Rejection of tacit approval claim for academic accreditation: appeal dismissed as inapplicable to non-business activities

Şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara – secţia Contencios Admnistrativ şi Fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Arad, secţia Contencios Admnistrativ şi Fiscal, prin sentinţa civilă nr. 16/11.01.2023), reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad a solicitat să se constate îndeplinite condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite şi obligarea intimatul la eliberarea documentului oficial care să permită desfăşurarea activităţii solicitate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 110 din 14 martie 2023, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei - Direcţia Generală Învăţământ Universitar, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Universitatea de Vest "A." Arad, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Cu privire la motivul de casare prevăzut la pct. 5 al alin. (1) art. 488 C. proc. civ., recurenta – reclamantă a arătat că, în şedinţa din 28.02.2023 - primul şi ultimul termen de judecată - au avut loc discuţii cu privire la materia în care aplică procedura aprobări tacite, dar dezbaterile au fost succinte şi au avut un caracter general, strict cu privire la dispoziţiile actului normativ incident.

În niciun moment instanţa nu i-a pus în discuţie efectele expunerii de motive a legii. Mai mult, nici intimatul şi nici instanţa nu au pus în discuţie pretinsa inaplicabilitate a procedurii în lipsa caracterului de întreprindere a activităţii sau de încadrare în domeniul afacerilor.

Or, nepunându-i în discuţie acest aspect considerat esenţial de instanţă, pe care şi-a bazat soluţia, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 14 alin. (4)-(6) şi art. 224 din C. proc. civ., recurenta fiind în imposibilitate de a-şi formula apărări corespunzătoare chestiunii juridice pe care s-a bazat sentinţa recurată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa a interpretat legea aplicabilă, O.U.G. nr. 27/2003, într-o manieră restrictivă, excluzând "autorizaţia" pe care a solicitat-o de sub sfera de incidenţă a actului normativ în discuţie.

Deşi dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003 sunt clare, în sensul că procedura aprobării tacite se aplică în toate situaţiile în care incidenţa sa nu este exclusă într-o manieră expresă, totuşi, instanţa a condiţionat aplicabilitatea acestei proceduri de specificul mediului de afaceri.

Astfel, folosind interpretarea teleologică, instanţa a adăugat o condiţie la textul de lege aplicabil.

În interpretarea sa, instanţa s-a bazat pe expunerea de motive a Legii nr. 486/2003 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2003 şi a considerat că legiuitorul a ales să limiteze aplicabilitatea acestei proceduri; opinia instanţei este bazată însă pe o lectură incompletă a expunerii de motive, instanţa omiţând anumite citate din expunerea de motive.

Deşi e adevărat că legiuitorul a urmărit printre altele şi îmbunătăţirea mediului de afaceri, este evident că nu acesta a fost scopul unic urmărit şi procedura aprobării tacite nu se aplică atât de restrictiv.

În schimb, coroborând expunerea de motive cu art. 1 alin. (1) şi cu art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, devine evident că legiuitorul nu a intenţionat să limiteze sfera de incidenţă a procedurii aprobării tacite în funcţie de domeniul de activitate al beneficiarului, ci a dorit ca această procedură să aibă o aplicabilitate cât mai largă.

În acest sens, chiar în al doilea paragraf din expunerea de motive, legiuitorul enunţă beneficiile înlăturării barierelor administrative atât pentru mediul de afaceri românesc, cât şi pentru "a servi mai bine cetăţeanul care este contribuabil pentru serviciile oferite de administraţie".

De asemenea, a susţinut recurenta că în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 (alt act normativ decât cel aplicabil în litigiu, dar, fără îndoială, un act normativ din domeniul educaţiei), legiuitorul a stabilit în mod expres avize care intră sub incidenţa procedurii aprobării tacite, în art. 112 alin. (61) şi în art. 128 alin. (6).

Prin urmare, ideea că procedura aprobării tacite este aplicabilă numai în domeniul afacerilor, al întreprinderilor, şi nu şi în domeniul educaţiei este contrazisă în mod evident de legiuitor, iar trimiterilor din Legea educaţiei naţionale la procedura aprobării tacite înlătură cu totul susţinerile instanţei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Universitatea de Vest "A." este nefondat, pentru următoarele considerente: Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilităţii, principiul contradictorialităţii, principiul oralităţii, principiul rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părţile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfăşurarea judecăţii, atât prin susţinerea şi dovedirea pretenţiilor proprii cât şi prin dreptul de a combate susţinerile părţii potrivnice şi de a-şi exprima poziţia faţă de măsurile pe care instanţa le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanţilor la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialităţii.

Noţiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea şi aplicarea principiului contradictorialităţii, implicit şi a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea şi să respecte el însuşi principiile fundamentale ale procesului civil, printre care se află şi cel al contradictorialităţii.

Înalta Curte reţine că principiul contradictorialităţii, reglementat de art. 14 din C. proc. civ., reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale procedurii desfăşurate în faţa instanţelor judecătoreşti, având menirea de a garanta dreptul părţilor la un proces echitabil. Însă, ca în cazul oricărui principiu procedural, pentru a decide asupra respectării sau nerespectării sale, instanţa de control judiciar va avea în vedere atât îndeplinirea de către instanţa de judecată a obligaţiilor ce-i revin în asigurarea contradictorialităţii procesului civil, cât şi conduita părţilor, guvernată de principiul disponibilităţii.

Potrivit art. 14 C. proc. civ. alin. (4) – (6) C. proc. civ.:

"(4) Părţile au dreptul de a discuta şi argumenta orice chestiune de fapt sau de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanţă din oficiu.

(5) Instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate.

(6) Instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii."

Dispoziţiile art. 224 din acelaşi act normativ stipulează că instanţa este obligată, în orice proces, să pună în discuţia părţilor toate cererile, excepţiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu.

În cauza de faţă, la termenul de judecată din 28.02.2023, la interpelarea instanţei de fond, reprezentantul reclamantei şi-a exprimat opinia în legătură cu aspectul referitor la materia în care se poate discuta despre o aprobare tacită; mai mult, prin concluziile scrise, reclamanta a susţinut că dispoziţiile O.U.G. nr. 27/2003 sunt aplicabile în situaţia dedusă judecăţii.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu există o încălcare a dispoziţiilor legale anterior menţionate, prima instanţă soluţionând legal cauza în limitele cadrului procesual specific generat de prevederile speciale ale O.U.G. nr. 27/2003, recurenta criticând în realitate considerentele care au stat la baza soluţiei pronunţate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", Înalta Curte reţine că sunt nefondate criticile formulate de recurentă împotriva manierei în care instanţa de fond a interpretat şi aplicat prevederile O.U.G. nr. 27/2003, din perspectiva analizării încadrării sau neîncadrării obiectului cererilor reclamantului în categoria celor ce atrag incidenţa O.U.G. nr. 27/2003.

Potrivit prevederilor art. 3 lit. a) din actul normativ în discuţie, noţiunea de "autorizaţie" vizează actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.

Analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa de control judiciar reţine că ceea ce a solicitat reclamanta autorităţii administraţiei publice a fost emiterea documentului oficial privind acreditarea instituţiei organizatoare de studii universitare de doctorat (IOSUD), a domeniului de studii universitare de doctorat Medicină şi a domeniului de studii universitare de doctorat Biologie din Universitatea de Vest "A." din Arad în vederea organizării programului de studii universitare de doctorat, ca urmare a finalizării procesului de evaluare externă de către o agenţie abilitată, conform procedurilor legale în vigoare.

În contextul descris anterior, chestiunea în discuţie este de a analiza dacă obiectului cererii reclamantei intră în categoria activităţilor reglementate de art. 3 lit. a) din O.U.G. nr. 27/2003. Or, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, apreciază că prin expunerea de motive a Legii nr. 486/2003 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, legiuitorul a explicat sfera de incidenţă a actului normativ în discuţie, respectiv aspectele de politică legislativă şi economică vizate de acesta, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă urmărindu-se transpunerea în plan legislativ a Recomandării Consiliului Europei nr. 97/344 din 22 aprilie 1997 pentru îmbunătăţirea şi simplificarea mediului de afaceri. Ori, o astfel de recomandare încuraja statele membre să adopte măsuri, în special în ceea ce priveşte înfiinţarea de noi întreprinderi şi sprijinirea acestora în primul an de la înfiinţare, în scopul stimulării potenţialului de inovare şi creării de noi locuri de muncă. Totodată, după cum a reţinut şi prima instanţă, din textul Recomandării rezultă că procedura aprobării tacite este considerată o "bună practică" în relaţia dintre administraţia publică şi mediul de afaceri.

Înalta Curte are în vedere şi considerentele Deciziei nr. 13 din 16 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 674 din 1 noiembrie 2013, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, decizie care, deşi vizează inaplicabilitatea procedurii aprobării tacite în cazul autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism şi documentaţiilor de urbanism prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, dezleagă şi chestiunea de drept a sensului noţiunii de "activitate" vizată de prevederile O.U.G. nr. 27/2003. Prin sus indicata decizie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 1, 2, 3 din O.U.G. nr. 27/2003 conduce la concluzia că adoptarea procedurii aprobării tacite a avut în vedere simplificarea procedurii de înfiinţare de noi întreprinderi şi îmbunătăţirea mediului de afaceri, astfel încât noţiunea de "activitate", prevăzută în definiţia dată autorizaţiei, prin art. 3 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 27/2003, are în vedere activitatea cu caracter de continuitate, în sens de "întreprindere".

Astfel, sunt nefondate criticile recurentului întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., în contextul în care, realizând o interpretare sistematică a prevederilor O.U.G. nr. 27/2003 în acord cu sus indicatele dezlegări de drept reţinute prin Decizia nr. 13/2013, pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a prevederilor actului normativ în discuţie, reţinând că obiectul cererii reclamantei prin care acesta a solicitat pârâţilor emiterea ordinului care să permită desfăşurarea activităţii solicitate, nu se încadrează în categoria celor vizate de prevederile O.U.G. nr. 27/2003. Acest raţionament este incident cu atât mai mult în contextul în care solicitarea este formulată în vederea organizării studiilor universitare de doctorat, ce nu poate fi calificată, în niciun context drept activitate a unei întreprinderi.

Totodată, prima instanţă nu putea constata pur şi simplu îndeplinirea condiţiilor privind procedura aprobării tacite, conform prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 27/2003, cu consecinţa pronunţării unei hotărâri prin care ar fi trebuit să oblige pârâtul să elibereze actul administrativ solicitat de reclamantă, câtă vreme prima etapă a verificării pe care judecătorul fondului trebuia să o realizeze, într-o procedură judiciară precum cea de faţă, este cea a verificării încadrării obiectului cererii adresate autorităţii administraţiei publice în sfera de reglementare a O.U.G. nr. 27/2003. Or, în cauză, în mod corect s-a concluzionat că cererea adresată de reclamantă pârâtului nu are un obiect circumscris prevederilor sus indicatului act normativ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Universitatea de Vest "A." Arad, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Universitatea de Vest "A." Arad împotriva sentinţei civile nr. 110 din 14 martie 2023 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 noiembrie 2023.