Appeal against denial of suspension of telecom tariff decision dismissed for failure to establish well-justified case and imminent harm

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 29.04.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU ADMINISTRARE ŞI REGLEMENTARE ÎN COMUNICAŢII, anularea Deciziei nr. 156 din 22.03.2022 a Preşedintelui ANCOM privind tarifele orientative pentru accesul la stâlpii operatorilor de reţea, obligarea pârâtei la emiterea unei noi decizii privind tarifele orientative pentru anul 2022, în temeiul art. 8 alin. (12) si art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu recunoaşterea costurilor justificate ale operatorului de reţea, astfel încât să fie asigurata viabilitatea financiara a societăţii, obligarea paratei la stabilirea unor tarife orientative privind regimul infrastructurii fizice a reţelelor cu luarea in considerare a principiilor specifice unei metodologii de calcul a tarifelor pentru accesul la infrastructura fizica, precum şi suspendarea executării si a efectelor actului administrativ contestat pana la soluţionarea definitiva a prezentei cauze, in temeiul art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 republicată.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea civilă de la data de 13.02.2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 156/22.03.2022, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluţii reclamanta A. S.A. a formulat cerere de recurs solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea căii de atac, casarea încheierii civile de la data de 13.02.2023 cu consecinţa admiterii cererii de suspendare.

S-a arătat, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că prima instanţă nu a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia neregăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, nefiind expuse problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv motivele invocate de părţile litigante în contextul faptic dat.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind îndeplinirea condiţiilor necesare pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, respectiv condiţia cazului bine justificat şi paguba iminentă.

Astfel, a susţinut că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şl de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În mod nelegal, prima instanţa a reţinut ca, în cauză, nu subzistă cazul bine justificat, în sensul că aparenţa dreptului nu este în favoarea reclamantei, deoarece în urma analizei se observă că nu a fost expusă ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, s-a menţionat că, în speţă, exista cazul bine justificat, în sensul art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 întrucât, din împrejurările cauzei, rezida o puternică şi evidentă îndoiala asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.

A mai menţionat că Decizia de stabilire a tarifelor orientative nu a avut la bază o metodologie de stabilire a tarifelor de acces care să definească principiile care au stat la baza calculării tarifelor şi criteriile avute în vedere. Similar ANRE, care este obligată să supună actele pe care le va emite dezbaterilor publice pe site-ul instituţiei, la fel şi ANCOM, în executarea prevederilor art. 19, art. 20 şi art. 23 din Legea nr. 159/2016, avea obligaţia legală să îşi îndeplinească atribuţiile de autoritate de reglementare şi să întocmească metodologia care stă la baza calculării tarifelor de acces la infrastructura de reţea, metodologie care să definească principiile si criteriile avute in vedere.

În lipsa unei metodologii, Decizia ANCOM privind tarifele orientative este un act de natură pur subiectivă, menit a proteja şi favoriza interesele economice ale operatorilor de comunicaţii, în detrimentul operatorului de distribuţie care deţine concesiunea unui serviciu public de distribuţie a energiei electrice şi cu riscul destabilizării acestei activităţi, tarifele orientative fiind stabilite aleatoriu, cu încălcarea principiilor transparenţei, proporţionalităţii, obiectivităţii şi cauzalităţii economice.

Toate aceste argumente exemplificative, precum şi cele dezvoltate în contestaţia formulată demonstrează o îndoială puternica si evidentă în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ atacat, astfel încât recurenta a considerat că se impune a fi reţinuta existenta cazului bine justificat, ca o condiţie de admitere a cererii de suspendare, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, în cadrul cererii de recurs au fost reluate o serie de elemente factuale vizând şi acţiunea de anulare a actului administrativ contestat, cu privire la excluderea din costul tarifului de acces la infrastructură a valorii amortizării contabile anuale.

În ceea ce priveşte efectul direct al Directivei 2014/61/UE, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, prin hotărârile sale cu caracter jurisprudenţial, a consacrat principiul efectului direct al normei de drept comunitar (hotărârea Van Gen den Loos, 1993) si principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene faţă de dreptul naţional, directiva fiind un izvor de drept comunitar primar si având aplicabilitate directă, fără a fi necesară transpunerea acesteia într-o normă de drept intern.

Decizia contestată încalcă aşadar însăşi prevederile Directivei europene şi face imposibilă aplicarea directă a normei de drept comunitar.

În conformitate cu art. 8 din Legea concurentei nr. 21/1996, societatea recurentă doreşte corecta fundamentare a tarifelor de acces la infrastructură, pe principii economice corecte si date reale înregistrate in contabilitate, care să nu discrimineze nici utilizatorii de energie si nici utilizatorii de comunicaţii, tarifele fiind aceleaşi pentru toţi operatorii de telecomunicaţii, diferenţa fiind stabilita doar in funcţie de nivelul de tensiune al reţelelor la care aceştia au acces.

Referitor la cea de-a doua condiţie ce trebuie îndeplinita pentru a fi admisibila o cerere de suspendare, respectiv iminenţa unei pagube care s-ar produce în patrimoniul reclamantei, prin punerea în executare a actului administrativ, aceasta este îndeplinită, existând primejdia unui prejudiciu ireparabil sau a unul prejudiciu serios prin aplicarea tarifelor orientative.

Aşa cum rezultă din modul de calcul ataşat prezentului recurs, în situaţia aplicării tarifelor orientative, deficitul înregistrat în bugetul recurentei ar fi în valoare de 2.149.346 RON/luna, fara TVA, impactul fiind semnificativ asupra activităţii principale a reclamantei, în calitate de operator de distribuţie a energiei electrice, paguba fiind iminentă, situaţie în care punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea recurentei.

Consecinţa aplicării tarifelor orientative, aşa cum au fost stabilite şi elaborate, prin aproximări, în absenta unei metodologii clare, transparente, este faptul ca in final se ajunge ca printr-o activitate publica, esenţiala, reglementata (distribuţia de energie electrica) să se sponsorizeze o activitate pur comerciala a operatorilor de comunicaţii, singurul prejudiciat fiind operatorul de distribuţie.

Judecătorul de la fond a ignorat toate argumentele şi probele depuse în susţinerea condiţiei pagubei iminente, situaţie în care se impune admiterea recursului şi casarea încheierii recurate, întrucât a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond interpretând în mod greşit actele juridice deduse judecăţii.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

1.4 Apărările formulate în cauză

Legal citată cu copie a cererii de recurs, intimata AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU ADMINISTRARE ŞI REGLEMENTARE ÎN COMUNICAŢII a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, a precizat că, în mod legal şi temeinic, a reţinut prima instanţă că în cauză nu au fost întrunite cele două condiţii cumulative impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat în cauză.

Pentru aceste motive, a solicitat intimata respingerea cererii de recurs.

Recurenta-reclamantă nu a formulat răspuns la întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând sentinţa civilă recurată prin prisma motivelor de casare invocate, având în vedere şi apărările din cuprinsul întâmpinării de la dosar, în raport dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte va respinge cererea de recurs formulată de reclamanta A. S.A ca nefondată, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta A. S.A. - B. a solicitat anularea şi suspendarea executării Deciziei nr. 156 din 22.03.2022 a Preşedintelui ANCOM privind tarifele orientative pentru accesul la stâlpii operatorilor de reţea, obligarea paratei la emiterea unei noi decizii privind tarifele orientative pentru anul 2022.

Prima instanţă a respins cererea de suspendare prin încheierea de la data de 13.02.2023, cu motivarea că nu au fost demonstrate de reclamantă a fi întrunite condiţiile cazului bine justificat şi pagubei iminente, cerinţe obligatorii pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de recurs a recurentei-reclamante A. SA-B. a fost întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) C. proc. civ., care prevede: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.".

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curtea reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care s-a invocat de către recurenta-reclamantă faptul că instanţa de fond nu ar fi respectat rigorile impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia nefiind regăsite motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, nefiind analizate toate susţinerile părţilor în contextul faptic dat, Înalta Curte constată că acesta este nefondat.

Instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele încheierii civile recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte încheierea recurată.

Faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei nu poate să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte celelalte teze ale art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte observă că acestea se referă, spre exemplificare, la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente şi atunci când din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluţiei cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă. Or, niciuna dintre aceste situaţii nu se identifică în cauză.

În ceea ce priveşte al doilea motiv de casare/nelegalitate, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care s-a invocat de recurenta-reclamantă faptul că instanţa de fond a încălcat normele de drept material de la art. 14 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituţia suspendării executării unui act administrativ, Înalta Curte conchide că şi acesta este nefondat, cu motivarea ce va fi oferită în paragrafele care urmează.

Astfel, Înalta Curte aminteşte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea cauzei.

Rezultă că executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiţie legală, respectiv existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reţinute de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse şi coroborate cu actele şi înscrisurile existente la dosar, la o cercetare în aparenţă, reiese, aşa cum a constatat şi prima instanţă, că reclamanta nu a indicat nicio împrejurare care să fundamenteze cererea de suspendare în mod distinct de aspectele reprezentând motive de nelegalitate pentru care a contestat pe fond decizia ANCOM.

Or, în cadrul cererii de suspendare a executării unui act administrativ nu intervine analiza fondului problemei de drept deduse judecăţii prin reluarea argumentelor care fundamentează acţiunea în anularea actului respectiv, ci este necesară prezentarea acelor împrejurări care să permită o decelare facilă a elementelor de nelegalitate ale actului contestat şi care să nu determine prejudecarea fondului litigiului.

Astfel, lămurirea în esenţă a (i) măsurii în care normele juridice impuneau în sarcina intimatei-pârâte să fi emis o metodologie care să stea la baza actului litigios, (ii) a măsurii în care se respectă prevederile Legii nr. 159/2016 sub aspectul asigurării posibilităţii operatorului de reţea de a recupera costurile din perspectiva anumitor cheltuieli pretins relevante, astfel încât să existe o fundamentare a tarifelor în condiţii de echitate şi egalitate, (iii) a efectului Ordinului ANRE nr. 169/2018, respectiv relevanţa mai multor categorii de cheltuieli ce ar fi considerate în procesul de alocare a costurilor comune pentru formarea tarifului de închiriere stâlpi, cu privire specială asupra costului cu valoarea amortizării contabile anuale ori (iv) a existenţei unui efect direct al Directivei 2014/61/UE sau (v) a pretinsei incidenţe a art. 8 din Legea nr. 21/1996 implică efectuarea unor verificări aprofundate din partea instanţei cu privire la cadrul normativ relevant pentru proces, fără ca vreunul dintre motivele amintite să susţină aparent, dar evident aparenţa de nelegalitate a actului administrativ litigios.

Ca atare, apreciind că argumentele invocate de recurenta-reclamantă sunt în realitate critici de nelegalitate a actului contestat, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, Înalta Curte reţine, la fel ca prima instanţă, că analiza acestora presupune, în mod obligatoriu, administrarea unui probatoriu complex şi cercetarea fondului cauzei, ceea ce excedează obiectului prezentei cereri de suspendare.

Pentru argumentele anterior expuse, instanţa de control judiciar conchide că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenta-reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ şi care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate în principiu decât împreună, deoarece cazul bine justificat este în legătură cu iminenţa producerii unei pagube semnificative.

Astfel, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge ca nefondată cererea de recurs formulată de recurenta-reclamantă, niciuna dintre criticile aduse încheierii de la data de 13.02.2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal nefiind aptă a conduce la reformarea soluţiei din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac a recursului.

2. Temeiul legal al soluţiei din recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a încheierii de la data de 13.02.2023 în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A.-B. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. - B. S.A. împotriva încheierii de şedinţă din 13 februarie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.