EU-funded project procurement irregularities: validity of financial corrections despite prior approvals, absence of proven budgetary damage, and application of legitimate expectations

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată A. a solicitat anularea Notei de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare nr. AFIR 19299/31.12.2020, respectiv a corecţiilor financiare aplicate şi a obligaţiilor de plata stabilite în favoarea autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene a debitului în valoare totală de 6.278.64334 RON, respectiv anularea Deciziei nr. AFIR 2865/04.03.2021 prin care a fost respinsa contestaţia administrativă formulată împotriva Notei de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 95/CA/2022 – PI din 19 mai 2022, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deşi prin contestaţia formulată, a invocat incidenţa în cauză a prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul inadmisibilităţii reluării activităţii de control în vederea constatării unor nereguli şi stabilirea de creante bugetare, în condiţiile în care, anterior întocmirii suspiciunii de neregulă nr. 1337/03.11.2020 au existat alte rapoarte de verificări cu privire la procedurile de achiziţie realizate în cadrul contractului de finanţare, inclusiv cel finalizat cu ocazia întocmirii raportului de control pe teren al serviciilor de verificare tehnică asupra verificării dosarului cererii de plată aferent tranşei de plata nr. x, încheiat la data de 10.09.2020, instanţa de fond respingând aceasta apărare, fără a exista o motivare clară şi temeinică, ceea echivalează cu o lipsă de motivare, respectiv argumentele reţinute de către instanţa de fond fiind contradictorii.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că, datele privind existenţa neregulilor au fost identificate în cadrul suspiciunii de neregulă nr. 1337/03.11.2022, cu ocazia verificării cererii de plată, motivare care este contrară stării de fapt reale, în condiţiile în care, urmare a cererii de plată nr. x, a fost întocmit raportul de control pe teren al serviciilor de verificare tehnică asupra verificării dosarului cererii de plată la data de 10.09.2020, astfel cum rezultă şi din înscrisurile depuse la dosar chiar de către intimată.

Or, este mai mult decât evident faptul că, urmare a cererii de plată nr. x, a existat o acţiune de verificare concretizată în raportul de control pe teren, întocmit la data de 10.09.2020 ca urmare a vizitei în teren realizată la data de 08.09.2020, astfel că motivarea instanţei de fond, privind inaplicarea în speţă a prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 apare ca fiind lipsită de justificare, respectiv contradictorie raportat la înscrisurile aflate la dosarul cauzei.

În opinia recurentei judecătorul fondului nu a analizat, în mod efectiv, apărările invocate în faţa acestuia, cu privire la aplicabilitatea prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv nu a prezentat prin corelare cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei, motivele care conduceau la neaplicarea prevederilor legale mai sus mentionate.

Prin omisiunea primei instanţe de analiza şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, motivele invocate prin contestaţie cu privire la aplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 a fost încălcat dreptul la un proces echitabil.

Se mai precizează că întreaga procedură de achiziţie în legătură cu cele trei contracte de achiziţie publică menţionate în cuprinsul Notei de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare nr. AFIR 19299/31.12.2020, au făcut obiectul avizării respectiv au fost supuse controlului de legalitate exercitat de reprezentantul finanţatorului prin intermediul CRPDRP 6 Satu Mare. În acest sens, au făcut obiectul verificării, atât fişa de achiziţie cât şi procedura de evaluare a ofertelor aferentă contractelor de achiziţie publică, acestea primind avizul de legalitate din partea reprezentantului finanţatorului, toate aceste documente fiind verificate inclusiv de către o persoană având calitatea de specialist în proceduri de achiziţie publică astfel cum rezultă şi din înscrisurile depuse la dosarul cauzei. Aceste susţineri sunt confirmate de altfel şi de Anexa nr. IV la contractul de finanţare, respectiv cele prin care au fost stabilite instrucţiunile privind modul de realizare a achiziţiilor publice pentru beneficiarii FEADR, instrucţiuni care, confirmă faptul că, fiecare procedură de achiziţie publică, era supusă unui proceduri de verificare şi avizare în trei etape. Conform acestor instrucţiuni, în prima etapă s-a procedat la verificarea şi avizarea anunţului de intenţie sau după caz anunţul/invitaţia de participare, iar după avizarea acestuia de către CRFIR 6 Nord-Vest Satu Mare se putea proceda la publicarea în SEAP a acestuia. Astfel cum rezultă din conţinutul instrucţiunilor, raportat la conţinutul documentelor transmise CRFIR 6 Nord-Vest Satu Mare a procedat la verificarea documentaţiei transmise, a constatat eventuale abateri şi a transmis apoi recomandări pentru corectarea abaterilor, aceste aspecte rezultând din conţinutul Notelor Intermediare, motiv pentru care se impune depunerea acestora la dosarul cauzei.

În cea de a doua etapă conform aceloraşi instrucţiuni, CRFIR 6 Nord-Vest Satu Mare a procedat la verificarea şi avizarea documentaţiei aferente comisiei de evaluare, respectiv dosarul de evaluare şi modelul de contract inclusiv modificările aduse la documentaţia de atribuire prin clarificări.

În cea de a treia etapa, potrivit aceloraşi instrucţiuni CRFIR 6 Nord-Vest Satu Mare, a procedat la verificarea şi avizarea contractului de achiziţie semnat, înregistrat şi ştampilat însoţit de eventualul Raport de activitate al UCVAV în cazul în care proiectul a fost inclus în eşantionul verificat, verificarea garanţiei de bună execuţie şi eventualul raport de Control emis de către ANRMAP, iar în funcţie de concluziile raportului de control, se proceda la emiterea avizului favorabil printr-un raport de activitate sau emiterea unei Note Intermediare-Răspuns.

În condiţiile în care, astfel cum rezultă şi din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, toate cele trei contracte de achiziţie publică au făcut obiectul unei verificări din punct de vedere al respectării legislaţiei privind achiziţiile publice atât cu ocazia avizării documentaţiei de achiziţie publică care a stat la baza evaluării ofertelor depuse în cadrul acelor proceduri de atribuire cât şi ulterior, după semnarea contractelor de achiziţie publică, acestea au fost validate din punct de vedere al respectării prevederilor legale în vigoare, care reglementau modul de organizare şi desfăşurare a procedurilor de achiziţie publică, astfel că, este contrar principiului securităţii juridice şi principiului încrederii legitime ca, la un interval de 10 ani de la acel moment, o altă instituţie din cadrul finanţatorului să invoce nelegalitatea, realizarea procedurilor de achiziţie publică, fără a interveni elemente noi şi care nu au fost avute în vedere cu ocazia avizării legalităţii derulării procedurilor de achiziţie publică.

Principiul securităţii juridice exprimă, în esenţă, faptul că atât cetăţenii cât şi operatorii economici trebuie protejaţi "contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze".

Fiind confruntate cu o multitudine de situaţii particulare, Curtea Europeană de Justiţie şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au tratat cu o atenţie deosebită principiul securităţii juridice, pornindu-se de la premisa că, în lipsa sa, buna funcţionare a unui sistem juridic ar fi puternic perturbată. Neaplicarea unui astfel de principiu poate crea grave prejudicii unui resortisant, acesta riscând să fie supus modificărilor repetate ale unui act administrativ de care este afectat direct, adică să fie victima unei inconsecvenţe permanente a autorităţilor publice. Tocmai pentru a se putea evita astfel de situaţii, unele state ale Uniunii Europene au recunoscut expres principiul stabilităţii raporturilor juridice, codificându-l în legea lor fundamentală (spre exemplu, Constituţia Spaniei - art. 6, a Portugaliei - art. 282-284). Importanţa aplicării principiului securităţii juridice este majoră într-un stat de drept întrucât atât autorităţile publice, cât şi instanţele judecătoreşti sunt obligate să-l aibă în vedere, primele în emiterea/adoptarea actelor administrative, celelalte în soluţionarea litigiilor având ca obiect verificarea legalităţii actelor administrative.

Recurenta mai susţine că principiul încrederii legitime constituie o componentă a principiului legalităţii actelor administrative şi instituie, pe de o parte, obligaţia autorităţilor publice a proteja (printr-un comportament consecvent şi necontradictoriu) aşteptările legitime ale particularilor, iar, pe de altă parte, instituie dreptul acestora de a evolua într-un cadru juridic stabil şi previzibil, în care să aibă încredere, la adăpost de modificările brutale ale acestuia.

În aceste condiţii, nu poate fi primită motivarea instanţei de fond, prin care au fost înlăturate apărările privind aplicabilitatea în speţă a principiului securităţii raporturilor juridice şi a principiului încrederii legitime, deoarece prin modul de soluţionare a acestor apărări, instanţa de fond invalidează practic existenţa, valabilitatea şi aplicarea acestor principii în orice situaţie, inclusiv în cazul de faţă considerând că acestea nu pot fi invocate în nici o situaţie. Or, câtă vreme atât instanţele europene cât şi instanţele naţionale recunosc legalitatea şi necesitatea aplicării acestor principii pentru buna funcţionare a unui sistem juridic, fiind obligatorii în cadrul unui stat de drept, respingerea aplicării de către instanţa de fond a aplicării acestor două principii apare ca fiind lipsită de motivare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material respectiv a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Chiar şi în situaţia ipotetică în care s-ar admite că la acest moment mai pot fi puse în discuţie nereguli care vizează documentaţia de atribuire care a stat la baza atribuirii celor 3 contracte de achiziţie publică, acestea trebuie analizate prin prisma existenţei unui prejudiciu, şi a raportului de cauzalitate între acesta şi neregulile invocate, aceste condiţii trebuind a fi îndeplinite alături de cea privind vinovăţia. Ori în speţa de faţă, nu suntem în prezenţa unui prejudiciu, a raportului de cauzalitate, respectiv a vinovăţiei pentru a se putea dispune angajarea răspunderii. Astfel, recurenta susţine că toate investiţiile au fost finalizate cu succes, aspect necontestat, prin urmare că nu se poate pune în discuţie existenţa vreunui prejudiciu, scopul şi obiectivele, respectiv indicatorii din cadrul contractului de finanţare, fiind realizaţi în întregime.

Având în vedere şi definiţia noţiunii de neregulă înscrisă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, trebuie avut în vedere că nu orice acţiune sau inacţiune de nerespectare a legalităţii/conformităţii în raport cu normele naţionale/europene sau alte dispoziţii contractuale, constituie o neregulă, ci numai cele care prejudiciază sau pot prejudicia bugetul Uniunii. Or, în cuprinsul proiectului nu se indică, care este impactul financiar al nerespectării unor cerinţe considerate restrictive, câtă vreme nici unul dintre ofertanţi nu a fost descalificat pentru neîndeplinirea acestor criterii şi nu s-au cerut clarificări sub acest aspect, neregularitatea având un caracter formal, nefiind făcută nici o dovadă/susţinere referitoare la modul în care acestea au influenţat tratamentul egal şi principiul nediscriminării prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Neidentificarea prejudiciului determină lipsa temeiului de aplicare a corecţiei financiare, mai ales că art. 98 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 impune statelor membre să procedeze la aplicarea de corecţii financiare doar atunci când este necesar. Existenţa unui prejudiciu este o condiţie necesară pentru dovedirea impactului financiar al neregulii constatate în cadrul procedurii de achiziţie publică, lipsa unei astfel de probe echivalând cu nedovedirea unei condiţii esenţiale prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Nici principiul nediscriminării nu a fost încălcat, deoarece cerinţele de calificare şi de selecţie au fost aceleaşi pentru toţi ofertanţii, indiferent de naţionalitatea lor, iar în procedura de evaluare toţi ofertanţii au fost analizaţi pe baza aceloraşi criterii.

În aceste condiţii, recurenta apreciază că neregulile reţinute nu sunt de natură a cauza un impact financiar astfel cum în mod nelegal a reţinut instanţa de fond, pentru a se menţine corecţia financiară dispusă prin nota de constatare a neregulilor, sens în care arată că atât dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 alin. (3) precum şi cele cuprinse în art. 27 alin. (3) din acelaşi act normativ, stabilesc că: "pentru neregulile rezultate din abateri de la aplicarea prevederilor privind procedurile de achiziţie, care nu au nici un impact financiar, nu se aplică corecţii financiare".

Din cuprinsul actelor de control contestate nu rezultă care este impactul financiar al unei cerinţe considerate restrictive, câtă vreme nici unul din ofertanţi nu a fost descalificat pentru neîndeplinirea acestui criteriu şi nu s-au cerut clarificări sub acest aspect, neregularitatea constatată având un caracter formal, nefiind făcută nici o dovadă/susţinere referitoare la modul în care aceasta a influenţat tratamentul egal şi principiul nediscriminării prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, modificată.

Nici instanţa de fond nu a arătat în cuprinsul motivării sentinţei recurate, care este prejudiciul cauzat bugetului naţional sau bugetului UE prin reţinerea în cuprinsul actelor de control contestate a neregulilor reţinute, câtă vreme astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa europeană, pentru a putea fi invocat riscul de a aduce atingere vreunui interes protejat, prejudiciul trebuie să fie previzibil în mod rezonabil şi nu pur ipotetic.

În ceea ce priveşte condiţia vinovăţiei, nici nu se poate pune în discuţie existenţa acestui element ca şi condiţie a răspunderii, câtă vreme toate demersurile întreprinse în cadrul procedurilor de achiziţie publică au fost verificate şi girate din punct de vedere al legalităţii acestora de către instituţiile abilitate, iar înscrisurile aflate la dosarul cauzei confirmă întru totul această stare de fapt.

Astfel, recurenta apreciază că instanţa de fond nu indică şi nu specifică clar, explicit şi fără echivoc care au fost cheltuielile efectuate şi declarate cu ocazia cererilor de plată depuse şi care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate pentru a fi excluse de la rambursare/plată şi reprezintă sume plătite necuvenit motiv pentru care ar intra în categoria de cheltuieli neeligibile conform legii.

Nelegalitatea hotărârii recurate prin raportare la aceleaşi prevederi ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se impune a fi constatată şi ca urmare a respingerii solicitării de aplicare a principiului proportionalităţii, astfel cum acesta este stabilit prin art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ.

Principiul proporţionalităţii, principiu de bază al dreptului comunitar, presupune luarea în considerare a costurilor şi a beneficiilor unei măsuri adoptate de un stat membru în lumina diferitelor interese pe care regulile comunitare le partajează, iar reflectarea acestui principiu este în art. 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999.

Recurenta susţine că deşi a solicitat instanţei de fond, ca în situaţia în care, nu va reţine argumentele invocate pentru anularea actelor de control, care împiedică aplicarea unor corecţii financiare, raportat la întreaga stare de fapt, respectiv în condiţiile în care abaterile reţinute, prin nota de constatare, nu au fost invocate nici de către reprezentanţii CRPDRP 6 Satu Mare şi nici de către observatorii DGFP Bihor-Compartimentul de Verificare a Achiziţiilor Publice, organ cu competenţă în verificarea modului de desfăşurare a procedurii de achiziţie publică, şi în lipsa unor contestaţii din partea altor ofertanţi, ceea ce denotă un impact redus asupra inegalităţii de evaluare, în virtutea principiului proportionalităţii, să dispună reducerea corecţiei financiare de la maximul de 25% spre minimul acesteia, aceasta nu a analizat cererea sub acest aspect, cu toate că aceasta se impunea raportat la motivele şi probatoriul administrat în cauză.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că între pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în calitate de Autoritate Contractantă şi reclamanta A., în calitate de beneficiar, a fost semnat Contractul de Finanţare nr. x/12.06.2009.

Obiectul contractului îl reprezintă acordarea finanţări nerambursabile pentru punerea în aplicare a proiectului "Modernizare şi asfaltare stradă principală în localitatea Tămăşeu, Modernizare şi asfaltare străzi în comuna Roşiori, înfiinţarea şi dotarea centrului social pentru îngrijirea de bătrâni din localitatea Roşiori, Canalizare şi staţie de epurare a localităţilor Parhida, Niuved, comuna Tămăşeu, Alimentare cu apă a localităţilor Niuved, Parhida în comuna Tămăşeu, Reabilitarea căminului cultural din comuna Tămăşeu, Renovarea clădirii Primăriei în comuna Roşiori".

În baza acestui contract, Autoritatea Contractantă s-a angajat să acorde o finanţare nerambursabilă de maximum 29.391.645 RON, din care 23.624.134 RON pentru cheltuieli eligibile.

În executarea contractului de finanţare, în scopul realizării proiectului propus, recurenta-reclamantă a derulat mai multe proceduri de achiziţii publice în urma cărora a încheiat contractul pentru servicii de consultanţă privind managementul proiectului nr. 421/18.05.2011, contractul de servicii de dirigenţie de şantier nr. 284/02.12.2010 şi contractul pentru elaborarea proiectului tehnic şi lucrări de execuţie nr. 190/30.06.2010.

Ulterior finalizării investiţiei, la data de 08.09.2020 a avut loc un control pe teren, fiind întocmit un raport ce a fost comunicat recurentei-reclamante la data de 10.09.2020, în care s-au reţinut nereguli cu privire la lipsa unor bunuri achiziţionate, care au fost furate şi nerecuperate.

Astfel, cu ocazia verificării dosarului cererii de plată aferentă tranşei nr. 5, din cadrul eşantionului de control stabilit la nivel central, experţi din cadrul AFIR au suspectat mai multe nereguli în ceea ce priveşte cele trei contracte încheiate pentru executarea proiectului propus, consemnate în suspiciunea de neregulă nr. 1337/03.11.2020 şi au considerat necesar desfăşurarea unui control.

În urma controlului efectuat de către pârâta AFIR s-a întocmit nota de constatare de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/31.12.2020.

Recurenta-reclamantă a solicitat anularea notei de control, iar instanţa de fond a respins acţiunea, ca neîntemeiată, soluţie pe care Înalta Curte o consideră temeinică şi legală.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Înalta Curte constată că deşi recurenta menţionează că instanţa de fond nu a analizat apărările invocate cu privire la "aplicabilitatea prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011" primul motiv la care s-a raportat instanţa este chiar art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, arătând că "...împrejurarea că nu ar fi fost sesizată existenţa vreunei nereguli cu ocazia depunerii documentaţiei de atribuire aferente celor trei contracte nu este de natură să înlăture dreptul organelor de control de a efectua controale ulterioare şi nici nu este de natură a acoperi neregulile preexistente".

Totodată, instanţa de fond a analizat toate înscrisurile depuse la dosarul cauzei, reţinând că "...autoritatea pârâtă a aplicat corecţiile în procentele prevăzute de H.G. nr. 519/2014 şi, întrucât au existat mai multe abateri pentru care s-au aplicat corecţii, în final a fost aplicată fiecărui contract valoarea cea mai mare a reducerii procentuale în acord cu art. 6 alin. (3)4 din O.U.G. nr. 66/2011".

În ceea ce priveşte motivul de recurs potrivit căruia "CRFIR 6 Satu Mare a avizat documentaţia de achiziţii, neconstatând abateri", Înalta Curte reţine că experţii CRFIR au avizat documentaţia de achiziţii în baza art. 31 din Legea nr. 98/2016, şi acesta reprezintă un aviz de principiu care priveşte numai aspectele procedurale, verificate în conformitate cu Manualul de proceduri pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică pentru proiectele finanţate prin PNDR.

Astfel, AFIR, prin Centrul Regional Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, nu a avizat legalitatea şi conformitatea documentaţiei depuse de ofertanţi în cadrul procedurii de achiziţii, avizul dat reprezentând doar o verificare a efectuării paşilor şi depunerii documentelor impuse prin instrucţiunile de achiziţii, corectitudinea desfăşurării procedurilor de achiziţie şi autenticitatea documentaţiei rămânând în sarcina beneficiarului.

Aşadar, responsabilitatea pentru deciziile adoptate pe parcursul procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, care intră sub incidenţa legislaţiei pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică de servicii, furnizarea de produse şi execuţie de lucrări, revine beneficiarului, astfel cum prevede Anexa nr. IV la Contractul de Finanţare.

Înalta Curte are în vedere faptul că verificările au fost efectuate pornind de la constatările făcute la locul investiţiei, consemnate în Raportul de control la faţa locului, întocmit în data de 10.09.2020, semnat de către reprezentantul legal al beneficiarului, pe baza documentelor şi informaţiilor publicate în SEAP în cadrul anunţurilor de participare simplificate nr. x/21.04.2011, x/02.12.2010, respectiv x/03.02.2010, precum şi a documentelor din dosarele de achiziţii.

Potrivit art. 31, alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011: "Activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora."

Aşadar, dacă se constată cu ocazia unor verificări ulterioare că au fost încălcate prevederi ale legislaţiei naţionale sau comunitare, AFIR are obligaţia luării măsurilor de îndreptare a erorilor, respectiv recuperarea sumelor plătite necuvenit.

Chiar dacă intimata-pârâtă a verificat, anterior efectuării plăţii, toate aspectele menţionate în procesul-verbal de constatare, Înalta Curte apreciază că acest lucru nu este de natură să conducă la ideea că neregulile constatate nu există, iar Autoritatea Contractantă nu este obligată la efectuarea controalelor, ori că neregulile nedescoperite anterior conduc la anularea implicită a celor descoperite în această faza de control.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect că în actul de control "….abaterile sunt descrise pe larg, cuprind o motivare de fapt întinsă şi detaliată, în esenţă constatându-se inserarea de cerinţe restrictive ori utilizarea criteriilor de calificare ca factori de evaluare sau neprecizarea factorilor de evaluare ori includerea unui algoritm de calcul/metodologie de punctare neclar, cu privire la contractul de management…."

Aspectele constatate de către echipa de control referitoare la neregulă au fost detaliate la capitolul 7 din cadrul Notei de constatare, astfel că a fost respectată procedura de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011, iar susţinerile recurentei pe acest aspect sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoaşterea condiţiilor de acordare a finanţării FEADR prin PNDR şi de solicitare a finanţării în concordanţă cu aceste condiţii, AFIR având un rol de supraveghere al procesului de implementare al unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite nivele de control şi proceduri acreditate de Comisia Europeană, descoperirea ulterioară a unor abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate de către direcţiile/organismele abilitate să desfăşoare acţiuni de control neputând fi considerată nejustificată doar pe motivul că etapele au fost avizate anterior.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei legate de "lipsa oricărei dovezi privind producerea unui prejudiciu sau posibilitatea producerii unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale", Înalta Curte reţine că noţiunea de neregulă este definită la art. 2 alin. (1) lit. (a) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind: "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

De asemenea, potrivit prevederilor art. 4 din Regulamentul CE nr. 2988/1995, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obţinut nejustificat, însă excepţia de la regulă, prevăzută de art. 5 din acelaşi regulament coroborat cu art. 16 alin. (4) Anexa I Prevederi Generale din contractul de finanţare, este că în cazul abaterilor intenţionate sau săvârşite din neglijenţă sancţiunea este retragerea integrală a ajutorului nerambursabil acordat.

Astfel, prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

Producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acţionează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului UE.

În ceea ce priveşte motivul de recurs potrivit căruia instanţa de fond nu ar fi analizat în ce măsură actele administrative contestate respectă principiul proporţionalităţii, Înalta Curte apreciază că în mod corect instanţa de fond a reţinut că "...autoritatea pârâtă a aplicat corecţiile în procentele prevăzute de H.G. nr. 519/2014 şi, întrucât au existat mai multe abateri pentru care s-au aplicat corecţii, în final a fost aplicată fiecărui contract valoarea cea mai mare a reducerii procentuale în acord cu art. 6 alin. (3)4 din O.U.G. nr. 66/2011"

Potrivit art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011: "orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".

Conform art. 17 din acelaşi act normativ: "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii."

Prin urmare, cuantumul debitului stabilit prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestată, la care se adaugă dobânzile şi penalităţile de întârziere, sunt calculate conform prevederilor legale în vigoare dat fiind obligativitatea aplicării principiului proporţionalităţii, aplicarea acestui principiu făcându-se prin raportare la neregulile constatate care afectează întreg proiectul asumat de beneficiar.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că existenţa principiului încrederii legitime nu poate conduce la concluzia că ulterior implementării proiectului, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene nu ar mai putea întreprinde verificări, în conformitate cu prevederile legale aplicabile.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că, în cauză, nu este incident principiul speranţei legitime.

Este adevărat că principiul încrederii legitime presupune ca prin actele sale o autoritate de stat să nu acorde unui beneficiar o percepţie rezonabilă cu privire la o anumită soluţie, pentru ca, ulterior, să fie adoptată o soluţie contrară, ori diferită. Însă, în cauză, nu se identifică o astfel de situaţie.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că prevederile legislaţiei în materia achiziţiilor publice au fost încălcate prin nerespectarea de către autoritatea contractantă a principiului nediscriminării, prin întocmirea unor documentaţii de atribuire ce nu respectă prevederile legale în materia achiziţiilor publice, în acest mod fiind restricţionată participarea mai multor ofertanţi în cadrul contractului de consultanţă pentru managementul investiţiei nr. 421/18.05.2011, contractului de dirigenţie de şantier nr. x/02.12.2010 şi contractului de proiectare + lucrări nr. x/30.06.2010.

Prin urmare, rata pentru reducerea procentuală de 25 % din valoarea eligibilă a contractelor a fost aplicată în conformitate cu O.U.G. nr. 66/2011, respectiv cu Anexa la O.U.G. nr. 66/2011 şi cu H.G. nr. 519/2014, respectiv cu Anexa - Ratele pentru stabilirea reducerilor procentuale/corecţiilor financiare.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 95/CA/2022 – PI din 19 mai 2022 pronunţată de Curtea de apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.