Exclusion of general administrative litigation statute in favor of specific salarization law governing judicial review of public sector pay orders

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18.03.2022 reclamanţii A., B., C., D., E., F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Direcţia Naţională Anticorupţie, în conformitate cu prevederile art. 1, art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) teza finală şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ raportat la art. 7 alin. (2) din Anexa nr. V, cap. VIII din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, revocarea/modificarea parţială a Ordinului nr. 547 din 08.12.2021, respectiv a art. 2 din actul administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, acolo unde este cazul.

Prin cererea modificatoare depusă la dosar în data de 18.05.2022, reclamanţii au menţionat că obiectul final al acţiunii îl reprezintă anularea ordinelor nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 şi nr. 134/09.02.2022 emise de Procurorul Şef al DNA.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 1907 din data de 1 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de tardivitate a acţiunii în anulare a Ordinului nr. 134/2022 al Procurorului Şef al D.N.A., formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Direcţia Naţională Anticorupţie şi a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv formulat.

A admis excepţia de inadmisibilitate a capetelor de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 547/08.12.2021 şi a Ordinului nr. 570/28.12.2021 şi a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 1907 din data de 1 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E. şi F., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs susţin că instanţa de fond a apreciat, în mod eronat, că în cauză ar fi incidente dispoziţiilor art. 7, Anexa V din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătii din fonduri publice, care, în totală contradicţie cu prevederile Legii nr. 554/2014, stabileşte că personalul salarizat "potrivit prezentului capitol", nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate ataca actul prin care s-au stabilit drepturile salariale doar la organele, instituţiile, colegiile de conducere etc., care au emis respectivele acte, singurele acte a căror netemeinicie/nelegalitate poate fi atacată în instanţă fiind hotărârile (ordinele, adresele) prin care organele care au emis actele (ordinele, adresele) de stabilire a drepturilor salariale s-au pronunţat cu privire la contestaţiile formulate. Eroarea derivă din faptul că, deşi demersul judiciar al reclamanţilor-recurenţi îmbracă forma unei acţiuni în contencios administrativ, instanţa de fond a ales să nu aplice dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ci pe cele ale Legii nr. 153/2017, ale cărei norme nu numai că derogă de la exigenţele impuse de legea cadru în domeniul contenciosului administrativ, ci şi limitează dreptul la acţiune al celor nemulţumiţi atât în ceea ce priveşte actul administrativ ce poate fi atacat în instanţă, cât şi cu privire la termenul dreptului la acţiune (prin reducerea acestuia de la 6 luni la 30 de zile de la data comunicării răspunsului la plângere/contestaţie).

Pornind de la dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, arată că demersul lor judiciar, prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, ofiţerilor şi agenţilor de poliţie judiciară şi specialiştilor din cadrul DNA, şi nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021 îmbracă forma unei acţiuni în contencios administrativ şi, pe cale de consecinţă, sediul materiei şi regulile care guvernează acţiunea sunt cele stabilite în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În consecinţă, consideră că sunt incidente dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce definesc obiectul acţiunii în contencios administrativ ca fiind actul administrativ tipic sau asimilat, text potrivit căruia "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim." (aspect constatat şi de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal în sentinţa nr. 220 din data de 07.11.2022, în dosarul nr. x/2022).

Astfel, în considerarea dispoziţiilor legale invocate, văzând şi prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind definiţia actului administrativ, recurenţii-reclamanţi susţin că obiectul acţiunii în contencios administrativ îl reprezintă, de esenţă, actul juridic principal cu impact asupra raporturilor juridice şi nu actele autorităţilor publice de soluţionare a contestaţiilor ce vizează actele administrative tipice.

Prin urmare, susţin că obiectul acţiunii introductive este reprezentat de Ordinul Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, ofiţerilor şi agenţilor de poliţie judiciară şi specialiştilor din cadrul DNA şi Ordinul Procurorului Şef al DNA nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021, şi nu de Ordinul Procurorului Şef al DNA nr. 134/09.02.2022, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată contestaţia ce viza primele două ordine antemenţionate.

Acest lucru deoarece doar primele două Ordine invocate sunt acte administrative tipice (acte unilaterale cu caracter individual), care au modificat raporturile juridice privind salarizarea existentă până la data emiterii lor.

Totodată, văzând cronologia emiterii şi contestării acelor administrative în cauză, respectiv:

- emiterea Ordinului Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, privind stabilirea procurorilor, procurorilor militari, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, ofiţerilor şi agenţilor de poliţie judiciară şi specialiştilor din cadrul DNA;

- emiterea Ordinului Procurorului Şef al DNA nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a ordinului 547/08.12.2021;

- formularea contestaţiei la Ordinele nr. 547/08.12.2021 şi nr. 570/28.12.2021, înregistrată sub nr. x/01.02.2022 la cabinetul Procurorului Şef DNA şi cu nr. 419/VI-1/01.02.2022 la Serviciul resurse umane al DNA;

- emiterea Ordinului Procurorului Şef al DNA nr. 134/09.02.2022 de respingere ca neîntemeiată a contestaţiei;

- formularea, la data de 17.03.2022, a acţiunii judiciare de anulare a Ordinelor nr. 547/08.12.2021 şi nr. 570/28.12.2021 de punere în aplicare a Ordinului nr. 547/08.12.2021, se constată atât respectarea termenului de 30 de zile (prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), inclusiv al celui de 20 de zile (prevăzut de art. 7 alin. (1) Anexa V din Legea nr. 153/2017) în ceea ce priveşte contestarea la organele de conducere a actelor administrative de stabilire a drepturilor salariale, cât şi a termenului de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte introducerea acţiunii în instanţa de contencios administrativ.

Recurenţii-reclamanţi susţin că în mod greşit a apreciat prima instanţă că demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 şi nr. 134/09.02.2022 nu îmbracă forma unei acţiuni în contencios administrativ, aplicând dispoziţiile Legii nr. 153/2017 şi nu pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Arată că, în raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (2), Anexa V din Legea nr. 153/2017, plângerea la Curtea de Apel Bucureşti se face împotriva hotărârilor organelor de conducere prevăzute la alin. (1), care s-au pronunţat în contestaţia prealabilă cu privire la ordinele de stabilire a salariilor, instanţa de fond a decis în mod legal că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă sub acest aspect, astfel că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, arată că aplicabilitatea în speţă a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, referitoare la înlăturarea plafonării, nu a făcut obiectul contestaţiei formulate împotriva Ordinului nr. 547/08.12.2021, astfel că aceste susţineri nu sunt admisibile.

Consideră că în mod nefondat se susţine de către recurenţii-reclamanţi că în speţă ar fi intervenit renunţarea la prescripţie, prin emiterea ordinelor de salarizare, în condiţiile în care prescripţia poate fi opusă numai de cel în folosul căruia curge, or, atât în cuprinsul ordinului, cât şi a deciziei DNA, partea interesată a invocat în mod expres termenul general de prescripţie de 3 ani.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 02 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu apărările formulate prin întâmpinare, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat revocarea/modificarea parţială a Ordinului nr. 547 din 08.12.2021, respectiv a art. 2 din ordin, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi, urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, acolo unde este cazul, iar prin cererea modificatoare depusă la dosar la data de 18.05.2022, reclamanţii au menţionat că obiectul acţiunii îl reprezintă anularea ordinelor nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 şi nr. 134/09.02.2022 emise de Procurorul Şef al DNA.

Prima instanţă a admis excepţia de tardivitate a acţiunii în anulare a Ordinului nr. 134/2022 al Procurorului Şef al D.N.A. şi a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv formulat; a admis excepţia de inadmisibilitate a capetelor de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 547/08.12.2021 şi a Ordinului nr. 570/28.12.2021 şi a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi au susţinut că în mod greşit a apreciat prima instanţă că demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 şi nr. 134/09.02.2022 nu îmbracă forma unei acţiuni în contencios administrativ, instanţa aplicând dispoziţiile Legii nr. 153/2017, şi nu pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la aceste critici, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a dat eficienţă dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 153/2017, atâta timp cât prin cererea dedusă judecăţii, recurenţii-reclamanţi au contestat acte administrative de stabilire a indemnizaţiei de încadrare, solicitând înlăturarea plafonării instituite prin art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Având în vedere că acest act normativ - Legea nr. 153/2017 - are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, cererea pendinte trebuia soluţionată în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (2) al Anexei V din Legea nr. 153/2017, conform cărora:

"(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice.

(2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti."

Din interpretarea acestor dispoziţii rezultă că plângerea (modalitatea de sesizare a instanţei) trebuie formulată împotriva hotărârii (prin care organul de conducere a analizat contestaţia împotriva modului de stabilire a drepturilor salariale) în termen de 30 de zile de la comunicare la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, context în care, admiterea excepţiei tardivităţii acţiunii în anulare a Ordinului nr. 134/9.02.2022, ce a fost comunicat recurenţilor-reclamanţi la data de 15.02.2022 formulată la data de 17.05.2022, a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

În acest context, Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurenţilor-reclamanţi conform căreia demersul judiciar prin care s-a solicitat anularea Ordinelor Procurorului Şef al DNA nr. 547/08.12.2021, nr. 570/28.12.2021 şi nr. 134/09.02.2022 îmbracă forma unei acţiuni în contencios administrativ, aşa cum este reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, având în vedere că în speţa dedusă judecăţii sunt incidente dispoziţiile legii speciale – Legea nr. 153/2017, iar dispoziţiile Legii nr. 554/2004 se pot aplica doar în situaţia în care litigiul dedus judecăţii nu poate fi soluţionat în temeiul unei legi speciale, ce s-ar aplica cu prioritate faţă de norma de drept comun.

În ceea ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii capetelor de cerere privind anularea parţială a Ordinelor nr. 547/08.12.2021 şi nr. 570/28.12.2021 ale Procurorului Şef al DNA, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (2) Anexa V din Legea nr. 153/2017 în raport de care Curtea de Apel Bucureşti poate fi sesizată cu plângere formulată împotriva hotărârilor/deciziilor/ordinelor organelor de conducere prevăzute la alin. (1) al aceluiaşi articol.

Astfel, având în vedere că acţiunea în anularea Ordinului nr. 134/09.02.2022 a fost respinsă ca tardivă, ceea ce face ca acest act administrativ să rămână în circuitul civil, analizarea capătului de cerere având ca obiect anularea parţială a acestor acte administrative este inadmisibilă.

Prin urmare, soluţia primei instanţe, analizată în raport de aspectele incidente la momentul pronunţării sale, reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, nefiind incident motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F. împotriva sentinţei nr. 1907 din 1 noiembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F. împotriva sentinţei nr. 1907 din 1 noiembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.