Compensation for delayed administrative review of insurance claims: sufficiency of evidentiary assessment regarding subsequent payment and administrative rejection

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 08.03.2021 sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) a solicitat instanţei să constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Reclamanta A. S.A. a formulat cerere adiţională - modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, respectiv suma de 10455.54 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1257 din 4 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare.

S-a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată.

A fost obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 3319.22 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

A fost obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentinţe, dar nu mai mult de 300 de RON.

A fost obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat.

S-a respins în rest acţiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

3.1. Recurenta – reclamantă A. S.A. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, în principal stabilirea penalităţilor de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul C.S.A. nr. 14/2011, iar, în subsidiar, acordarea dobânzii legale penalizatoare stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/20111.

A susţinut recurenta reclamantă, raportat la încălcarea dispoziţiilor art. 1531 şi 1535 din C. civ., că momentul în care FGA trebuia să facă plata este stabilit de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, respectiv 30 de zile de la data formulării cererii. Soluţionarea cererii de plată cu o întârziere de 2 ani este o culpă imputabilă pârâtului FGA.

Faţă de prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, raportat la obligaţia pârâtului de a soluţiona cererile cu respectarea normelor legale şi a prevederilor contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grevează cererea de plată, nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea faţă de FGA a penalităţilor de întârziere stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Faţă de prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu potrivit alin. (3) din acelaşi articol.

În drept, recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.2. Recurentul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei de fond si, pe cale de consecinţă, respingerea în tot a acţiunii intimatei-reclamante cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, având în vedere faptul ca instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea dispoziţiilor art. 2, alin. (3), art. 11 si 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) si 14 alin. (1) din Legea 213/2015, precum si cu aplicarea greşită a prevederilor art. 18 alin. (3) si art. 19 raportate la art. 8 din Legea 554/2004 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 C. proc. civ.

Instanţa de judecata a pronunţat soluţia cu încălcarea competentei exclusive şi exprese a FGA de a soluţiona cererile creditorilor de asigurări potrivit procedurii administrative stabilite în cadrul Legii 213/2015, hotărârea fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 2, alin. (3), art. 11 şi art. 14 alin. (1) si art. 13 alin. (5) si art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015.

Ca urmare a sentinţei civile nr. 4902/2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2018, FGA a fost obligat la analiza pe fond a cererilor de plată respinse prin Decizia FGA 14452/03.05.2018. Ulterior rămânerii definitive a sentinţei civile, FGA a început analiza pe fond a cererilor de plată, precum şi a cererii de plată nr. x/27.04.2017.

Aşadar, la data de 27.10.2021, FGA în cadrul Comisiei Speciale a reanalizat cererea de plată x/27.04.2017 depusă de către A. cu luarea în considerare a Deciziei 29/2020 pronunţată de ICCJ în dosarul nr. x/2019 şi a constatat că cererea de plată nr. x/27.04.2017 este depusă tardiv, cu depăşirea termenului de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului B..

Având în vedere această situaţie, FGA a emis Decizia 45866/15.03.2022 prin care a respins cererea de plată nr. x/27.04.2017 pentru suma de 3.319,22 RON având în vedere că aceasta a fost depusă tardiv. Decizia 45866/15.03.2022 a fost comunicată către A. la data de 04.04.2022.

Instanţa a pronunţat o hotărâre care cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei (motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), reţinând că cererea de plată are nr. 22433/18.04.2017, astfel cum în mod greşit a arătat A. în cuprinsul cererii de chemare în judecată şi a celei modificatoare, cu toate că din înscrisurile depuse la dosarul cauzei chiar de către A., reiese că cererea de plată are nr. 24852/27.04.2017.

Deşi nu există niciun document la dosarul prezentei cauze care să ateste o eventuală plată efectuată de FGA către A. ca urmare a reanalizării cererii de plată nr. x/27.04.2017, instanţa de fond a reţinut greşit că FGA a efectuat plata la data de 29.10.2021 pentru dosarul de daună nr. x, solicitând casarea hotărârii şi respingerea cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat că procedura administrativă de plată prevăzută de Legea 213/2015 este imperativă, fiind unica cale prin care se pot obţine despăgubiri de la pârât, neurmarea acestei proceduri atrăgând sancţiunea inadmisibilităţii cererilor.

În cauză intimata nu a solicitat dobânzile pretinse prin acţiune, astfel încât prevederile Legii 213/2015 au fost încălcate, solicitarea acestor accesorii la despăgubiri direct în fata instanţei de judecata fiind inadmisibilă.

În subsidiar, s-a arătat că dreptul la a solicita aceste despăgubiri de la FGA s-a născut la data de 31.08.2015 (data publicării în MO a Deciziei ASF 2034/27.08.2015, asa cum rezultă din dispoziţiile art. 22 din Legea 503/2004. Dreptul la accesoriile reprezentând penalităţi solicitate de reclamantă în temeiul Normei ASF 23/2014 s-a născut fata de asigurătorul B. potrivit art. 37 din Norma 23/2014, faţă de FGA un asemenea drept neputând să se nască din moment ce autoritatea plăteşte numai despăgubiri/indemnizaţii rezultând din contractul de asigurare, respectiv creanţe de asigurări, astfel cum acestea sunt definite de prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea 213/2015.

S-a arătat că legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului, dar nu în orice condiţii, ci numai dacă acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului - deci potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege - respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător.

Cererea intimatei privind obligarea pârâtei în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, actualizată la plata de dobânzi legale este inadmisibilă şi din perspectiva aplicării prevederilor Legii 554/2004, art. 19 din Legea contenciosului administrativ având un caracter de excepţie faţă de regula instituită de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce constă în condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămată ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, situaţie care nu se regăseşte în cauză.

S-a arătat că în mod greşit instanţa de judecată a respins excepţia tardivităţii acţiunii, încălcând astfel dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, precum si principiul specialia generalibus derogant.

Totodată, în mod greşit instanţa de fond a considerat faptul ca acţiunea ar fi în termen faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea 554/2004, respingând excepţia prescripţiei în temeiul acestor dispoziţii.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, s-a arătat că obligaţiile FGA sunt stabilite ex legem, sunt obligaţii proprii, noi, şi nu o continuare a obligaţiilor asigurătorilor faliţi.

Efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de FGA nu echivalează cu o recunoaştere a dreptului pretins, ci obligă la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă intimata-reclamanta este îndreptăţită sau nu la suma solicitată, analiză care are loc conform art. 24 din Legea 554/2004, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În realitate dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, existând doar o obligaţie de a face, de a efectua operaţiunea administrativă de analiză pe fond a cererii de plată, iar în caz de neaducere la îndeplinire în termen de 30 zile poate fi urmată calea instituită de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, este evident că instanţa de judecată se află într-o gravă eroare, hotărârea pronunţată conţinând motive străine de prezenta cauză conform art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., din două perspective, pe de-o parte face referire la o cerere de plată nr. x/18.04.2017 care nu face obiectul prezentului dosar, cererea de plată având nr. 24852/27.04.2017, iar al doilea aspect foarte important este acela că instanţa reţine că FGA a efectuat plata sumei de 3.319,22 RON la data de 29.10.2021, în condiţiile în care FGA analizând dosarul de daună a constatat că cererea de plată este tardiv introdusă şi a respins-o în integralitate pe acest motiv, neefectuând nicio plată în baza acestei cereri de plată, mai mult FGA emiţând o Decizie nr. 45866/15.03.2022 prin care a respins cererea de plată ca tardiv formulată.

4. Soluţia instanţei de recurs

4.1. Analiza motivelor de casare

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate:

Reclamanta solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, respectiv suma de 10455.54 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Reclamanta A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) sub nr. x/18.04.2017 cerere de plată privind suma de 3319.22 RON pretinsă cu titlu de creanţă de asigurări pentru dosar daună x.

Prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prev. de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanţa a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 … nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Instanţa de fond a apreciat că în condiţiile anulării prin hotărâre judecătorească definitivă a deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părţii pârâte se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări, impunându-se repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) pentru perioada 03.05.2018 – 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prev. de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

A avut în vedere curtea de apel că în urma reanalizării cererii de plată nr. x/18.04.2017, pârâtul a conchis că reclamanta era îndreptăţită să beneficieze de plata creanţei de asigurare solicitate, achitând la data de 29.10.2021 suma de 3319.22 RON cu acest titlu pentru dosarul de daună x, astfel că dimensiunea prejudiciului rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 3319.22 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Potrivit dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

Înalta Curte constată, în raport de textul de lege enunţat anterior, că prima instanţă a procedat la verificarea îndeplinirii acestor condiţii într-o modalitate criticabilă, care a lăsat nelămurite aspecte esenţiale ale cauzei.

Astfel, Curtea de Apel Bucureşti şi-a întemeiat considerentele pe faptul că "la data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanţe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/18.04.2017, anume suma de 3319.22 RON pentru dosar daună nr. x".

Prima instanţă a indicat, drept dovadă concludentă, împrejurarea că recurentul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a recunoscut existenţa prejudiciului cauzat prin achitarea benevolă a sumei de 3319.22 RON la data de 29.10.2021, ceea ce nu satisface exigenţele unei motivări corespunzătoare a soluţiei dispuse în cauză.

Instanţa de control judiciar constată din actele depuse în faţa instanţei de fond, că nu există o astfel de dovadă a plăţii sumei solicitate prin cererea de plată aferentă dosarului A. nr. x, această împrejurare fiind invocată doar de reclamantă prin notele scrise depuse cu ocazia dezbaterilor.

În plus, reţine Înalta Curte că la filele x şi următoarele din dosarul de recurs, recurentul – pârât a depus decizia nr. 45866/15.03.2022 prin care a fost respinsă cererea de plată nr. x/27.04.2017 formulată de A. S.A. (dosar A. nr. x), cerere analizată în urma pronunţării deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019.

În aceste condiţii, se constată că modalitatea în care s-a analizat materialul probator administrat în cauză echivalează cu necercetarea fondului, de natură a conduce la pronunţarea unei hotărâri lacunare sub aspectul motivelor pe care se sprijină, ceea ce impune trimiterea cauzei spre rejudecare pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată.

Cu ocazia rejudecării instanţa de fond va pune în discuţia părţilor administrarea probatoriului din care să rezulte efectuarea plăţii sumei solicitate prin cererea de plată aferente dosarului A. nr. x, urmând să pronunţe o soluţie pe baza dovezilor astfel administrate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele hotărârii de fond nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a probatoriilor administrate, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurentul – pârât, precum şi criticile recurentei – reclamante care vizează întinderea prejudiciului, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Constatând că sentinţa recurată este nelegală, fiind incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) teza a II-a şi alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă A. S.A. şi de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1257 din 4 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.