Admissibility of third-party challenge to competition authority decision: mandatory preliminary complaint vs. special 30-day appeal deadline

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat anularea Deciziei Consiliului Concurentei nr. 49 din 10 septembrie 2020 privind schimbarea calităţii controlului exercitat asupra B. S.R.L. de la controlul unic exercitat de C. S.A. la controlul în comun exercitat de către C. S.A., D. S.A. şi E. S.A.

Prin încheierea de şedinţă din data de 25 mai 2021, în baza art. 78 alin. (1) şi art. 161 din Legea nr. 554/2004, au fost introduşi în cauză destinatarii actului contestat, respectiv C. S.A., D. S.A. şi E. S.A.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1071 din 02 iulie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, cu participarea intervenienţiilor C. S.A., D. S.A. şi E. S.A., ca inadmisibilă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1071 din 02 iulie 2021, pronunaţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că motivarea hotărârii atacate încalcă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi de art. 6 § 1 CEDO, precum şi jurisprudenţa CEDO în materie prin faptul că instanţa de fond nu a analizat argumentele sale cu privire la lipsa necesităţii parcurgerii procedurii prealabile şi, dimpotrivă, a reţinut că s-ar fi prevalat de un temei de drept de care s-a disociat în mod explicit.

Astfel, deşi nu a invocat dispoziţiile art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, prima instanţă îl reţine şi analizează doar acest text la care a făcut referire doar pârâtul în argumentaţia sa şi, deşi a invocat în mod expres dispoziţiile art. 19 alin. (7) din Legea 21/1996, prima instanţă nu a analizat această normă pe care se fundamentează argumentul său decisiv în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

Totodată, deşi a explicat de ce deciziile Înaltei Curţi la care pârâtul a făcut referire nu se aplică în ipoteza din speţă, prima instanţă a reţinut relevanţa fără să fi explicat de ce a înlăturat/considerat neîntemeiate argumentele sale.

De asemenea, recurenta-reclamantă a mai susţinut că prima instanţă nu a analizat argumentul acesteia raportat la interpretarea art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 şi nici cel privind rolul observaţiilor pe care le-a formulat cu privire la tranzacţie şi la angajamentele prezente şi care conţin criticile sale cu privire la decizia atacată şi satisfac pe deplin, în concret, funcţia unei plângeri prealabile.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa recurată reflectă încălcarea unor norme de procedură prin care i s-a adus o vătămare ce nu ar putea fi înlăturată decât prin casarea acesteia. Vătămarea constă în prejudiciul procesual obiectivat în încălcarea dreptului la un proces echitabil, în posibilitatea reală de influenţare a soluţionării cauzei şi care, în mod evident, nu ar putea fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate, normele de procedură încălcate fiind art. 193 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 19 alin. (7) din Legea 21/1996.

Totodată, recurenta-reclamantă a susţinut că normele de procedură încălcate reflectă o încălcare a principiilor şi metodelor de interpretare a normelor juridice de natură să atragă incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, prima instanţă a aplicat în mod greşit art. 193 alin. (1) C. proc. civ., care nu era aplicabil, prin raportare la art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 şi la art. 51 alin. (1) Legea 21/1996, care, de asemenea, nu erau aplicabile.

Pentru situaţiile în care nu există suprapunere între sfera de aplicare a art. 19 alin. (4) şi art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, ambele norme au caracter special în raport de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004, iar pentru situaţiile care atrag atât aplicabilitatea art. 19 alin. (4), cât şi art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, norma reglementată de art. 19 alin. (7) are caracter general faţă de art. 51 alin. (1), pe care o completează, dar, în continuare, are caracter special faţă de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004.

În acest context, trebuia respectat principiul specialia generalibus derogant potrivit căreia norma specială derogă de la norma generală.

Având în vedere că art. 19 alin. (7) reglementează modul în care atât terţii, cât şi părţile pot ataca deciziile emise de Consiliu potrivit art. 19 alin. (4) din Legea 21/1996, rezultă că acest text se va aplica în detrimentul regulii generale prevăzute de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004, iar art. 19 alin. (7) va completa art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996.

Totodată, recurenta-reclamantă a susţinut că una dintre regulile de interpretare logică care i se pare relevantă în speţă este cea potrivit căreia norma juridică trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul în care să nu se aplice, regulă pe care prima instanţă a încălcat-o.

De altfel, în măsura în care ar fi formulat plângere prealabilă în termenul de 30 de zile de la publicarea actului, iar apoi ar fi aşteptat răspunsul la plângerea prealabilă sau expirarea termenului legal de soluţionare a plângerii prealabile, ar fi riscat să fie decăzută din termenul reglementat de art. 19 alin. (7) Legea 21/1996 - termen special în materie şi aplicabil în cauză - aspect pe care prima instanţă însă nu 1-a analizat/înlăturat motivat.

Nu în ultimul rând, referitor la jurisprudenţa invocată de pârât, recurenta-reclamantă a învederat că decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 100/15.01.2014 nu este relevantă deoarece contestaţia nu viza o decizie adoptată în plen, ci în comisie de 3 membri, iar decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 231/2018 nu este relevantă deoarece nu orice decizie adoptată în plen este supusă regimului instituit de art. 19 alin. (7), ci numai deciziile adoptate în aplicare art. 19 alin. (4) din Legea 21/1996, or, în această cauză era vorba despre o decizie adoptată în temeiul art. 25 alin. (1) lit. c) şi alin. (4), art. 44 alin. (1) lit. c) şi ale art. 47 alin. (3) din Legea 21/1996 şi nu despre una adoptată în temeiul art. 19 alin. (4) ca în cazul dedus judecăţii în această cauză.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatele - interveniente C. S.A., D. S.A. şi E. S.A. au formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată; Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 Cod de procedură civilă. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza F. împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante cu privire la reţinerea de către instanţa de fond doar a apărărilor formulate de pârât cu privire la excepţia inadmisibilităţii invocată în cauză, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a dezvoltat propriile argumente logico-juridice raportate la dispoziţiile legale aplicabile problemei de drept ce trebuia dezlegată, respectiv obligativitatea sau nu a parcurgerii procedurii prealabile, considerentele instanţei de fond fiind coerente şi logice, apte de a susţine dispozitivul, iar împrejurarea că instanţa nu a valorizat argumentele reclamantei este consecinţa logică a soluţiei pronunţate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanţei vor fi în opoziţie cu argumentele unei părţi, atunci când, urmare hotărârii pronunţate, partea va fi căzută în pretenţii.

Faptul că recurenta-reclamantă este nemulţumită de raţionamentul instanţei de fond sau de concluzia la care aceasta a ajuns nu se poate circumscrie în niciun caz motivului de recurs invocat, cu atât mai mult cu cât, în concordanţă cu prevederile art. 22 alin. (1) C. proc. civ., în demersul său vizând aflarea adevărului, în primul rând, judecătorul va soluţiona litigiul aplicând dispoziţiile legale incidente în cauză, respectând astfel principiul legalităţii.

Instanţa de recurs reţine astfel că părţile litigiului au avut o interpretare diferită a dispoziţiilor cuprinse în Legea concurenţei. În timp ce reclamanta a susţinut că norma prevăzută la art. 19 alin. (7) are caracter special în raport cu dispoziţiile cuprinse în Legea 554/2004 şi caracter general în raport cu art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei, pârâtul şi intervenienţii au motivat că art. 51 alin. (1) este o normă specială de strictă interpretare care nu poate fi aplicată în mod extins şi altor persoane în afară de părţi şi în niciun caz nu poate fi completată cu ipoteza normei generale de la art. 19 alin. (7) din Legea concurenţei.

Din considerentele primei instanţe rezultă cu claritate că aceasta a avut în vedere dispoziţiile invocate de recurenta-reclamantă, însă nu a considerat raţionamentul de interpretare a dispoziţiilor legale propus de aceasta drept corect, motiv pentru care acesta nu a fost însuşit, fiind însuşit argumentul contrar. Având în vedere că au fost propuse de părţi două interpretări diferite, opuse ale aceloraşi dispoziţii legale, din motivarea uneia dintre aceste poziţii de către instanţă rezultă, în mod implicit şi logic, şi argumentele pentru care cealaltă interpretare nu poate fi primită, adoptarea poziţiei procesuale a uneia dintre părţi implicând înlăturarea susţinerilor contrare ale părţii adverse.

De altfel, instanţa de control judiciar mai reţine şi că, deşi recurenta-reclamantă susţine că nu a invocat prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei, iniţial, anterior formulării excepţiei inadmisibilităţii în cauză, aceasta şi-a întemeiat acţiunea şi pe prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei, pe care probabil le considera aplicabile, în mod greşit, inclusiv ipotezei terţilor, aşa cum reiese din partea introductivă a cererii de chemare în judecată.

Aşadar, instanţa de recurs reţine, pe de o parte, că simpla nemulţumire a recurentei-reclamante referitoare la modul în care a interpretat prima instanţă dispoziţiile legale în cauză nu constituie o veritabilă critică de nelegalitate care să se subsumeze motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare în sensul prevăzut de art. 425 C. proc. civ.

Nu în ultimul rând, instanţa de recurs constată că, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a formulat critici care privesc, în concret, modul de aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză, pe care le va analiza din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În consecinţă, motivul de recurs analizat este nefondat, întrucât motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de parte, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-şi găsească incidenţa în cauză.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte reţine că acesta este incident "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".

Potrivit textului de lege mai sus enunţat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când, prin hotărârea pronunţată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

De subliniat este faptul că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură civilă nu vizează situaţia în care instanţa a apreciat fondate/nefondate apărări/critici asupra problemelor ce au făcut obiectul dezbaterilor contradictorii.

Din analiza cererii de recurs se constată că recurenta-reclamantă invocă critici cu privire la prioritatea aplicării dispoziţiilor prevăzute de art. 19 alin. (7) din Legea concurenţei, critici care nu sunt apte să conducă la reţinerea acestui motiv de casare, acestea neputând fi transpuse într-o eventuală sancţiune a nulităţii hotărârii, reprezentând doar o reflexie a raţionamentului juridic aplicat de instanţa de fond cu privire la excepţia inadmisibilităţii invocată în cauză, motiv pentru care Înalta Curte le va analiza în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, instanţa de control judiciar reţine că, în cauză, reclamanta A. S.R.L., terţ faţă de Decizia nr. 49 din 10 septembrie 2020, a solicitat instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 19 alin. (7), coroborat cu art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996 şi art. 1 alin. (1) din Legea 554-2004, anularea acestei decizii.

Atât pârâtul, cât şi intervenienţii au invocat excepţia inadmisibilităţii faţă de absenţa plângerii prealabile, având în vedere neîndeplinirea de către reclamată a procedurii obligatorii a plângerii prealabile, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. j) şi ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar prin sentinţa recurată, prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Instanţa de recurs reţine că decizia a cărei anulare s-a solicitat de către reclamantă a fost adoptată în aplicarea prevederilor art. 47 alin. (2) lit. b) din Legea concurenţei nr. 21/1996, potrivit cărora în termen de 45 de zile de la primirea notificării complete a unei operaţiuni de concentrare economică, Consiliul Concurenţei va emite o decizie de neobiecţiune atunci când constată că, deşi operaţiunea de concentrare economică notificată cade sub incidenţa prezentei legi, îndoielile serioase privind compatibilitatea cu un mediu concurenţial normal au fost înlăturate prin angajamentele propuse de părţile implicate şi acceptate de Consiliul Concurenţei.

Autoritatea de concurenţă poate stabili prin decizie condiţii şi obligaţii de natură să asigure respectarea de către părţile implicate a angajamentelor pe care şi le-au asumat în scopul realizării compatibilităţii concentrării cu un mediu concurenţial normal, iar conform dispoziţiilor art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 şi 47 vor fi motivate şi comunicate părţilor în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare".

Raportat la aceste dispoziţii legale, dreptul de a contesta, în baza dispoziţiilor a art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, o decizie adoptată în aplicarea prevederilor art. 47 alin. (2) lit. b) din Legea concurenţei nr. 21/1996, prin care Consiliul Concurenţei decide emiterea unei decizii de neobiectiune cu acceptarea de angajamente, aparţine numai părţilor din procedura respectivă.

Dispoziţiile art. 51 alin. (1) se regăsesc în Legea nr. 21/1996 în capitolul V - Procedura de examinare preliminară, de investigare şi de luare a deciziilor şi prevăd expres că deciziile adoptate în aplicarea prevederilor art. 47 sunt comunicate părţilor şi pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare.

Aşadar, prin instituirea termenului de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, care se efectuează către părţi, şi care, practic, face imposibilă parcurgerea etapei procedurii prealabile, este reglementată o excepţie de la procedura plângerii prealabile, însă numai în ceea ce priveşte părţile din respectiva procedură.

Se instituie, astfel, pentru părţi, o derogare de la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care reglementează procedura plângerii prealabile în contencios administrativ.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 zile de la comunicare, revocarea acestuia, iar conform alin. (3), este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

Dispoziţiile art. 193 Cod procedură civilă statuează, de asemenea, că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta.

Cum derogarea de la dispoziţiile care reglementează obligativitatea plângerii prealabile în contencios administrativ nu poate fi decât de strictă interpretare, şi se referă exclusiv la părţi, art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu este aplicabil şi terţilor.

Criticile recurentei-reclamante privind faptul că, în ceea ce priveşte terţii, devine aplicabil art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, sunt nefondate.

Conform art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996: "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către preşedinte, în numele Consiliului Concurenţei. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti. Sentinţa va fi pronunţată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie."

Dispoziţiile art. 19 alin. (7) se regăsesc în Capitolul IV - Consiliul Concurenţei şi se referă la deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen conform prevederilor alin. (4), potrivit cărora "Consiliul Concurenţei examinează în plen: a) rapoartele de investigaţie, cu eventualele obiecţii formulate la acestea, şi decide asupra măsurilor de luat; b) autorizarea concentrărilor economice; c) punctele de vedere, recomandările şi avizele formulate în realizarea atribuţiilor prevăzute de prezenta lege; d) proiectele de reglementări propuse spre adoptare; e) raportul anual prevăzut la art. 30 alin. (1), raportul anual privind ajutoarele de stat, precum şi orice alte rapoarte privind concurenţa şi ajutoarele de stat; f) incidenţa prevederilor art. 58 alin. (31)".

Deciziei de neobiecţiune în cauză, a cărei reglementare se regăseşte doar la art. 47 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, nu îi sunt aplicabile aceste dispoziţii, fiind incidente dispoziţiile speciale ale art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei, care prevăd contestarea în 30 de zile la comunicare, comunicare care se realizează exclusiv către părţi.

Art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 reglementează procedura de contestare a anumitor decizii arătate expres în conţinutul acestuia, respectiv deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 şi 47, iar art. 19 alin. (7) din acelasi act normativ reglementează procedura de contestare a altor decizii adoptate de Consiliul Concurenţei în plen.

Prin urmare, cele două situaţii sunt diferite şi nu se află într-o relaţie de subsidiaritate, în sensul că dacă nu ar fi incident art. 51 alin. (1) atunci ar fi incident art. 19 alin. (7). Criteriul distincţiei derivă din însăşi clasificarea deciziilor Consiliului Concurenţei de către legiuitor, fiind irelevant modul de adoptare al acestora sau cui se adresează aceste texte de lege.

În consecinţă, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că terţii pot ataca astfel de decizii doar în condiţiile dreptului comun reprezentat de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi cu care se completează dispoziţiile de procedură prevăzute de art. 51 alin. (1) din legea specială a concurenţei.

Fiind aşadar incidente prevederile Legii nr. 554/2004, recurenta-reclamantă avea obligaţia ca, anterior introducerii cererii de chemare în judecată, să urmeze procedura prealabilă reglementată de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În acest context, instanţa de recurs mai reţine şi că, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, sintagma "este îndreptăţită" din cuprinsul art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu consacră caracterul facultativ al plângerii prealabile în ipoteza terţilor, ci doar statuează şi dreptul acestora de a fi titularii recursului prealabil sau graţios în termenele şi condiţiile stabilite de lege.

Aşadar, legiuitorul nu lasă la alegerea terţilor parcurgerea acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente, ci doar le garantează accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

Nu în ultimul rând, nu pot fi primite nici susţinerile recurentei-reclamantei privind rolul observaţiilor pe care le-a formulat cu privire la tranzacţie şi la angajamentele prezente şi care, în opinia acesteia, ar îndeplini în concret funcţia unei plângeri prealabile, fiind evident faptul că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) şi j) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ şi plângerea prealabilă, punctele de vedere transmise de terţi în etapa de consultare publică a propunerilor de angajamente, etapă ce precede adoptării actului administrativ, nu au vocaţia de a fi asimilate cu o plângere prealabilă, actul administrativ fiind adoptat ulterior de către forul deliberativ al Consiliului Concurenţei.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1071 din 02 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2023.

OPINIE SEPARATA

În dezacord cu opinia majoritară, apreciez că soluţia care se impunea în cauză este cea de admitere a recursului, de casare a hotărârii recurate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare, ca urmare a constatării incidenţei cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., regularitatea modului de sesizare a instanţei de contencios administrativ fiind o chestiune de procedură, iar nu o chestiune în legătură cu aplicarea normelor de drept material.

De altfel, Legea nr. 21/1996 rep. reglementează, în conţinutul său, atât aspecte ce ţin de dreptul material, cât şi chestiuni de procedură, în strânsă legătură cu modul de investire a instanţei, cum este cazul dispoziţiilor art. 19 alin 7, respectiv al art. 51 alin. (1) din actul normativ. Or, în condiţiile în care în speţă se află în discuţie modul de aplicare a textelor menţionate, din perspectiva necesităţii parcurgerii procedurii prealabile, precum şi faţă de aceea că art. 7 din Legea nr. 554/2004 conţine reguli de procedură, iar nu dispoziţii de drept material, criticile formulate de recurenta-reclamantă se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu în cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Procedând, în continuare, la analiza argumentelor invocate în susţinerea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., apreciz că acestea sunt fondate, ceea ce ar fi trebuit să conducă la admiterea recursului.

Astfel, trebuie precizat de la început că obiectul cauzei este reprezentat de anularea unei Decizii a Consiliului Concurenţei, adoptată în procedura reglementată de dispoziţiile Cap. III din Legea concurenţei privind concentrările economice, precum şi de dispoziţiile art. 19 alin. (4) lit. b), art. 25 alin. (1) lit. d), art. 47 alin. (2) lit. d) si art. 51 alin. (1) din acelaşi act, şi cu respectarea prevederilor Regulamentului din 2017 privind concentrările economice, aprobat prin Ordinul nr. 431/2017, a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Concurenţei nr. 976/2019.

După cum rezultă din chiar conţinutul Deciziei atacate, temeiul juridic indicat de emitentul Consiliul Concurenţei este reprezentat inclusiv de prevederile art. 19 alin. (4) lit. b), pe) lângă cele ale art. 25 alin. (1) lit. d), art. 47 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 21/1996, rep.

Procedând la analiza textelor de lege menţionate, se observă că potrivit art. 19 alin. (4) lit. b), în) baza căruia a fost emisă Decizia: "(4)În aplicarea prezentei legi, Consiliul Concurenţei examinează în plen: (…) b) autorizarea concentrărilor economice".

Totodată, potrivit art. 19 alin. (7) din actul normativ "(7) Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către preşedinte, în numele Consiliului Concurenţei. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti. Sentinţa va fi pronunţată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie."

Din interpretarea dispoziţiilor legale anterior menţionate, rezultă că deciziile Plenului Consiliului Concurenţei sunt supuse comunicării în două forme distincte: a/prin publicarea lor pe site-ul autorităţii; b/prin comunicare, direct către părţile vizate de verificări.

Atacarea tuturor acestor decizii, deci inclusiv a celor reglementate de art. 19 alin. (4) lit. b), privind autorizarea concentrărilor economice (cum este cazul în speţă, textul normei fiind explicit menţionat ca temei juridic al actului contestat), se va realiza în acelaşi termen de 30 de zile, care însă curge diferit: "de la publicare sau, după caz, de la comunicare", în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti.

Pe de altă parte, prevederile art. 51 alin. (1) din Legea Concurenţei dispun în sensul că: "(1) Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 şi 47 vor fi motivate şi comunicate părţilor în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare."

Rezultă aşadar că textul art. 51 alin. (1) din Legea concurenţei are în vedere procedura specială de comunicare către părţi, a deciziei adoptate în temeiul art. 47 din Lege, precum şi termenul în care această decizie poate fi atacată în instanţă, care curge de la comunicare. Fiind vorba despre o procedură de comunicare doar către părţi şi de faptul că termenul de promovare a contestaţiei curge de la comunicare, se impune a se observa că terţii care nu au avut calitatea de parte nu intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 51 din Lege, textul reglementând exclusiv situaţia părţilor implicate, cărora li se comunică actul.

În aceste condiţii, procedând la interpretarea logică şi teleologică a dispoziţiilor art. 19 alin. (7) şi a celor ale art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, rep., se reţine că, în ceea ce priveşte deciziile Plenului privind autorizarea concentrărilor economice, categorie din care face parte şi decizia emisă în temeiul art. 47 alin. (4) lit. b) din Lege (decizia contestată), acestea sunt publicate după motivare pe site-ul autorităţii, pentru opozabilitate faţă de terţi şi, totodată, sunt comunicate părţilor implicate. De la momentul publicării, începe să curgă termenul de 30 de zile pentru contestare la Curtea de Apel Bucureşti (potrivit art. 19 alin. (7), termen aplicabil tuturor persoanelor către care comunicarea nu este obligatorie (cum este cazul reclamantei), iar pentru situaţia în care se procedează la comunicare (situaţia părţilor implicate) acelaşi termen de contestare la instanţă începe să curgă de la comunicare.

Aşadar, în urma aplicării metodelor de interpretare anterior amintite, se va concluziona în sens contrar opiniei majoritare, respectiv că recurenta-reclamantă, având calitatea de terţ, faţă de care procedura de comunicare nu este obligatorie, este îndreptăţită să formuleze contestaţia/acţiunea în anulare în temeiul art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, rep., iar nu în temeiul art. 51 alin. (1) din actul normativ, care este aplicabil doar părţilor cărora li se comunică actul.

Or, potrivit art. 19 alin. (7) din Lege, decizia Plenului se atacă "în termen de 30 de zile de la publicare, în procedura de contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucureşti".

Se observă aşadar că norma nu reglementează în mod explicit obligaţia terţilor de a parcurge procedura prealabilă, drept condiţie pentru sesizarea Curţii de Apel Bucureşti cu acţiune în anulare, stabilind doar termenul de contestare la Curtea de Apel Bucureşti, care curge de la publicare.

Urmează deci, pentru a se determina obligativitatea parcurgerii acestei proceduri, să se stabilească în urma unei analize contextuale a actului interpretat, intenţia legiuitorului la utilizarea sintagmei "în procedura de contencios administrativ".

Din această perspectivă, pentru a se putea concluziona în sensul aplicabilităţii, în completare, a dispoziţiilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ, ar trebui determinat, cu prioritate, rolul parcurgerii procedurii prealabile.

Or, asupra acestei chestiuni există deja o opinie conturată la nivel jurisprudenţial şi doctrinar, în sensul că procedura administrativă prealabilă a fost reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis anterior.

Însă, procedura prealabilă nu poate să fie aplicată de o asemenea manieră încât să facă imposibilă ori inutilă parcurgerea ei, deoarece într-o astfel de ipoteză s-ar ajunge la negarea dreptului însuşi de acces la justiţie, norma fiind dată în scopul protejării unor drepturi reale şi efective, iar nu a unor drepturi iluzorii ori teoretice.

Relevante sunt şi considerentele Deciziei nr. 22/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului in interesul legii, s-au reţinut următoarele:

"(…) 45. Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie. (…)

51. Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esenţial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acţiune, făcând trimiterea la Legea contenciosului administrativ.

52. Art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părţii de a se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condiţiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. Art. 7 nu este însă aplicabil în cazul actelor administrative reglementate prin acte normative speciale, care prevăd sesizarea directă a instanţei într-un anumit termen ce exclude, în mod logic, parcurgerea unei proceduri prealabile administrative.(...)"

În speţă, în considerarea celor anterior expuse, se observă în primul rând că norma specială, reprezentată de Legea nr. 21/1996, rep., stabileşte un termen clar, determinat, de investire a instanţei cu acţiunea în anulare - 30 de zile de la publicarea deciziei pe site.

Or, pentru a se putea concluziona în sensul că sintagma "în procedura de contencios administrativ" ar viza aplicarea, în completarea normei speciale cu norma generală, a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, ar trebui să se constate că termenul de 30 de zile de sesizare a Curţii de Apel Bucureşti nu este de natură a exclude în mod logic procedura prealabilă, iar aceasta "nu reprezintă un obstacol în calea dreptului de acces la justiţie" (Decizia RIL nr. 22/2020, par. 45).

Procedând la o astfel de analiză, apreciez, în considerarea specificului procedurii de autorizare a concentrărilor economice, cu efecte asupra demersurilor ce trebuie întreprinse de autoritate în vederea soluţionării unei eventuale plângeri prealabile, că termenul de 30 de zile impus de Lege pentru sesizarea instanţei exclude în mod logic parcurgerea proceduri prealabile.

În acest sens, se impune a se observa că Legea concurenţei nu conţine/nu reglementează un termen în care ar trebui soluţionate plângerile prealabile ale terţilor vătămaţi, ceea ce ar conduce, din nou, la completarea cu norma generală, respectiv cu dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care trimit la prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din actul normativ şi care reglementează un termen de soluţionare a plângerilor de "30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen".

Se ajunge aşadar la situaţia în care terţul interesat în atacarea Deciziei, deşi are la dispoziţie un termen de sesizare a instanţei de doar 30 de zile de la publicare, este ţinut ca în interiorul acestuia să parcurgă inclusiv procedura prealabilă, care însă la rândul său trebuie finalizată de autoritate în termen de 30 de zile de la înregistrarea plângerii.

Or, o atare interpretare este de natură a conduce către o imposibilitate obiectivă de respectare a termenului reglementat de art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996 rep., pentru formularea acţiunii în anulare, cu consecinţa împiedicării accesului la instanţă.

Suplimentar, se impun a fi observate inclusiv prevederile Legii nr. 21/1996, rep. şi cele ale Regulamentului din 2017 privind concentrările economice, care reglementează procedura de soluţionare a Notificărilor, potrivit cărora Decizia Plenului este rezultatul unei analize laborioase a concentrării economice notificate, în scopul constatării compatibilităţii concentrării economice cu un mediu concurenţial normal, ceea ce presupune verificarea părţilor situaţiei economice şi juridice a părţilor implicate, motivaţia economică a tranzacţiei, eficienţele generate de tranzacţie, modalitatea concretă de realizare a controlului în comun, analiza informaţiilor de natură financiară şi a dimensiunii şi structurii pieţei relevante, analiza efectelor concurenţiale, determinarea eventualelor îngrijorări de ordin concurenţial, verificarea eventualelor propuneri de angajamente, analiza argumentelor formulate de părţile implicate, dar şi a observaţiilor înaintate de terţii interesaţi, ca urmare a îndeplinirii formalităţilor de publicitate.

Aşadar, în eventualitatea formulării plângerii prealabile, ce ar putea privi oricare dintre etapele anterior menţionate, autoritatea emitentă ar fi nevoită să procedeze la reevaluarea tuturor aspectelor contestate de terţul interesat, ceea ce ar conduce în mod evident la o imposibilitate obiectivă de respectare a termenului legal de 30 de zile de soluţionare a unei astfel de plângeri, cu consecinţa depăşirii, implicit, a termenului de sesizare a instanţei.

Chiar dacă s-ar presupune că plângerea prealabilă ar putea fi totuşi soluţionată într-un termen mai mic de 30 de zile, în scopul de a se permite terţului interesat introducerea acţiunii în instanţă, o astfel de conduită ar fi lăsată exclusiv la aprecierea Consiliului, ajungându-se astfel în situaţia în care exercitarea de către terţul interesat a dreptului său fundamental de acces la instanţă ar fi condiţionată de conduita manifestată de emitentul actului cu ocazia soluţionării plângerii, neexistând un text de lege care să îi impună termene mai scurte de soluţionare, aspect nepermis.

Suplimentar, ar mai trebui menţionat şi faptul că nici Legea şi nici normele interne ce reglementează modul de organizare şi funcţionare a Consiliului Concurenţei - Regulamentul de procedură din 2017 şi Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Concurenţei (acte de asemenea indicate ca temei legal al emiterii deciziei contestate) nu reglementează o procedură de soluţionare a plângerilor prealabile împotriva Deciziilor Plenului.

Astfel, din lecturarea celor două Regulamente rezultă că printre atribuţiile Consiliului nu sunt stabilite şi atribuţii de soluţionare a plângerilor prealabile/contestaţiilor administrative împotriva deciziilor reglementate de art. 19 alin 4 lit. b) şi art. 47 din Legea concurenţei, în condiţiile în care procedura de soluţionare a Notificărilor privind concentrările economice este totuşi, în rest, în mod detaliat reglementată.

Aşadar, nu pot fi reţinute drept valide argumentele expuse în apărare de intimatul Consiliul, potrivit cărora acelaşi organ emitent al deciziei ar putea proceda la o reevaluare a legalităţii propriului act, cu ocazia formulării unei plângeri prealabile, dat fiind că astfel de activităţi nu sunt reglementate prin Lege ori de Regulamentele menţionate.

Nu în ultimul rând, ar mai trebui observat că Decizia Plenului Consiliului (sau a comisiei delegate potrivit art. 19 alin. (5) din Lege) reprezintă actul final de dezinvestire a autorităţii, conţinând rezultatul unor investigaţii amănunţite, inclusiv asupra modului de soluţionare a observaţiilor terţilor asupra acestor verificări.

În acest sens, se observă din modul de reglementare a procedurii de soluţionare a Notificărilor privind concentrările economice că, în cursul acestei proceduri, terţii (cum a fost cazul reclamantei) au posibilitatea de a formula obiecţiuni cu privire la constatările şi rezultatul verificărilor Consiliului.

În speţă, astfel de observaţii au fost deja formulate de recurenta reclamantă în procedura administrativă, iar un răspuns asupra lor din partea Consiliului Concurenţei se regăseşte în chiar conţinutul Deciziei atacate, emise în temeiul art. 19 alin. (4) lit. b) şi art. 47 din Legea nr. 21/1996, rep., cu această ocazie autoritatea expunându-şi aşadar punctul de vedere asupra chestiunilor criticate de terţ.

În aceste împrejurări, formularea unei plângeri prealabile de către terţul interesat, împotriva Deciziei care dispune inclusiv asupra observaţiilor sale invocate în cursul verificărilor administrative apare lipsită de orice relevanţă ori finalitate, fiind aşadar inutilă, în condiţiile în care opinia emitentului actului a fost deja exprimată în chiar conţinutul actului, iar o soluţie diferită de cea deja prezentată, asupra aspectelor aflate în divergenţă, este improbabilă.

Un argument suplimentar, tot în susţinerea incompatibilităţii procedurii plângerii prealabile cu specificul materiei, este reprezentat şi de aplicarea diferenţiată, fără o justificare obiectivă, a unor norme procedurale ce sunt de natură a condiţiona dreptul de acces la instanţă exclusiv în considerarea calităţii reclamantului, iar nu în considerarea obiectului şi naturii litigiului.

Se constată că potrivit art. 193 C. proc. civ.: "(1)Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta (...)". Or, Legea nr. 21/1996 nu prevede expres obligativitatea procedurii prealabile ci, dimpotrivă, elimină explicit această procedură în privinţa părţilor implicate, cărora li se comunică Decizia.

Potrivit art. 8 din Codul de procedură civilă, cu denumirea marginală "Egalitatea": "În procesul civil părţilor le este garantată exercitarea drepturilor procesuale, în mod egal şi fără discriminări".

Aplicând principiul egalităţii din perspectivă procesuală litigiului de faţă, se reţine că, în considerarea specificului procedurii administrative finalizate prin emiterea Deciziei Plenului Consiliului Concurenţei, legiuitorul a apreciat necesară eliminarea procedurii prealabile pentru părţile implicate. În privinţa terţilor interesaţi însă, nu se identifică în corpul Legii un argument pertinent pentru care, în legătură cu acelaşi act, reprezentând rezultatul aceleiaşi proceduri, aceştia să fie totuşi ţinuţi la formularea plângerii prealabile, pentru ca abia mai apoi să li se poată deschide dreptul de acces la instanţă.

Aşadar, în aplicarea principiului egalităţii, în condiţiile în care pentru părţile implicate legiuitorul a eliminat obligativitatea plângerii prealabile, nu există o nicio raţiune logică pentru care, pentru terţii vătămaţi de emiterea actului, o atare procedură să se impună a fi urmată doar în considerarea calităţii reclamantului, calitate care, de altfel, nu prezintă nicio relevanţă din perspectiva legalităţii actului contestat.

În raport de toate aceste considerente, apreciez că hotărârea atacată, prin care s-a reţinut obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile de către terţul interesat în contestarea Deciziei Consiliului Concurenţei, se impune a fi desfiinţată, în cauză fiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Soluţia propusă, în opinie minoritară, este de admitere a recursului şi, în temeiul art. 498 alin. (2) C. proc. civ. rap. la art. 20 din Legea nr. 554/2004, în urma casării sentinţei recurate, de trimitere a cauzei spre rejudecare, în vederea soluţionării fondului acţiunii în anulare.