Eligibility of construction costs: validity of administrative claim for EU fund restitution where main contractor executed works instead of nominal subcontractor

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 24 iulie 2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/14.11.2016 (comunicat la data de 22.11.2016) prin care s-a stabilit o creanţă bugetară de restituit (cheltuială neeligibilă) în cuantum total de 206.757,27 RON, din care contribuţie din fonduri UE 144.052,20 RON (85%), contribuţie buget de stat 22.031,51 RON (13%) şi TVA aferentă 40.673,56 RON, precum şi a deciziei nr. 19/10.02.2017 (comunicată în data de 20.02.2017) prin care s-a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/14.11.2016.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 83 de la data de 1 aprilie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea formulată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ ORASUL VOLUNTARI, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ŞI ADMINISTRAŢIEI, fiind anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la 07.11.2016 cu privire la contractul de finanţare nr. x/17.07.2012 proiect cod SMIS 22058 şi decizia de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 19/10.02.2017, emise de pârât.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (transmisiune ulterioară de calitate procesuală către Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene în condiţiile art. 1 din ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 170/2022) a declarat recurs solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei civile atacate, iar pe fondul cauzei respingerea cererii de chemare în judecată.

În esenţă, în motivare arătat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile imperative de procedură cuprinse în economia art. 8, art. 13, art. 14, art. 20 şi art. 22 C. proc. civ., care reglementează expres principiile fundamentale ale procesului civil, precum şi art. 501 C. proc. civ. care statuează obligativitatea deciziei de casare în rejudecarea cauzei.

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat eronat, ignorând cu desăvârşire considerentele casării cu trimitere spre rejudecare, prin care s-a reţinut o necercetare suficientă a fondului cauzei. A susţinut că decizia de casare nr. 2449/2021 este obligatorie, conform dispoziţiilor art. 501 alin. (3) C. proc. civ.. Aşa fiind, decizia de casare trebuia respectată întocmai şi în limitele sale, iar instanţa de fond a depăşit aceste coordonate.

În speţă, în urma verificărilor efectuate asupra modului de derulare a procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de lucrări nr. x/19.11.2012 încheiat cu S.C. A. S.R.L., s-a urmărit a se stabili dacă lucrările au fost efectuate de către contractorul S.C. A. S.R.L. şi dacă acest lucru a fost comunicat autorităţii de management, anterior emiterii procesului-verbal atacat.

Potrivit sentinţei civile nr. 1700/04.04.2018 (pronunţată în primul ciclu procesual), reclamanta s-a limitat la a invoca executarea în regim propriu a acestor lucrări, fără a administra probe în acest sens. Mai mult, s-a reţinut că reclamanta susţine că ar fi executat lucrările de construcţie în mare parte de executant cu mijloace/muncitori proprii, apărările formulate sub acest aspect fiind neclare şi imprecise.

La judecata recursului în cadrul primului ciclu procesual, recurentul-pârât a susţinut că nu i-au fost comunicate documente doveditoare în acest sens (şi nici UAT Voluntari nu face referire la acestea în cererea de recurs), iar instanţa de rejudecare şi-a întemeiat, în exclusivitate, soluţia pe existenţa procesului-verbal de recepţie nr. x/2015, a procesului-verbal nr. x/2016 şi a centralizatoarelor de lucrări.

Este de natura evidenţei faptul că aceste documente nu s-au aflat niciodată în posesia instituţiei recurente, fiind înaintate doar instanţei de judecată în al doilea ciclu procesual şi neputând fi, astfel, cercetate sau avute în vedere la emiterea actelor administrative atacate.

Pentru toate aceste considerente, soluţia nu este legală, câtă vreme una dintre părţi nu a avut posibilitatea de a-şi construi apărarea, cu atât mai mult cu cât instanţa de fond reţine ca argument hotărâtor al soluţiei sale o serie de documente necomunicate tuturor părţilor procesuale.

În privinţa motivului de casare instituit de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a precizat recurentul-pârât că instanţa de fond a ignorat cu desăvârşire faptul că documentele depuse odată cu rejudecarea în fond a cauzei nu au fost comunicate instituţiei pârâte, nici în faza contestaţiei administrative şi nici în primul ciclu procesual.

Astfel, actele administrative atacate au fost emise, în mod evident legal, ţinându-se cont de documentaţia transmisă de către intimată.

Este important de subliniat faptul că actele administrative se bazează pe o prezumţie de autenticitate şi veridicitate. Această trăsătură a actelor administrative derivă din faptul că, fiind elaborate în executarea legii, sunt considerate, pe de o parte, ca fiind acte autentice, o emanaţie a organului abilitat în acest scop de lege, iar pe de altă parte că datele pe care le cuprind sunt conforme cu realitatea.

Aşadar, intimata avea obligaţia să facă dovada că actele atacate au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare la data emiterii acestora, în caz contrar urmând ca acţiunea să fie respinsă ca nefondată, conform principiului de drept potrivit căruia actul este valabil până la proba contrară, sarcina probei fiind a reclamanţilor.

Totodată, a precizat faptul că acţiunea de faţă este impusă şi condiţionată de dispoziţii legale care prevăd imperativ regulile de realizare a veniturilor şi de utilizare a acestora, cu precădere atunci când gestionează şi administrează fonduri europene nerambursabile, iar existenţa unor reguli cu caracter imperativ impun, în orice împrejurare, o acţiune de control care să garanteze respectarea acestora.

Raportat la aceste aspecte, reţinerile contradictorii ale instanţei de fond în ceea ce priveşte "legalitatea" plăţilor efectuate în cadrul proiectului nu corespund realităţii.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate si, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiate.

În drept, a invocat art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata – reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari, deşi a primit copie a motivelor de casare invocate în cauză, nu formulat apărări în calea de atac exercitată de recurentul – pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, se impune precizarea că Înalta Curte a luat act la termenul din data de 27.10.2023 de transmiterea calităţii procesuale, în condiţiile art. 1 din O.U.G. nr. 170/2022 şi art. 38 C. proc. civ., de la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice către Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, care a preluat o parte din atribuţiile Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, respectiv activitatea de administrare a fondurilor europene, dobândind astfel calitate de recurent-pârât în cauză.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii;…8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curtea reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Prima instanţă, învestită cu cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 07.11.2016 cu privire la contractul de finanţare nr. x/17.07.2012 proiect cod SMIS 22058 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 19/10.02.2017, a dispus admiterea acţiunii.

Pentru a pronunţa această soluţie, curtea de apel a reţinut în concluzie că pârâtul a produs vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale unităţii administrative teritoriale reclamante, în accepţiunea art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, care s-a aflat în imposibilitatea de a mai recupera cheltuielile efectuate cu plata lucrărilor de manoperă executate de societatea A. S.R.L. în implementarea Proiectului nr. BI/25/3/3.2/311/11.06.2010, intitulat "Creşterea calităţii şi numărului serviciilor sociale oferite de Direcţia de asistenţă socială a oraşului Voluntari", patrimoniul acestei persoane juridice de drept public fiind în mod serios afectat.

Împotriva acestei soluţii, pârâtul a formulat recurs invocând, în esenţă, încălcarea normelor de drept procedural de natură a atrage nulitatea sentinţei civile recurate, precum şi interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Art. 174 alin. (1) C. proc. civ. prevede că "Nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă.".

Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv de nelegalitate atunci când se invocă, cu titlu de exemplu: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii sau al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului la apărare urmarea nelegalei citări a părţii pentru termenele de judecată; încălcarea dreptului la apărare dacă instanţa s-a pronunţat asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii în acest sens; lipsa încheierii de dezbateri; etc.

Recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene impută primei instanţe încălcarea dispoziţiilor art. 8, art. 13, art. 14, art. 20 şi art. 22 C. proc. civ., care reglementează expres principiile fundamentale ale procesului civil, precum şi art. 501 C. proc. civ., care statuează obligativitatea deciziei de casare în rejudecarea cauzei.

Din examinarea sentinţei civile atacate, în raport şi de considerentele deciziei de casare, rezultă că analiza primei instanţe a pornit de la aspectele lăsate nesoluţionate de Înalta Curte, după casarea cu trimitere spre rejudecare, în precedent nefiind lămurită pe deplin situaţia de fapt dedusă judecăţii.

Contrar celor susţinute de recurentul-pârât, nu rezultă că prima instanţă ar fi încălcat principii fundamentale ale procesului civil la emiterea soluţiei pe fondul cauzei, fiind respectat atât principiul egalităţii, al contradictorialităţii şi al dreptului la apărare.

Astfel, părţile au fost citate în faţa primei instanţe, în cadrul rejudecării procesului după casare cu trimitere, au avut posibilitatea să formuleze apărări şi să administreze probele pe care le-au apreciat a fi relevante cauzei, respectiv înscrisurile suplimentare încuviinţate în cauză, probe care au fost la dispoziţia ambelor părţi procesuale.

Faptul că pârâtul nu a participat la judecata cauzei nu reprezintă o încălcare a dreptului la apărare al acestuia, câtă vreme a fost legal citat la termenul la care s-a efectuat judecata, dar şi anterior acestui moment.

În plus, C. proc. civ. permite administrarea de către părţi în faţa instanţei de judecată a oricărei probe admisibile şi de natură a duce la soluţionarea cauzei, fără a fi limitată posibilitatea de administrare a probelor doar la acelea ce ar fi fost disponibile în procedura administrativă.

În aceste condiţii, Înalta Curte nu identifică prin prisma motivului de recurs analizat niciun viciu procedural care să afecteze legalitatea sentinţei în discuţie, analiza probatoriului administrat în cauză şi pronunţarea unei soluţii defavorabile recurentului-pârât neconstituind argumente care să valideze cererea de recurs.

Cu privire la autoritatea de lucru judecat a deciziei de casare, Înalta Curte reţine că prima instanţă a dat curs îndrumărilor din hotărârea emisă cu ocazia soluţionării recursului în cadrul primului ciclu procesual, nefiind relevată în speţă o încălcare a acesteia.

Astfel, potrivit deciziei nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal în primul ciclu procesual, acea instanţă de recurs a arătat în considerentele deciziei pronunţate: «Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca instanţa de fond să procedeze la verificarea susţinerilor reclamantei potrivit cărora ofertantul desemnat câştigător, A. S.R.L., a executat lucrările de manoperă care au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B., sens în care prima instanţă urmează a examina întreg materialul probator administrat în cauză, precum şi a aprecia în privinţa oricăror alte probe concludente, în vederea lămuririi situaţiei de fapt şi justei soluţionări a cauzei.».

Prima instanţă a procedat la administrarea unor probe suplimentare care să conducă la verificarea susţinerilor reclamantei potrivit cărora ofertantul desemnat câştigător A. S.R.L. a executat lucrările de manoperă care au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B.. Ca urmare a probatoriului administrat, s-a constatat de judecătorul fondului că toate lucările pentru construcţii, instalaţii, alei, platforme, porţi, amenajări mediu, organizare şantier, cu Listele cu cantităţile de lucrări pe categoriile de lucrări şi cu Recapitulaţiile privind cheltuielile directe şi cheltuielile indirecte, pe categoriile de material, manopera, utilaje şi transport au fost realizate de antreprenoarea A. S.R.L., în calitate de executatant al acestora.

Or, aspectul amintit concură la o lămurire a situaţiei de fapt, astfel că însăşi critica părţii recurente omite realitatea procesuală din cauză.

Totodată, din lectura atentă a deciziei nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal în primul ciclu procesual, reiese că instanţa de control judiciar a arătat expres că «...sentinţa atacată reflectă şi o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006. Potrivit acestor dispoziţii legale, "Pe parcursul derulării contractului, contractantul nu are dreptul de a înlocui subcontractanţii nominalizaţi în ofertă fără acceptul autorităţii contractante, iar eventuala înlocuire a acestora nu trebuie să conducă la modificarea propunerii tehnice sau financiare iniţiale". În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că executarea lucrărilor chiar de către ofertantul desemnat câştigător nu reprezintă o înlocuire a subcontractantului nominalizat în ofertă fără acceptul autorităţii contractante, având în vedere că această înlocuire ar fi presupus schimbarea unui subcontractor cu un altul, ipoteză care nu se regăseşte în speţă. Mai mult, executarea lucrărilor de manoperă de către societatea A. S.R.L. nu a condus la modificarea propunerii tehnice sau financiare iniţiale, cerinţă ce se impune a fi îndeplinită în mod cumulativ pentru a reţine incidenţa dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006.».

Aşadar, dincolo de problema care a determinat necesitatea lămuririi situaţiei de fapt în rejudecare, Înalta Curte tranşase în calea de atac a recursului prin decizia amintită şi aspectul subcontractării litigioase, aceasta impunându-se în rejudecare aşa cum reieşea din considerentele deciziei de casare.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile expuse de recurentul – pârât, subsumate motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile formulate de recurentul - pârât circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât a susţinut că judecata pe fondul cauzei s-a efectuat în baza unor înscrisuri care nu i-au fost comunicate de intimata-reclamantă şi care au fost depuse la dosarul cauzei în rejudecare.

Această susţinere nu poate fi apreciată ca o cauză de nelegalitate validă a sentinţei civile atacate, câtă vreme, pe de o parte, nimic nu împiedică judecătorul să administreze probele admisibile şi de natură a duce la soluţionarea cauzei, iar, pe de altă parte, necesitatea administrării probei cu înscrisuri suplimentare rezultă a fi fost necesară în executarea îndrumărilor date de instanţa de casare.

În aceste condiţii, legalitatea actului administrativ litigios nu este limitată în analiza acestuia la documentaţia constituită de autoritatea publică recurentă-pârâtă în vederea emiterii sale, ci raportat la ansamblul probelor încuviinţate spre administrare în cursul procesului de contencios administrativ.

Totodată, acest motiv de recurs reprezintă în realitate o nemulţumire pe care recurentul-pârât o expune cu privire la modul de apreciere a probelor de către prima instanţă, aspect care nu poate fi dedus controlului de legalitate efectuat de instanţa de control judiciar unde se urmăreşte doar a se analiza conformitatea hotărârii de la fond cu regulile de drept aplicabile.

Lectura art. 20 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu denotă că legiuitorul ar fi înţeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare al acesteia şi soluţiile în caz de admitere a recursului. În consecinţă, dreptul procesual comun al art. 483, art. 486 şi art. 488 C. proc. civ. este aplicabil şi în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ, astfel că partea recurentă nu este îndreptăţită şi la un control judiciar de temeinicie, adică sub aspectul situaţiei de fapt stabilite de prima instanţă, ci doar de legalitate.

De altfel, în jurisprudenţa sa, prin decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 98 din 6 februarie 2015, Curtea Constituţională a României a respins o excepţie de neconstituţionalitate în legătură cu acest aspect, arătând că "în lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului".

Or, ab initio, este inadmisibilă orice critică formulată în recurs de partea recurentă prin care se contestă situaţia de fapt stabilită de prima instanţă, inclusiv prin analiza probelor administrate, adică un control de temeinicie solicitat de recurent în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent.

Înalta Curte constată a fi corectă şi reţinerea primei instanţe din rejudecare, potrivit căreia, fără niciun fel de justificare obiectivă, recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene nu a prezentat în mod concret motivele pentru care nu a ţinut cont de documentele depuse de către reclamantă, stabilind că aceasta ar datora autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene suma de 166.083,71 RON, la care se adaugă suma de 40.673,56 RON TVA, ca fiind o cheltuială cu caracter neeligibil.

În ceea ce priveşte critica referitoare la calculul sumelor declarate neeligibile efectuat de recurentul-pârât, Înalta Curte reţine că aceasta a fost infirmată în cadrul analizei din faţa primei instanţe, ca urmare a administrării unui probatoriu complex.

Astfel, nu este pertinentă reluarea unor calcule prin cererea de recurs în scopul justificării acului litigios şi demonstrării existenţei unor pretinse cheltuieli neeligibile, din moment ce premisele esenţiale vizând subcontractarea şi efectuarea acelor cheltuieli sunt infirmate în considerarea aspectelor arătate în decizia nr. 2449 din 14 aprilie 2021, pronunţată în primul ciclu procesual de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, respectiv în temeiul probelor administrate în cursul judecăţii de fond.

Prin urmare, prezumţia de legalitate a actului administrativ atacat, în speţă procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 07.11.2016, a fost răsturnată de intimata-reclamantă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare/nelegalitate a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 83 din 01 aprilie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.