Disproportionate contraventional fine for supervisory board member's failure to transmit financial supervision documents

Şedinţa publică din data de 28 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.02.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a contestat Decizia nr. 89 din data de 25.01.2021 emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând anularea acesteia, iar în subsidiar înlocuirea amenzii cu sancţiunea avertismentului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1822 din data de 2 decembrie 2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1822 din 2 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta- reclamantă a arătat că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, susţinând că în speţă nu sunt întrunite condiţiile răspunderii contravenţionale şi că a fost aplicată greşit prezumţia de nevinovăţie în materie contravenţională.

Criticile subsumate motivului de casare invocat au fost structurate corespunzător elementelor constitutive ale faptei contravenţionale, după cum se va detalia în continuare.

În ceea ce priveşte latura obiectivă a faptei contravenţionale, recurenta- reclamantă a arătat următoarele:

Au fost aplicate greşit prevederile art. 16 din O.G. nr. 2/2001 şi ale art. 163 alin. (1) lit. o) şi alin. (11) din Legea nr. 237/2015, întrucât decizia de sancţionare nu indică în ce constă acţiunea sau inacţiunea care se încadrează în ipoteza normei contravenţionale, nu redă circumstanţele factuale din care să rezulte natura faptei imputate şi nu clarifică în care dintre cele două modalităţi descrise în conţinutul constitutiv al contravenţiei se înscrie conduita recurentei- reclamante- împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de lege A.S.F. sau refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, conform legii.

Temeiurile de drept indicate în decizia de sancţionare nu justifică antrenarea răspunderii contravenţionale a recurentei- reclamante, astfel: art. 8 alin. (4) şi art. 37 alin. (1) lit. a) pct. ii) din Legea nr. 237/2015 precum şi art. 26 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege şi art. 4 alin. (1) şi (2) lit. e) din Regulamentul nr. 2/2016 reglementează obligaţia persoanei juridice (societăţii), şi nu a unei persoane fizice din conducerea neexecutivă a acesteia; descrierea faptelor din decizia de sancţionare corespunde conţinutului constitutiv al contravenţiei prevăzute în art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015, ce ca subiect activ persoana juridică, iar nu un membru al Consiliului de Supraveghere; instanţa de fond a reţinut eronat că este suficientă existenţa formală a menţiunii "oricărei persoane" din cuprinsul art. art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 pentru atragerea răspunderii individuale a membrilor organelor de conducere ale societăţii pentru fapta societăţii; art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 şi art. 15 din regulamentul nr. 2/2016 au un caracter general şi nu pot întemeia o răspundere contravenţională.

Decizia de sancţionare induce în mod greşit ideea existenţei unei răspunderi contravenţionale implicite, întemeiată exclusiv pe simpla calitate a recurentei de membru în Consiliul de Supraveghere, ceea ce nu este permis în materie contravenţională şi demonstrează atitudinea discreţionară a ASF, conduită ce reiese şi din modul în care au fost descrise faptele în completarea/exemplificarea ulterioară actului administrativ, care nu corespunde realităţii.

În ceea ce priveşte analiza laturii subiective a contravenţiei, recurenta- reclamantă a arătat, în esenţă, că decizia de sancţionare a fost emisă cu încălcarea art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, pentru că, deşi s-a reţinut că fapta contravenţională ar fi fost săvârşită cu intenţie, decizia nu a fost motivată în fapt şi în drept sub aspectul formei de vinovăţie reţinute.

Un ultim set de critici vizează individualizarea sancţiunii aplicate, pe de o parte, pentru că decizia nu a fost motivată, aspect sesizat de altfel şi de membrii Consiliului de Supraveghere al ASF în procesul-verbal nr. x al şedinţei din 20 ianuarie 2021, şi, pe de altă parte, faţă de împrejurarea că autoritatea emitentă a utilizat o "procedură de sistem" care nu produce efecte faţă de terţi, nefiind publicată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 15 iulie 2022 intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală, formulând ample apărări în fapt şi în drept cu privire la motivele de recurs invocate.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare prin care a combătut apărările şi susţinerile intimatei-pârâte şi a reiterat argumentele invocate în susţinerea recursului formulat. Totodată, prin cererea formulată la data de 27.04.2023 a solicitat suspendarea cauzei până la soluţionarea dosarului penal nr. x/2021, înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-D.I.I.C.O.T - Structura centrală, cerere respinsă de Înalta Curte la termenul de dezbateri din 28 septembrie 2023.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinare şi în raport cu dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat şi îl va admite, în limitele şi pentru pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ Decizia nr. 89/25.01.2021, prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus sancţionarea sa cu amendă în cuantum de 450.000 RON, în conformitate cu prevederile art. 3 lit. d) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiintarea, organizarea si funcţionarea ASF, aprobată prin Legea 113/2013, cu modificările si completările ulterioare, coroborate cu art. 163 alin. (1) lit. o) raportat la art. 163 alin (4) lit. b) din Legea 237/2015 privind autorizarea şi supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare.

În descrierea faptei, în cuprinsul deciziei de sancţionare s-a reţinut că, în vederea derulării procesului de supraveghere cu privire la unele operaţiuni de reasigurare realizate de B. în perioada 01.01.2019-30.09.2020, prin adresa nr. x/10.11.2020, A.S.F. a solicitat, în temeiul art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea şi supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare, cu modificările şi completările ulterioare, unele informaţii şi documente necesare acestei analize şi indicate în adresă, stabilind termen de transmitere data de 20.11.2020.

La 27.11.2020, preşedintele Directoratului societăţii, care, conform prevederilor Regulamentului de Organizare şi Funcţionare şi ale Organigramei societăţii, aprobate prin Decizia directoratului nr. 27.3 din 05.09.2019, coordona departamentul de reasigurare, a transmis prin e-mail A.S.F un răspuns, prin care a refuzat să transmită documentele solicitate, considerând că respectiva cerinţă nu se circumscrie activităţii de supraveghere, astfel cum aceasta este definită prin lege şi pusă în aplicare prin Norma 21/2016 şi având in vedere circumstanţele speciale generate de criza sanitară, în care aproape întreg personalul de back-office îşi desfăşoară activitatea prin telemuncă.

Prin adresa ASF nr. x/04.01.2021, pârâta a notificat societatea de asigurare, membrii directoratului şi ai consiliului de supraveghere, printre care şi recurenta- reclamantă, ca, raportat la art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015, în termen de 7 zile de la primire, să explice motivul nerespectării prevederilor legale invocate sau să formuleze obieciuni. În cuprinsul acestei adrese intimata-pârâtă a precizat că informaţiile suplimentare din partea societăţii sunt solicitate în scopul derulării procesului de supraveghere, arătând că potrivit art. 1 alin. (2) pct. 43 din Legea 237/2015, procesul de supraveghere este definit ca un proces continuu, flexibil şi iterativ, în care supravegherea prospectivă a societăţilor se bazează pe riscuri şi cel puţin următoarele principii: proporţionalitate, raţionament calificat, documentare.

Ca răspuns la adresa ASF nr. x/04.01.2021, la 11.01.2021 preşedintele directoratului a reiterat poziţia transmisă iniţial, fără a depune documentele solicitate, motiv pentru care autoritatea publică a reţinut că exercitarea drepturilor conferite ASF de către lege a fost împiedicată fără drept prin neasigurarea transmiterii informaţiilor solicitate de ASF necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor din perioada menţionată, ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier al societăţii, cu impact în indicatorii de solvabilitate ai acesteia.

În ceea ce o priveşte pe recurenta- reclamantă, s-a avut în vedere că în calitatea sa, de membru al consiliului de supraveghere, aceasta avea obligaţia de a se asigura de transmiterea informaţiilor solicitate de către autoritate, necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor din perioada menţionată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii de asigurare, fiind incidente în ceea ce o priveşte prevederile art. 15 din Regulamentul nr. 2/2016. Mai mult, raportat la prevederile art. 1539 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, consiliul de supraveghere are ca atribuţii verificarea conformităţii cu legea, cu actul constititutiv şi cu hotărârile adunării generale a operaţiunilor de conducere a societăţii, şi totodată exercită un control permanent asupra conducerii societăţii de către directorat, iar obligaţia de transmitere a informaţiilor solicitate se aduce la îndeplinire prin intermediul persoanelor fizice din conducerea societăţii.

În analiza criticilor formulate în recurs, Înalta Curte subliniază, cu titlu prealabil, faptul că dispoziţiile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. definesc recursul ca pe o cale de atac nedevolutivă, limitată la verificarea conformităţii sentinţei atacate cu regulile de drept aplicabile. În recurs pot fi examinate doar aspecte privind modul în care normele de drept au fost interpretate şi aplicate situaţiei de fapt stabilite de prima instanţă pe baza probelor administrate, astfel că argumentele şi criticile recurentulei- reclamante vor fi sintetizate şi analizate prin considerente comune, circumscrise acestor coordonate.

În temeiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că instanţa fie a denaturat sensul textelor de lege aplicabile speţei, în litera sau în spiritul lor, fie le-a aplicat greşit în cadrul raportului juridic dedus judecăţii.

În speţă, problemele litigioase supuse analizei instanţei de control judiciar vizează modul în care prima instanţă a interpretat şi aplicat normele de drept referitoare la antrenarea răspunderii contravenţionale a recurentei- reclamante, sub aspectul conţinutului constitutiv al contravenţiei şi al individualizării sancţiunii din perspectiva principiului proporţionalităţii.

Potrivit art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, constituie contravenţie "împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de către lege A.S.F., precum şi refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuţiilor care îi revin conform legii".

Elementul material al contravenţiei astfel reglementate constă, aşadar, în împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite pe care legea le conferă A.S.F. în exercitarea competenţei sale şi în refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuţiilor care îi revin conform legii.

Aşa cum reiese din conţinutul deciziei de sancţionare şi s-a reţinut în sentinţă, fapta contravenţională reţinută în sarcina recurentei- reclamante a constat în neasigurarea transmiterii informaţiilor aferente perioadei cuprinse între trimestrul al 4-lea al anului 2019 şi trimestrului al 3-lea al anului 2020, privind B., informaţii necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor din perioada menţionată, ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii, nefiind astfel respectate prevederile art. 8 alin. (4) coroborat cu art. 37 alin. (1) lit. a) pct. ii) din Legea nr. 237/2015.

După cum corect a constatat şi judecătorul fondului, decizia de sancţionare cuprinde atât temeiurile de fapt, cât şi cele de drept care au determinat sancţionarea părţii, fapta fiind descrisă în detaliu, astfel că sub acest aspect nu poate fi reţinută o încălcare a prevederilor art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor sau a dispoziţiilor art. 163 alin. (1) lit. o) şi alin. (11) din Legea nr. 237/2015.

Împrejurarea că autoritatea emitentă nu a indicat expres una dintre cele două două modalităţi descrise în conţinutul normei care configurează constitutiv al contravenţiei - împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de lege A.S.F. sau refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, conform legii- nu afectează legalitatea actului administrativ, întrucât cele două teze nu sunt alternative şi nu se exclud reciproc, netransmiterea informaţiilor solicitate fiind de natură să îngrădească posibilitatea A.S.F. de a-şi exercita atribuţiile de supraveghere a activităţii de asigurare- reasigurare.

Articolul 1 pct. 43 din Legea nr. 237/2015 defineşte procesul de supraveghere ca fiind un proces continuu, flexibil şi iterativ, în care supravegherea prospectivă a societăţilor se bazează pe: a) riscuri; b) cel puţin următoarele principii: (i) proporţionalităţii; (ii) raţionamentului calificat; (iii) documentări", iar ASF este autoritatea competentă cu reglementarea, autorizarea şi supravegherea societăţilor.

Art. 26 din Legea nr. 237/2015 impune societăţilor de asigurare şi reasigurare ca în vederea administrării corecte şi prudente a activităţii să instituie şi să aplice un sistem de guvernanţă funcţional şi eficient, astfel încât: a) să fie stabilit în conformitate cu principiul proporţionalităţii; b) să reprezinte o structură organizatorică transparentă adecvată, în care responsabilităţile sunt alocate în mod clar; c) să fie bazat pe proceduri interne pentru transmiterea eficientă a tuturor informaţiilor; d) să fie supus cu regularitate controlului intern; e) să fie stabilit în conformitate cu prezenta secţiune; f) să fie bazat pe funcţii critice, cel puţin pe funcţiile actuarială, de management al riscului, de conformitate şi de audit intern, considerate funcţii-cheie.

Informaţiile ce trebuie transmise ASF în cadrul procesului de supraveghere sunt prevăzute în art. 37 din Legea nr. 237/2015, astfel:

"(1) Societăţile transmit A.S.F. informaţiile necesare derulării procesului de supraveghere descris în prezenta secţiune, pe baza cărora aceasta realizează următoarele activităţi: a) evaluarea: (i) sistemului de guvernanţă instituit; (ii) activităţilor desfăşurate; (iii) principiilor de evaluare aplicate cu privire la solvabilitate; (iv) riscurilor şi a sistemului de management al riscului; (v) structurii capitalului, necesităţilor de capital şi managementului capitalului; b) adoptarea deciziilor adecvate, ca rezultat al procesului de supraveghere. (2) Societăţile transmit anual A.S.F. evaluările prevăzute la art. 28 alin. (6), inclusiv un raport ORSA. (…). (9) Fără a aduce atingere prevederilor art. 96, în cazul în care intervalul la care se transmit informaţiile este mai mic de un an, A.S.F. poate limita granularitatea acestora, dacă: a) procesul de transmitere a informaţiilor este oneros, în condiţiile menţionate la alin. (13); b) informaţiile respective sunt incluse în raportarea anuală. (…)."

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015, "În plus faţă de informaţiile prevăzute la art. 37, A.S.F. are competenţa de a solicita societăţilor, conform principiului proporţionalităţii, toate documentele şi informaţiile necesare derulării procesului de supraveghere, inclusiv procesele-verbale ale şedinţelor conducerii şi ale comitetelor instituite, şi de a efectua controale la sediul acestora".

Prin urmare, intimata- pârâtă are competenţa de a solicita societăţilor toate documentele şi informaţiile necesare derulării procesului de supraveghere, iar prin trimiterea din cuprinsul acestei norme, la dispoziţiile art. 37, reiese că informaţiile solicitate în temeiul dispoziţiilor art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015 vizează activitatea de supraveghere.

Toate aceste prevederi legale au fost corect aplicate în sentinţa atacată.

Cât priveşte calitatea de subiect activ al contravenţiei, modul în care judecătorul fondului a interpretat şi aplicat prevederile legale incidente speţei este, de asemenea, judicios, contravenţia fiind în mod corect reţinută în sarcina recurentei- reclamante în raport cu conţinutul art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015.

Potrivit acestei dispoziţii legale, subiectul activ al contravenţiei poate fi orice persoană care a împiedicat exercitarea drepturilor ASF sau a refuzat, în mod nejustificat, de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuţiilor care îi revin conform legii.

În acest context, Înalta Curte va avea în vedere norma generală cuprinsă în art. 209 alin. (1) C. civ., potrivit căruia "persoana juridică îşi exercită drepturile prin organele sale de administrare", în corelaţie cu prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, conform cărora "conducerii societăţii îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare". Mai mult, art. 15 din Regulamentul A.S.F. nr. 2/2016 privind aplicarea principiilor de guvernanţă corporativă de către entităţile autorizate, reglementate şi supravegheate de Autoritatea de Supraveghere Financiară prevede că membrii Consiliului de Supraveghere au responsabilitatea de a se asigura că există un cadru adecvat de verificare a informaţiilor transmise către A.S.F., la solicitarea acesteia.

În condiţiile în care art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 nu face distincţie în ceea ce priveşte subiectul activ al contravenţiei, nu se poate accepta teza recurentei-reclamante, în sensul că membrii consiliului de supraveghere nu ar avea nicio obligaţie legată de comunicarea informaţiilor solicitate de intimata- pârâtă şi că această obligaţie ar reveni exclusiv conducerii executive.

Conform art. 1599 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, rolul consiliului de supraveghere este acela de a exercită controlul permanent asupra conducerii societăţii de către directorat şi de a verifica legalitatea operaţiunilor de conducere, iar faptul că, după primirea răspunsului iniţial din partea preşedintelui directoratului, A.S.F. a transmis către toţi membrii consiliului de supraveghere adresa din 04.01.2021 era de natură să le semnaleze acestora o chestiune legată de procesul de supraveghere care în mod firesc ar fi necesitat ieşirea din pasivitate.

În acest sens, prezintă relevanţă împrejurarea că în cuprinsul adresei din 04.01.2021 au fost indicate prevederile art. art. 163 alin. (18)1 din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora"A.S.F. notifică societăţile şi/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecţiuni.

Or, potrivit alin. (182) din acelaşi articol, după expirarea termenului prevăzut la alin. (181), A.S.F. poate adopta măsuri adecvate pentru prevenirea sau remedierea oricăror situaţii de nerespectare a dispoziţiilor legale constatate şi/sau poate aplica sancţiuni contravenţionale.

Scopul emiterii notificării prevăzute de art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015 este comunicarea către societate a unor împrejurări din activitatea sa, în scopul formulării de către aceasta a unor eventuale obiecţiuni/apărări având în vedere că respectivele împrejurări ar putea atrage aplicarea ulterioară a unei sancţiuni contravenţionale.

Informaţiile solicitate nu au fost comunicate în cadrul termenului de 7 zile prevăzut în cuprinsul adresei din 04.01.2021, iar comunicarea lor ulterioară nu înlătură prin ea însăşi răspunderea antrenată prin actul administrativ de sancţionare.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, faptul că intimata-pârâtă a ales să dispună sancţionarea, şi nu să adopte alte măsuri de remediere, după cum permitea art. 163 alin. (182) din Legea nr. 237/2015, intră în marja de apreciere a autorităţii, iar opţiunea apare ca fiind justificată în condiţiile în care o solicitare similară fusese transmisă prin adresa nr. x/10.11.2020, primind ca răspuns refuzul explicit de comunicare.

Recurenta- reclamantă a criticat hotărârea recurată şi sub aspectul interpretării eronate a dispoziţiilor art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 prin raportare la art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015, susţinând că pentru necomunicarea informaţiilor solicitate trebuia sancţionată B. S.A., pentru că fapta se încadrează în ipoteza art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015, text potrivit căruia:

"(1) Constituie contravenţii următoarele fapte:

(....)

e) nerespectarea de către societăţi a prevederilor referitoare la transmiterea:

(i) documentelor şi informaţiilor conform art. 8 alin. (4), art. 37, 39, 41, 42 şi 47;

(ii) documentelor şi rapoartelor în conformitate cu prevederile legale;

(iii) refuzului documentat prevăzut la art. 25 alin. (9) şi art. 26 alin. (7)".

În condiţiile în care fapta reţinută în sarcina recurentei- reclamante a fost cea prevăzută de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, respectiv împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite de către lege A.S.F., precum şi refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor A.S.F. în exercitarea atribuţiilor care îi revin conform legii, aceasta este îndreptăţită să formuleze apărări doar în raport de contravenţia reţinută în sarcina sa, şi nu prin prisma subiectului activ al unei alte contravenţii.

Or, aşa cum s-a menţionat mai sus în analiza elementului material, încadrarea în drept a faptei descrise în actul de sancţionare s-a făcut cu aplicarea corectă a prevederilor art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015. Împrejurarea că, potrivit dispoziţiilor art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015, societatea poate răspunde şi ea pentru fapta de a nu comunica informaţiile solicitate de ASF nu înlătură contravenţia imputată recurentei- reclamante.

Un ultim aspect ce formează obiect al criticilor legate de elementele constitutive ale contravenţiei vizează latura subiectivă (vinovăţia), recurenta- reclamantă susţinând că deşi s-a reţinut că fapta contravenţională ar fi fost săvârşită cu intenţie, decizia nu a fost motivată în fapt şi în drept sub aspectul formei de vinovăţie reţinute.

Or, chiar dacă ar fi întemeiată, această alegaţie nu ar putea fi valorificată în contextul în care a fost invocată, pentru că în materie contravenţională forma de vinovăţie poate avea relevanţă doar în calitate de criteriu pentru individualizarea sancţiunii, iar nu în configurarea faptei contravenţionale înseşi. Aceasta, pentru că definiţia generală a contravenţiei, cuprinsă în art. 1 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, nu face distincţie în funcţie de forma de vinovăţie: "Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţa, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti."

În motivele de recurs s-a invocat şi un motiv de nelegalitate referitor la aplicarea unei proceduri de sistem care la data emiterii deciziei de sancţionare nu era publicată, dar din conţinutul deciziei nu reiese că aceasta ar fost întemeiată pe documentul respectiv.

Înalta Curte constată însă ca fiind întemeiate criticile privind greşita individualizare a sancţiunii aplicate recurentei- reclamante, sentinţa fiind pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, ce reprezintă o transpunere a principiului proporţionalităţii regimului sancţionator în domeniul activităţii de asigurare şi reasigurare.

În termeni generali, principiul proporţionalităţii conduitei administrative impune ca măsurile adoptate să fie adecvate şi necesare pentru atingerea obiectivului dorit, astfel încât să nu împovăreze excesiv destinatarul actului administrativ în raport cu obiectivul avut în vedere, asigurând, aşadar, un echilibru rezonabil între interesul public urmărit şi interesele legitime private care ar putea fi afectate.

Potrivit textului normativ indicat, " La stabilirea tipului sancţiunii sau a măsurii sancţionatoare şi a cuantumului amenzii, pentru faptele prevăzute la alin. (1), (3) şi (5), Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat, precum şi toate circumstanţele relevante ale săvârşirii faptei, inclusiv următoarele aspecte, după caz:

a) natura şi gravitatea faptelor, inclusiv a celor care pot genera risc sistemic, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1.092/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudenţială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar şi de înfiinţare a unui Comitet european pentru risc sistemic;

b) forma de vinovăţie;

c) situaţia financiară;

d) stabilitatea financiară;

e) cuantumul profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în măsura în care acestea pot fi determinate;

f) prejudiciile cauzate terţilor, în măsura în care pot fi determinate;

g) gradul de cooperare cu A.S.F.;

h) încălcările săvârşite anterior."

Având în vedere principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat în aplicarea criteriilor de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, Înalta Curte constată, pe de o parte, că, din perspectiva interesului public urmărit, A.S.F. a fost pusă în imposibilitatea verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii, precum şi a demersurilor pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relaţia cu reasigurătorii, aspecte care confirmă gravitatea faptei ca fiind "foarte ridicată", iar din punctul de vedere al profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, a rezultat o încadrare într-un risc ridicat.

Pe de altă parte însă, Înalta Curte reţine că în dozarea sancţiunii trebuia să se ţină seama de toate circumstanţele relevante de ordin obiectiv şi subiectiv (în privinţa cărora enumerarea din textul legal citat mai sus este doar semnificativă), inclusiv de o diferenţiere a severităţii sancţiunii în funcţie de reacţia persoanelor sancţionate la primirea notificării A.S.F. şi de poziţia în conducerea executivă sau în organismul de supraveghere al societăţii, astfel încât echitatea procedurilor să nu fie afectată, iar consecinţele suportate de autorii faptei să nu fie excesive. Or, din conţinutul deciziei de sancţionare nu rezultă că s-ar fi făcut o astfel de analiză, singura circumstanţă personală reţinută în privinţa recurentei- reclamante fiind aceea că nu a mai fost sancţionată în ultimii 3 ani, astfel că susţinerile sale sub aspectul neindicării în concret a formei de vinovăţie şi a altor criterii de individualizare a sancţiunii sunt întemeiate.

În acest context, cuantumul amenzii contravenţionale aplicate în sarcina recurentei- reclamante urmează a fi redus de la 450.000 RON la 100.000 RON.

7. Temeiul de drept al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi rejudecând, va admite, în parte, cererea de chemare în judecată şi va anula în parte decizia administrativă contestată, în sensul reducerii sancţiunii amenzii contravenţionale stabilite prin Decizia nr. 89/25.01.2021, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, de la 450.000 RON la 100.000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 1822 din 2 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Anulează în parte Decizia nr. 89/25.01.2021 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, în ceea ce priveşte sancţiunea amenzii aplicate, pe care o reduce de la 450.000 RON la 100.000 RON.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.