Statute of limitations for damages from illegal administrative acts; accrual based on knowledge of harm and extent under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 3 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea formulată la data de 08.03.2021 (data poştei) şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta societatea A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al F.G.A. cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la F.G.A. sub nr. x/29.01.2016 şi să se dispună obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea adiţională depusă în cauză la data de 31.08.2021, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului apreciat de reclamantă ca fiind cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016, despăgubiri constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1616 din 9 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi lipsei de obiect a cererii, astfel cum a fost modificată şi a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, respingând cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată şi modificată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca fiind prescrisă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate în punctul I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta societatea A. S.A., prin care, evocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, mai precis cu privire la soluţia dată excepţiei prescripţiei şi trimiterea cauzei pentru soluţionare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti.

S-a arătat că, în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526 din actul normativ menţionat, concluzionând recurenta în sensul că, fiind în prezenţa unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate mai înainte de data plăţii efective a despăgubirilor, nu se putea pune problema prescripţiei dreptului material la acţiune.

Sub aspectul evidenţiat a făcut trimitere la poziţia exprimată de Ministerul Public şi reţinută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat la data plăţii despăgubirilor, şi anume la 29.10.2021, dreptul său la acţiune nefiind prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care stabileşte că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripţie de 1 an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului şi, având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorităţii administrative presupune îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudenţă consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoştinţă de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

În speţă, decizia privind refuzul de plată, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acţiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripţia. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost, în mod automat, recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri şi, implicit, având loc dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

A arătat că nu pot fi primite susţinerile primei instanţe în sensul că reclamanta cunoştea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Totodată, recurenta a învederat că legea specială care guvernează raporturile dintre părţi instituie în mod expres un termen special de prescripţie de 5 ani.

De asemenea, recurenta a învederat că prima instanţă a încălcat prevederile art. 2537 C. civ., precum şi natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu faţă de dreptul principal al reclamantei la plata de despăgubiri, concluzionând că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, faţă de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii-accesorii dreptului principal - nu poate fi considerat prescris.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de recurenta – reclamantă societatea A. S.A.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Demersul judiciar al recurentei - reclamante, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 31 august 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("F.G.A."), în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului apreciat de aceasta ca fiind cauzat patrimoniului său prin respingerea cererii de plată nr. x din 29.01.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1 %/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 şi, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins pe acest temei cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A. ("A.") în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

O atare soluţie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, fiind nefondate criticile aduse de recurenta - reclamantă sentinţei atacate, prin invocarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme prima instanţă a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004 în demersul de soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Prin decizia nr. 14452/03.05.2018, intimatul - pârât a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cea exhibată în cauza pendinte, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, a fost anulată decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 şi obligat pârâtul F.G.A. să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei (acţiunea fiind respinsă, în rest, ca neîntemeiată).

Din perspectiva prejudiciului, recurenta – reclamantă a arătat în cauza pendinte că acesta ar consta în lipsa de folosinţa sumei de bani solicitate prin cererea de plată nr. x/29.01.2016, prejudiciu calculat pentru perioada cuprinsă între data de 28.02.2016 şi data plăţii efective a sumei în urma reanalizării cererii de plată, recurenta arătând, prin memoriul de recurs, că temeiul acţiunii îl constituie, pe de o parte, hotărârea judecătorească de anulare a deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata sumei solicitate prin cererea antereferită (nr. 6151/29.01.2016).

Deci, prejudiciul rezultă din fapta autorităţii pârâte de întârziere a soluţionării cererii de plată prin emiterea primei decizii de soluţionare (din 2018) cu aplicarea greşită a legii (în sensul reţinerii unui fine de neprimire constând în depăşirea plafonului de despăgubire, greşit aplicat per creditor de asigurare în loc de per creanţă de asigurare).

Prejudiciul este cuantificat de reclamantă în forma penalităţii de întârziere sau, în subsidiar, în forma dobânzii legale penalizatoare aplicabilă asupra creanţei principale pe perioada de întârziere în soluţionarea cererii de plată.

Examinând, mai departe, aspectul momentului de la care a început să curgă termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea 554/2004, Înalta Curte reţine că prin decizia nr. 22/24.06.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii s-a stabilit că: "data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Extrasul din cuprinsul deciziei nr. 22/24.06.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii redat de recurenta – reclamantă în punctul 12 al recursului nu constituie considerente care au stat la baza deciziei nr. 22/24.06.2019, ci punctul de vedere al Ministerului Public, motiv pentru care nu poate fi valorificat în sensul sugerat de recurentă.

Din perspectiva cunoaşterii existenţei prejudiciului şi a întinderii acestuia, Înalta Curte reţine că decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 (prin care pârâtul a respins şi cererea de plată nr. x/29.01.2016) a fost contestată de recurenta - reclamantă prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a-VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.06.2018, sub numărul unic de dosar x/2018

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte consideră că data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 (13.10.2021) nu poate fi reţinută drept momentul naşterii dreptului la despăgubiri, câtă vreme recurenta a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască existenţa prejudiciului cauzat prin emiterea antereferitei decizii încă de la momentul la care a aflat soluţia dispusă prin aceasta, privind respingerea cererii de plată, fiind evident că, urmarea unei atare respingeri, va fi lipsită de folosinţa sumei solicitate.

În lipsa unor date suficiente din care să reiasă cu claritate momentul la care recurenta a aflat soluţia dispusă prin decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă a cunoscut, în mod neîndoielnic, existenţa şi conţinutul deciziei cel mai târziu la data de 05.06.2018, dată la care a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti acţiunea în anularea acesteia.

Cât priveşte aspectul momentului cunoaşterii întinderii prejudiciului, Înalta Curte reţine că, în egală măsură, recurenta – reclamantă a cunoscut întinderea pagubei la aceeaşi dată la care a cunoscut însăşi paguba, câtă vreme a cuantificat-o sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale, calculate prin raportare la suma cerută prin cererea de plată adresată F.G.A. în 2016.

Alegând acest criteriu de cuantificare a prejudiciului, recurenta – reclamantă a cunoscut şi întinderea prejudiciului, determinabilă pe baza criteriului ales. Faptul că prejudiciul invocat de recurentă s-a produs în timp nu reprezintă un element suficient spre a se susţine teza unei imposibilităţi de cunoaştere a întinderii prejudiciului la chiar momentul cunoaşterii existenţei acestuia.

De altfel, la data de 31.08.2021, când a fost depusă cererea modificatoare, plata sumei de 8293 RON, solicitată prin cererea de plată nr. x/29.01.2016 nu fusese încă efectuată de pârâtul F.G.A. (suma fiind achitată abia la data de 29.10.2021), aspect ce nu a împiedicat, însă, recurenta – reclamantă ca, anterior acestei plăţi, să formuleze cererea modificatoare, prin care a solicitat obligarea pârâtului la plata prejudiciului constând în lipsa de folosinţă.

Se observă că, prin cererea modificatoare, recurenta a evocat criteriile de determinare a întinderii prejudiciului, iar nu un prejudiciu determinat. Pentru indicarea momentului final al întinderii prejudiciului recurenta a utilizat sintagma "până la data plăţii efective", iar modul de calcul evocat a vizat fie aplicarea unui procent 0,1 %/zi de întârziere, conform Ordinului CSA nr. 14/2011, fie aplicarea prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, referitoare la dobânda legală penalizatoare. Conform acestui din urmă text normativ, rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale, motiv pentru care şi acest mod de calcul se bazează pe criterii de determinare a întinderii prejudiciului.

Pentru considerentele expuse în paragrafele anterioare nu se poate da eficienţă nici argumentelor recurentei referitoare la faptul că, prin hotărârile dispuse în dosarul nr. x/2018, intimatul - pârât a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă, iar nu să achite sumele solicitate prin acestea (neexistând o certitudine a recunoaşterii creanţei până la reluarea analizei de către F.G.A. a cererii de plată).

Desigur, o nerecunoaştere de către FGA a creanţei principale pretinse prin cererea de plată ar face să nu existe prejudiciul constând în lipsa de folosinţa sumei, însă aceasta este o chestiune de fond în analiza cererii de chemare în judecată întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004. Data resoluţionării cererii de plată nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, fiind diferită de data la care reclamanta a cunoscut întinderea prejudiciului sau data la care aceasta trebuia să o cunoască (momente de la care curge termenul de prescripţie reglementat de antereferitul text normativ). Astfel, nu se poate reţine nici o eronată interpretare, de către prima instanţă, a prevederilor art. 2537 C. civ.

Cât priveşte argumentele din memoriul de recurs referitoare la completarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 (prin aplicarea prevederilor art. 28 din acelaşi act normativ) cu prevederile art. 2526 C. civ., Înalta Curte consideră nefondate criticile recurentei, observând că în sfera de reglementare a noţiunii de "prestaţie" din cuprinsul prevederilor art. 2526 C. civ. intră, din perspectiva art. 19 din Legea nr. 554/204, demersul autorităţii pârâte de emitere a actului administrativ nelegal (decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018), iar nu prejudiciul pretins generat de acesta. Or, emiterea actului administrativ reprezintă o prestaţie cu executare unică ("uno ictu"), motiv pentru care nu se poate reţine incidenţa prevederilor art. 2526 C. civ.

Nefondate sunt şi argumentele prin care recurenta a invocat prevederile art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2016 privind termenul de prescripţie de 5 ani. Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că prezenta cauză este întemeiată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează exercitarea unui drept la acţiune în repararea unui prejudiciu generat de fapta autorităţii de emitere a unui act administrativ nelegal, instanţa nefiind învestită cu o cerere prin care să fi fost exercitat dreptul la acţiune pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor născute în temeiul unui contract de asigurare, vizate de prevederile art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2013.

Aşadar, termenul de prescripţie de 1 an a început să curgă cel mai târziu la data de 05.06.2018, motiv pentru care, în mod corect prima instanţă a concluzionat în sensul că formularea cererii de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 la data de 05.03.2021 (data poştei) este, în mod evident, realizată cu depăşirea termenului de prescripţie de un an.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A, ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1616 din 9 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.