Failure to prove performance of contractual veterinary services bars recovery of statutory monthly stipend under Law 236/2019

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A., reprezentat legal de medic veterinar A. pentru B., a chemat în judecată pe pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor – ANSVSA şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman - DSVSA, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtelor la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/luna de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculate pentru fiecare perioadă de la data scadenţei acestora până la data plăţii efective, având în vedere că prin Adresa comunicată de către ANSVSA la notificare, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptăţite să beneficieze de aceasta, modalitatea de plată, dacă se aplică retroactiv etc., astfel încât, consideră că sunt în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a soluţiona favorabil cererea, pentru perioada anterioara O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/luna se acordă fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 520 din 16 martie 2022, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, invocată de pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman, ca neîntemeiată, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca neîntemeiată, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman, ca neîntemeiată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul Cabinet Medical Veterinar dr. A. PT B., în contradictoriu cu pârâtele: Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor – ANSVSA şi Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman - DSVSA, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a formulat recurs principal, iar pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat recurs incident.

3.1. Reclamantul Cabinet Medical Veterinar Dr. A., în motivarea recursului, consideră că dispoziţiile legale analizate în prezenta speţă au suferit o aplicare greşită, contrară normelor de drept.

Critica de nelegalitate vizează aplicarea eronată a dispoziţiilor art. IV din Legea 236/2019 şi art. V din acelaşi act normativ, fapt care a condus la interpretarea şi aplicarea acestui text de lege total greşit.

În primul rând, recurentul susţine că dispoziţiile legale mai sus menţionate i-au permis să formuleze acţiunea care a fost respinsă de către instanţa de fond, întrucât din cele două articole coroborate nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiţionale ar fi condiţionate de elaborarea normelor metodologice ale legii.

În al doilea rând, recurentul consideră că trebuie avut în vedere caracterul juridic al normelor metodologice prin care se detaliază modul în care o lege trebuie aplicată.

Faptul că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii dar şi faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiţie a acordării drepturilor stipulate în art. IV din Legea 236/2019, duc la concluzia că de la data intrării în vigoare a legii şi până la abrogarea acestui articol, prin O.U.G. nr. 117/2020, sunt justificate pretenţiile tuturor beneficiarilor contractelor de concesionare/subsecvente/acorduri/acte adiţionale cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii.

Se mai susţine că ANSVSA nu era ţinută de elaborarea Normelor metodologice, deoarece suma de 10.000 RON/lună, era clar exprimată, astfel încât ANSVSA nu trebuia să aştepte să fie detaliată vreo menţiune cu privire la plata acesteia. În general orice lege emisă de parlament este urmată de norme metodologice de aplicare a legii care detaliază/clarifică aspectele de interpretare a paragrafelor legale în cauză. Normele metodologice (care nu au fost abrogate) nu vor schimba suma ce trebuia achitată, respectiv 10.000 RON/lună, astfel încât refuzul autorităţii este nelegal şi abuziv.

În opinia recurentului, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit şi dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, respingând cererea de chemare în judecată pe motiv că legiuitorul nu a dorit să scutească cabinetele veterinare, care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, de prezentarea unor astfel de documente justificative, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii 236/2019 şi care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/luna înainte de apariţia acesteia se efectuau gratuit, cu alte cuvinte, pentru aceste servicii nu s-a prestat vreodată activităţile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete/societăţi, conform contractului, în baza O.G. nr. 42/2004.

Şi în această situaţie critica de nelegalitate vizează aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, fapt care a condus la interpretarea şi aplicarea acestui text de lege total greşit, care de altfel a fost coroborat greşit şi cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020.

În speţă, modificarea adusă la art. 6 din anexa 2 prin O.U.G. nr. 117/2020, nu îşi găseşte aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, în ceea ce priveşte art. 15 din O.G. nr. 42/2004 acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care se solicită suma de bani ce face obiectul acţiunii, iar Legea nr. 236/2019 nu impune astfel de obligaţii.

Motivul pentru care nu s-a eliberat factură pentru această perioadă de 7 luni, până la apariţia O.U.G. nr. 117/2020 care a modificat Legea 236/2019, a fost doar pentru că DSVSA-urile au comunicat să nu elibereze aceste documente deoarece nu sunt norme metodologice la Legea 236/2019, şi nu se pot achita aceste servicii noi.

Recurentul consideră că atâta timp cât a prestat un serviciu public de care pârâtele au înţeles să beneficieze, cabinetul medical veterinar este îndreptăţit să primească contravaloarea acestuia, deoarece în caz contrar s-ar ajunge la o îmbogăţire fără just temei a pârâtelor în detrimentul patrimoniului acestuia.

Atâta timp cât exista un raport juridic întemeiat pe un contract scris, nu este exclusă posibilitatea plăţii, întrucât pârâtele au beneficiat efectiv de aceste servicii.

Ori, în speţă serviciile au fost prestate integral în favoarea statului în toate aceste luni, iar plata acestora nu poate fi condiţionată de lipsa decontului justificativ şi facturii, întrucât ANSVSA nu a elaborat normele metodologice nici până în prezent şi nu au fost înştiinţaţi de către niciuna dintre pârâte să suspende activitatea acestor servicii noi până la elaborarea normelor.

În opinia recurentului, instanţa de fond nu a făcut distincţie între:

- serviciile de bază realizate în conformitate cu prevederile Programului acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelelor, pentru care au fost şi sunt plătiţi conform deconturilor şi facturilor justificative şi în prezent, atât în baza O.G. nr. 42/2004, cât şi în baza Legii nr. 236/2019 şi O.U.G. nr. 117/2020;

- serviciile noi - intermediare, prestate pe lângă cele de bază, conform Legii 236/2019, care de aceasta dată pe lângă cele executate şi remunerate (necontestate şi achitate de către pârâte) sunt remunerate şi acestea (care au fost gratuite), însă cu care pârâtele nu sunt de acord să fie achitate, pe de o parte întrucât Legea 236/2019 nici nu impune, nici nu specifică decont justificativ şi factură şi pe de altă parte, interpretează în favoarea lor şi încearcă să se sustragă de la plată speculând pe lipsa facturilor emise de medici ş nerecunoscând că au cerut să nu fie eliberate facturi pentru că nu au norme metodologice.

În al treilea rând, pentru a nu mai fi nicio discuţie cu privire la modul în care au fost desfăşurate pretinsele activităţi, pentru care se solicită suma de 70.000 RON, recurentul arată că depune factura, înscrisul doveditor al serviciilor efectuate de cabinet în toate cele 7 luni.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurentul consideră că acest drept nu este virtual (cât timp au fost desfăşurate aceste activităţi în favoarea statului), fiind evident că răspunderea contractuală a pârâtelor poate fi angajată, întrucât ANSVSA-ului i se poate imputa o lipsă de diligenţă în ceea ce priveşte o reglementare specială de acordare a sumei lunare de 10.000 RON.

3.2. Pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin recursul incident, arată că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată, deoarece în conformitate cu dispoziţiile art. 5 lit. c) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele ale pct. 4 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, Direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene şi a Municipiului Bucureşti sunt instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea A.N.S.V.S.A.. finanţate din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat.

Astfel, D.S.V.S.A. Teleorman este instituţie publică cu personalitate juridică care funcţionează în subordinea A.N.S.V.S.A., având astfel capacitate procesuală.

Doar aspectul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite nu poate avea drept consecinţă participarea acesteia, în calitate de parte, în toate litigiile instituţiilor din subordinea acesteia.

Din textele art. 20, art. 21 şi art. 22 din Legea nr. 500/2002, rezultă că, în cadrul procesului bugetar, A.N.S.V.S.A. repartizează ordonatorilor terţiari de credite, respectiv D.S.V.S.A. Teleorman sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget.

Recurenta mai arată că a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi în raport cu împrejurarea că recurentul-reclamant are un raport contractual cu D.S.V.S.A. Teleorman care este instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat, căreia, în calitate de ordonator terţiar de credite, îi revine competenţa exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuţiilor referitoare la stabilirea şi plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020.

Simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raporturile contractuale stabilite între beneficiarii contractelor pentru efectuarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. III din O.U.G. nr. 117/2020 şi o unitate cu personalitate juridică subordonată acesteia.

Or, în raport cu textele de lege mai sus citate, precum şi cu situaţia în care recurentul-reclamant solicită "obligarea pârâţilor, în solidar, să plătească suma de 10.000 RON/lună (la care se adaugă TVA), începând cu data de 16.03.2020 (...) şi până la 24.07.2020 (...)",A.N.S.V.S.A. nu are calitate procesuală pasivă, întrucât instituţia, în calitate de ordonator principal de credite, are obligaţia doar de a repartiza ordonatorilor terţiari de credite (în speţă, D.S.V.S.A. Teleorman) fondurile necesare, îndeplinind un rol de administrator al bugetului de stat, în vederea plăţii efective a sumei de 10.000 RON/lună de către D.S.V.S.A. Teleorman.

Se mai susţine că în baza actului adiţional (conform art. 8 alin. (7) din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau contractelor de servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, sunt obligaţi să încheie un act adiţional la acestea), a decontului şi a documentelor justificative (conform art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020).

În susţinerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

În cauză părţile au formulat întâmpinări reciproce prin care s-a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că atât recursul principal, cât şi recursul incident, sunt nefondate.

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi răspunde prin considerente comune.

În ceea ce priveşte recursul incident, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că excepţia lipsi calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, este neîntemeiată, având în vedere că reclamantul a adresat pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor cererea prin care a solicitat să i se acorde suma de 10.000 RON, prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, iar din punct de vedere procesual, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor are calitate procesuală pasivă în condiţiile în care este autoritatea căreia reclamant i-a adresat cererea în privinţa căreia a fost emis pretinsul refuz nejustificat care este contestat.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, Înalta Curte reţine că prin cererea transmisă Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin notificarea emisă de BEJ C. la data de 28.07.2020 sub nr. 367, recurentul-reclamant Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a solicitat recurentei-pârâte să-i plătească suma de 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective.

La data de 07.08.2020 recurenta-pârâtă a transmis recurentului-reclamant un răspuns (adresa nr. x/07.08.2020) prin care a expus procedura de adoptare a O.U.G. nr. 117/2020 şi a învederat că, în condiţiile intrării în vigoare la data de 24.07.2020 a acestui act normativ, este stabilit cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 de RON.

Ulterior, prin cererea transmisă recurentei-pârâte Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman - DSVSA prin notificarea emisă de BEJ C. la data de 10.05.2021 sub nr. x/2021, recurentul-reclamant Cabinet Medical Veterinar Dr. A. a solicitat recurentei-pârâte să-i plătească suma de 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective (decembrie 2019 – în continuare).

Prin adresa nr. x/02.06.2021 recurenta-pârâtă a transmis recurentului-reclamant un răspuns prin care a expus cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 de RON şi motivele pentru care este în imposibilitate de a răspunde afirmativ notificării, întrucât nu au fost îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru plata acestor sume.

Înalta Curte constată că potrivit art. IV din Legea 236/2019 suma se achită beneficiarilor" contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 ".

De asemenea, conform art. 6 alin. (3) din anexa 2 la O.U.G. nr. 117/2020 decontul în baza căruia se face plata este însoţit de o serie de documente justificative al căror rol este de a dovedi realizarea activităţilor, iar potrivit alin. (5) atât decontul cât şi documentele justificative trebuie vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor oficiale.

Depunerea documentelor justificative şi verificarea acestora de către serviciul/biroul economic din cadrul direcţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene reprezintă condiţii distincte, impuse de actul normativ.

Aşadar, în lipsa prevederii bugetare şi a actelor adiţionale nu se putea proceda la efectuarea plăţii.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 6 din anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, rezultă că decontul si documentele justificative întocmite, conform reglementărilor în vigoare, de către beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020 sunt verificate şi vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor oficiale, înainte de depunerea oficială la Registratura D.S.V.S.A. judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

Ulterior, decontul şi documentele justificative sunt verificate, în termen de maximum 5 zile de la depunerea la Registratura D.S.V.S.A. judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti de către Serviciul/Biroul control oficial - sănătate şi bunăstare animală, respectiv de către Serviciul/Biroul economic din cadrul Direcţiei Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Judeţene, respectiv a Municipiului Bucureşti şi aprobate de directorul executiv în vederea realizării plăţii.

Înalta Curte apreciază că temeinic şi legal a reţinut instanţa de fond că prin probele administrate în cauză, recurentul-reclamant nu a făcut dovada prestării unor activităţi sanitar-veterinare publice în baza Actului adiţional nr. x/31.08.2020 la contractul de concesiune nr. x/15.10.1999, încheiat cu această autoritate publică locală, care l-ar îndreptăţi la acordarea acestei sume, în condiţiile Legii nr. 239/2019.

De asemenea, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că susţinerea recurentului-reclamant potrivit cărora, înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, nu ar fi existat condiţionalităţile legate de decont şi a documente justificative, este neîntemeiată, deoarece, din ansamblul reglementării Legii nr. 236/2019, rezultă că plata sumei de 10.000 de RON/lună era asociată unor formalităţi şi prestării unor servicii.

În acelaşi sens, sunt cele reţinute cu efect obligatoriu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, care prin Decizia nr. 9/2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 672 din 21 iulie 2023 (considerentul nr. 137) a statuat că beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291 din 15 decembrie 2020 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 şi aflate în derulare sunt îndreptăţiţi la acordarea sumei de 10.000 RON lunar din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, şi în absenţa adoptării normelor metodologice de aplicare, dar doar dacă sunt îndeplinite condiţiile stipulate de textul de lege referitoare la existenţa contractului şi îndeplinirea obligaţiilor contractuale stipulate. Aşadar, dovedirea îndeplinirii obligaţiilor contractuale reprezintă o condiţie necesară pentru recunoşterea dreptului pretins.

Prin urmare, chiar dacă susţinerea recurentului, care a arătat că, în mod greşit, prima instanţă a reţinut că recunoaşterea dreptului ar fi fost condiţionată de adoptarea normelor metodologice, este corectă, după cum rezultă din aceeaşi hotărâre obligatorie a instanţei supreme, argumentul nu este în măsură să determine reformarea soluţiei primei instanţe, în contextul în care partea nu a făcut şi dovada îndeplinirii obligaţiilor contractuale.

Astfel, temeinic şi legal s-a reţinut că prin probele administrate recurentul-reclamant nu a făcut dovada prestării unor activităţi sanitar-veterinare publice în baza Actului adiţional nr. x/31.08.2020 la contractul de concesiune nr. x/15.10.1999, încheiat cu această autoritate publică locală, care l-ar îndreptăţi la acordarea acestei sume, în condiţiile Legii nr. 239/2019.

În consecinţă, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurentul – reclamant Cabinet Medical Veterinar Dr. A. şi recursul incident declarat de recurenta – pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei civile nr. 520 din 16 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.