Administrative liability for damages contingent on prior judicial annulment of the impugned act under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecata înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub dos nr. x/2021 reclamanta A. S.A., a solicitat instanţei ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând, în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, până în data de 6.4.2021 penalităţile sunt în cuantum de 42444.86 RON.

În subsidiar s-a solicitat dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin notele scrise înregistrate la data de 05.10.2021 reclamanta a solicitat suspendarea judecăţii prezentei cauze până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dos nr. x/2019; totodată a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1471 din 21 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a judecatii formulată de reclamantă.

S-au respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii si tardivităţii formulării acţiunii.

S-a respins acţiunea completată formulată de reclamanta A. S.A., În Contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs principal reclamanta A. S.A. şi recurs incident recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

3.1. Recurenta – reclamantă solicitat casarea sentinţei pentru motive de nelegalitate circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă A., susţine că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare solicitate, susţinerile primei instanţe în sensul că nu a fi îndeplinite condiţiile unei astfel de acţiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că actul administrativ nelegal care atrage răspunderea patrimonială a pârâtului este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor, astfel cum a fost acesta exprimat prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Având în vedere considerentele Deciziei 29/2020 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, este evident că decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal.

Decizia nr. 18140/27.08.2018 emisă de pârât care a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021 conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată.

Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, prin admiterea cererii, acordarea penalităţilor de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, iar în subsidiar, acordarea dobânzii legale penalizatoare conform art. 3 alin. (2) O.G. nr. 13/2011.

3.2. Prin recursul incident, recurentul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a criticat sentinţa atacată în raport de modul de soluţionare a excepţiilor inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin respingerea excepţiei de inadmisibilitate, prima instanţă a ignorat faptul că reclamanta nu a probat anularea, prin hotărâre definitivă, a actului administrativ. Totodată, s-a arătat că legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului.

În ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii, acesta este stabilit de art. 11 din Legea nr. 554/2004, iar în ceea ce priveşte deciziile emise de FGA, acesta este stabilit de Legea nr. 213/2015, fiind de 10 zile de la comunicare, fiind astfel cu mult depăşit.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat prin întâmpinare anularea recursului principal, excepţie respinsă în şedinţă publică, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.

A susţinut pârâtul că cererea de plată a făcut obiectul deciziei nr. 16517/27.08.2018, decizie care nu a fost contestată de A..

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât şi recursul incident, sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea formulată reclamanta a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului care i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/26.04.2017 pentru suma de 14.224,15 – dosar daună x (borderou depunere la FGA nr. 19762/04.04.2017, poz 58).

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a criticat pe calea recursului incident respingerea excepţiilor inadmisibilităţii şi tardivităţii.

Reţine Înalta Curte că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. … (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.", iar la art. 19 că "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Prin decizia nr. 22/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii s-a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.".

Astfel, acţiunea formulată de partea reclamantă nu este inadmisibilă, ci caracterul său admisibil reiese chiar din conţinutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare în pretenţii, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

Totodată, nu se poate reţine că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acţiunii în anulare.

Astfel cum corect a reţinut prima instanţă, se observă că cererea de plată pentru suma de 14.224,15 RON (dosar dauna x) a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/2018 (pozitia 221 din anexă), comunicată reclamantei la data de 13.09.2018. Cu privire la această din urmă decizie, reclamanta nu a făcut dovada că a formulat acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

Totodată, este lipsită de fundament susţinerea recurentei – reclamante că cererea ar fi făcut obiectul deciziei FGA nr. 18140/28.01.2019.

Aşadar, creanţa principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa pârâtei acordarea de despăgubiri în forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale ca urmare a soluţionării acţiunii în anularea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza dispoziţiilor legale citate anterior rezultă că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul administrativ nelegal).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin decizia nr. 16517/27.08.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Cum această decizie nu a fost anulată de o instanţă de judecată, în cauză nu s-a analizat împrejurarea deţinerii de către reclamantă a unei creanţe de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc.

Or, din materialul probator administrat nu a rezultat că decizia a fost anulată de o instanţă sau că pârâtul FGA a recunoscut suma pretinsă prin cererea de plată.

Nefiind dovedită în cauză îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 în condiţiile în care instanţa nu a procedat la verificarea pe fond a cererii de plată şi nu a stabilit existenţa vreunui drept de creanţă, ar fi inutil a conchide că acţiunea este tardivă in raport de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004. Totodată, termenul de 10 zile calculat de la primirea deciziei de soluţionare a cererii potrivit art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015 nu este incident speţei, fiind sunt aplicabile prevederile art. 19 alin. (2) care fac trimitere la termenul de 1 an stabilit de art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004, astfel că şi recursul incident urmează a fi respins ca nefondat.

Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal şi recursul incident, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1471 din 21 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 10 octombrie 2023.