamant formulate în susţinerea motivului de recurs referitor la citarea în cauză a petentului B., critici subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., şi constată că sentinţa atacată a fost pronunţată cu o corectă îndeplinire de către instanţa de fond a obligaţiilor de a examina şi soluţiona cauza conform obiectului acesteia, astfel cum este determinat de manifestarea de voinţă a părţilor, respectiv cu o corectă aplicare a normelor procedurale citate.

Întrucât aspectele invocate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că nu se impune analizarea celorlalte susţineri ale recurentului referitoare la nelegala citare în cadrul procedurii desfăşurate în faţa CNCD şi, implicit, la nerespectarea dreptului său la apărare, în fapt acestea vizând fondul cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamant şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 110 din 19 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.