Sufficiency of motivation for administrative clawback contributions and limits of judicial plenary jurisdiction under O.U.G. 77/2011

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.12.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L., în calitate de reprezentant legal, în sensul O.U.G. nr. 77/2011, al deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă B., cu sediul în Danemarca, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, anularea Notificării CNAS nr. x/07.05.2018 privind consumul individual de medicamente pretins înregistrat în trimestrul I al anului 2018, suportat din Fondul Naţional Unic de Asigurări de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii şi valoarea indicatorului "p" de 24,13% aferent aceluiaşi trimestru, precum şi Adresa nr. x/2018, prin care pârâta a soluţionat contestaţia formulată împotriva notificării anterior menţionate.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 298 din data de 07.08.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în calitate de reprezentant legal, în sensul O.U.G. nr. 77/2011, al deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă B., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate; a anulat adresa nr. x/15.06.2018 a pârâtei CNAS, cu consecinţa obligării pârâtei să soluţioneze din nou, în substanţă, contestaţia administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor prezentei hotărâri şi a respins, în rest, acţiunea.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 298 din data de 07.08.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar pe fond, respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiate.

În dezvoltarea motivelor de recurs arată că, în mod eronat, instanţa de fond a reţinut faptul că adresa CNAS nr. x/15.06.2018 nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au fundamentat-o, iar instanţa de judecată nu poate să procedeze, pentru prima dată, la analiza probelor şi apărărilor formulate prin contestaţia administrativă, drept pentru care a dispus "pârâtei să soluţioneze din nou, în substanţă, contestaţia administrativă".

Susţine că adresa atacată cuprinde toate motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat.

Arată că obligarea sa de a răspunde contestaţiei administrative formulate de reclamantă contravine principiului separaţiei puterilor în stat, având în vedere că instanţele de judecată nu se pot substitui autorităţilor sau instituţiilor publice pârâte cu privire la aspectele învederate în cursul recursului graţios, ci doar le pot obliga la soluţionarea acestora, sau pot anula actele administrative atacate în procedura contencioasă.

Referitor la incongruenţa datelor comunicate cu cele care rezultă din contabilitatea internă a societăţii, critică argumentul instanţei de fond în sensul că pârâta a respins contestaţia administrativă folosind o motivare generală, impersonală, neaplecată asupra situaţiei concrete, particulare a reclamantei contestatoare.

În acest sens, invocă dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, susţinând că medicamentele prevăzute la acest text de lege se consumă prin canalele de eliberare (circuit deschis, circuit închis) şi se raportează lunar de către acestea, constituind trimestrial datele din sistemul de asigurări sociale de sănătate în baza cărora se stabileşte valoarea totală/individuală a consumului de medicamente prevăzute la art. 5 alin. (7), iar conform art. 4 alin. (2) şi (21) din O.U.G. nr. 77/2011: "Deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, persoane juridice române, au obligaţia să depună la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în termenul prevăzut la alin. (1), lista medicamentelor pentru care se datorează contribuţia trimestrială. Persoanele juridice menţionate la alin. (1) şi (2) au obligaţia să depună la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuţia trimestrială, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuţia".

De asemenea, invocă prevederile art. 4 alin. (2) şi alin. (21) din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă au obligaţia să depună la CNAS, lista medicamentelor pentru care se datorează contribuţia trimestrială, iar declaraţia respectivă creează obligaţia de plată a contribuţiei trimestriale cu condiţia ca medicamentele consumate (eliberate) să se regăsească printre cele prevăzute la art. 1 din actul normativ mai sus menţionat, conform datelor centralizate privind consumul total de medicamente din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Astfel, intimata-reclamantă datorează contribuţia trimestrială pentru medicamentele asumate inclusiv prin propriile declaraţii depuse în baza prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011.

Susţine că în legislaţia specifică există prevederi clare referitor la modul de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente de către furnizorii de servicii medicale, iar baza de calcul a contribuţiei trimestriale se stabileşte potrivit O.U.G. nr. 77/2011, în funcţie de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate.

În acest sens, reiterează incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 69/2014.

Prin Notificarea transmisă reclamantei de către CNAS, au fost comunicate procentul "p" şi datele necesare stabilirii contribuţiei clawback pentru trimestrul I al anului 2018, potrivit O.U.G. nr. 77/2011.

În acest sens, susţine că ceea ce contează în stabilirea elementelor ce stau la baza contribuţiei trimestriale este data consumului de medicamente, şi nu data comercializării lor în lanţul de distribuţie, motiv pentru care medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, folosite în tratamentul ambulatoriu, pe bază de prescripţie medicală, pot proveni şi din stocurile anterioare, fără a fi condiţionat de prezenţa medicamentului în CANAMED, astfel că există posibilitatea ca între data achiziţionării unui medicament şi data eliberării acestuia către pacient să existe un decalaj de timp.

Totodată, susţine că a răspuns contestaţiei, arătând că nu pot fi primite susţinerile contestatoarei referitoare la compararea vânzărilor din perioada de referinţă cu valoarea consumului înregistrat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, în raport cu prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011.

Consideră că instanţa de fond s-a contrazis când a susţinut, pe de o parte că pârâta nu a depus întreaga documentaţie, iar pe de altă parte, că aceasta a depus la dosar un număr foarte mare de documente.

Mai arată că instanţa de fond şi-a însuşit susţinerile reclamantei din notele de şedinţă depuse.

Invocând dispoziţiile art. 5 alin. (4) şi (7) din O.U.G. nr. 77/2011, precum şi pe cele ale art. 280 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, arată că până la data de 22 inclusiv a lunii curente pentru luna anterioară, casele de asigurări de sănătate raportează la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în format electronic, datele prevăzute la art. 1, înregistrate în Platforma informatică de asigurări de sănătate, conform formatului de raportare prevăzut în anexa nr. 1 la Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 1058/2015, iar până la data de 22 inclusiv a lunii curente pentru luna anterioară, casele de asigurări de sănătate raportează la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, pe suport hârtie, valoarea totală validată a consumului de medicamente înregistrat în Platforma informatică conform formatului de raportare prevăzut în anexa nr. 2 la Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 1058/2015.

Faţă de aceste considerente, susţine că a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în prezenta cauză şi a răspuns punctual criticilor contestatoarei referitoare la includerea TVA în valorile comunicate referitoare trimestrului de referinţă, cu indicarea expresă a mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare.

Pe fond, solicită respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este legală.

Raportat la susţinerile din cererea de recurs, arată că, deşi recurenta a depus un volum considerabil de documente, aceasta nu a depus întreaga documentaţie primară prevăzută de lege, care a stat la baza emiterii actului atacat.

Consideră că nu pot fi reţinute susţinerile recurentei-pârâte referitoare la data eliberării medicamentelor compensate, întrucât în acest mod se încearcă acoperirea unei neconformităţi referitoare la emiterea în mod nelegal a notificării atacate, prin trimiteri la norme legale care nu sunt incidente în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 03 aprilie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Notificării CNAS nr. x/07.05.2018 privind consumul individual de medicamente pretins înregistrat în trimestrul I al anului 2018 suportat din Fondul Naţional Unic de Asigurări de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii şi valoarea indicatorului "p" de 24,13% aferent aceluiaşi trimestru, precum şi Adresa nr. x/2018, prin care pârâta a soluţionat contestaţia formulată împotriva notificării anterior menţionate.

Prima instanţă a admis, în parte, cererea dedusă judecăţii a anulat adresa nr. x/15.06.2018 emisă de pârâta CNAS, cu consecinţa obligării pârâtei să soluţioneze din nou, în substanţă, contestaţia administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor prezentei hotărâri şi a respins în consecinţă, în rest, acţiunea.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, deşi cererea de recurs a fost întemeiată în mod expres pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceasta cuprinde, astfel cum reprezentantul recurentei-pârâte a susţinut şi în şedinţă publică, şi argumente ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., cererea de recurs urmând a fi analizată din ambele perspective.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că într-o primă critică, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, atunci când a obligat CNAS să soluţioneze din nou, în substanţă, contestaţia administrativă formulată de reclamantă, cu respectarea considerentelor sentinţei pronunţate.

Înalta Curte constată că aceste critici se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cerere când "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti".

Prin această sintagmă se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat. Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

În speţă, critica subsumată acestui motiv de casare vizează faptul că, prin obligarea sa la soluţionarea din nou a contestaţiei administrative, prima instanţă a intrat în sfera puterii executive.

Înalta Curte constată că această critică nu este fondată, în condiţiile în care procedura prealabilă reprezintă o condiţie pentru exercitarea acţiunii în contencios administrativ, iar actul emis în soluţionarea acestei contestaţii este supus cezurii instanţei de contencios administrativ, care procedează conform art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv: "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."

Analizând conţinutul hotărârii recurate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa de fond a examinat cererea dedusă judecăţii şi s-a pronunţat în conformitate cu normele legale incidente speţei, fără a depăşi limitele şi atribuţiile conferite de acestea. Faptul că instanţa a analizat cererea de sesizare prin raportare la normele legale aplicabile nu poate fi interpretată ca o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Astfel, depăşirea atribuţiilor instanţelor judecătoreşti se poate concretiza într-o imixtiune a acestora în sfera activităţii executive sau legislative, însă pronunţarea instanţei s-a făcut în concordanţă cu dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ce consacră caracterul de plină jurisdicţie pentru instanţa de contencios administrativ, conferindu-i posibilitatea să reformeze decizia administrativă sau să dispună o anumită măsură în sarcina organului administrativ, motiv pentru care nu constituie o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi nu pot fi subscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Prin urmare, prin sentinţa recurată, nu poate fi decelat un caz de depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, respectiv de imixtiune în atribuţiile puterii legislative ori executive, prima instanţă pronunţând o hotărâre în limitele atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţine că a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în prezenta cauză şi a răspuns punctual criticilor contestatoarei referitoare la includerea TVA în valorile comunicate referitoare trimestrului de referinţă, cu indicarea expresă a mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 (forma în vigoare în trimestrul I 2016) "(…) deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, care nu sunt persoane juridice române, prin reprezentanţii legali ai acestora, au obligaţia de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, contribuţiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanţe de urgenţă."

Art. 3 din acelaşi act normativ prevede: "(1) Contribuţia trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, din care se exclude consumul pentru medicamentele prevăzute la art. 12 pentru care se încheie contracte cost-volum/cost-volum-rezultat din sume suplimentare alocate în bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie. (2) Procentul "p" se calculează astfel: (…) (3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7). (4) Contribuţia trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează şi se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011.".

Potrivit art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011: "Stabilirea, calculul şi declararea contribuţiei se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 4 alin. (3), pe baza informaţiilor furnizate de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Contribuţia trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8)."

Având în vedere aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că indicarea mecanismului prevăzut de art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 nu este suficientă pentru a se demonstra că obligaţia organului administrativ de a motiva în fapt şi în drept decizia emisă a fost respectată ci, în lipsa unei motivări concrete, atât intimata-reclamantă, cât şi instanţa de judecată s-au aflat în imposibilitate de a verifica în substanţă modul în care a fost stabilită baza impozabilă pe care contribuabilul care, în calitate de DAPP, nu o cunoaşte, dar este îndreptăţit să o supună verificării, mai ales atunci când argumentează convingător existenţa unor contradicţii cu consemnările din contabilitatea internă sau cu normele legale.

În cauza dedusă judecăţii, realitatea datelor utilizate la stabilirea valorilor şi procentelor pe baza cărora se calculează contribuţia în discuţie, se poate determina pe baza verificării documentelor primare, inclusiv a unor controale sau verificări încrucişate, atunci când sunt indicii concrete şi obiective privind existenţa unor erori, context în care, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că analiza (parţială) a datelor din înscrisurile puse la dispoziţie de recurenta-pârâtă a reliefat mai multe aspecte de neconformitate cu privire la acurateţea datelor de consum comunicate, fie din perspectiva lipsei de documente primare relevante (în special prescripţii medicale), fie din perspectiva unor necorelări sau alte omisiuni referitoare în special la modul de dobândire şi gestiune al medicamentelor de către furnizorii de servicii medicale.

Prin urmare, soluţia primei instanţe, analizată în raport de aspectele incidente la momentul pronunţării sale, reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 298 din 7 august 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.