Administrative refusal to issue salary order challenged under unjustified refusal doctrine; res judicata of prior labor court decision bars re-examination of sectoral reference value

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., judecători şi foşti judecători în cadrul Curţii de Apel Piteşti, reprezentaţi prin BB. (şi persoană însărcinată cu primirea actelor de procedură) au chemat în judecată pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei, solicitând instanţei obligarea acestora la emiterea unor noi ordine de încadrare, în care indemnizaţia de încadrare, în raport de competentele Ministrului Justiţiei, să fie stabilită conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 01.08.2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON, în vederea realizării unei salarizări la nivelul maxim aflat în plată pentru aceeaşi funcţie, grad, gradaţie, vechime în muncă dacă persoanele îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Prin încheierea de şedinţă din data de 10 iunie 2021, instanţa, în baza art. 139 alin. (5) C. proc. civ., a dispus disjungerea, fiind constituit câte un dosar separat pentru fiecare reclamant în parte, dosarul nr. x/2021 având ca obiect acţiunea reclamanta GG., iar celelalte 47 de dosare având ca obiect acţiunea formulată de ceilalţi 47 de reclamanţi, în ordinea precizată în tabelul aflat la fila x.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 332/2021 din 29 octombrie 2021, Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prescripţiei şi excepţia inadmisibilităţii; a admis în parte acţiunea, formulată de reclamanta GG., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei şi a obligat pârâţii să emită în favoarea reclamantei un nou ordin de încadrare, începând cu data de 01.08.2016 şi până la data de 14.12.2018, prin care indemnizaţia de încadrare să fie stabilită prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Ministerul Justiţiei, prin care a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, Ministerul Justiţiei a arătat că, prin hotărârea primei instanţe, au fost încălcate dispoziţiile art. 1, art. 36, art. 44 pct. 11 şi pct. 20 din Legea nr. 153/2017, respectiv cele cuprinse în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

A susţinut că, în speţă, sunt incidente dispoziţiile care impun parcurgerea unei proceduri speciale, astfel că, în mod eronat prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, prevăzută de art. 7 din Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017. În acest sens, recurentul a evocat aspectele statuate prin Decizia nr. 9/2017 privind examinarea recursului în interesul legii.

Totodată, recurentul a argumentat în sensul unui caracter nelegal al soluţiei de respingere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, învederând că intimata-reclamantă s-a adresat autorităţii publice emitente cu o cerere pentru emitere ordin în data de 27.01.2021, iar termenul de trei ani anterior momentului înregistrării acţiunii în anulare formulată în temeiul Legii nr. 554/2004, respectiv data de 01.02.2018, nu satisface exigenţele prevăzute în art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ. În sprijinul acestei opinii recurentul a invocat Decizia nr. 22/2019 privind examinarea recursului în interesul legii.

Printr-un alt set de argumente, recurentul a arătat că Ministrul Justiţiei nu poate avea calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât subiect al raportului juridic administrativ nu poate fi decât autoritatea administraţiei publice.

A mai învederat recurentul că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea dispoziţiilor art. 44 pct. 11 şi 20 din Legea nr. 153/2017, art. II alin. (1) din Legea nr. 293/2015 precum şi ale art. III din O.U.G. nr. 20/2016.

În opinia recurentului, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017 nu se mai poate vorbi despre un nivel maxim al salariului în funcţie de acordarea unor drepturi prin hotărâri judecătoreşti, iar textele analizate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 794/2016 au fost abrogate, astfel că, implicit, nici acestea şi nici decizia Curţii, care a analizat constituţionalitatea lor, nu mai pot constitui temei pentru acordarea drepturilor solicitate prin acţiune.

Astfel, recurentul a subliniat că dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, cu modificările şi completările ulterioare au fost abrogate prin art. 44 pct. 11 din Legea nr. 153/2017, cu modificări şi completări, iar prin art. 44 pct. 20 din Legea nr. 153/2017 au fost abrogate prevederile O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările din O.U.G. nr. 20/2016.

Totodată, refuzul de recunoaştere a unei valori de referinţă sectorială de 605,225 RON nu a fost unul nejustificat, ci întemeiat pe dispoziţiile legale incidente în materia salarizării.

Recurentul a subliniat că modalitatea în care prima instanţă a aplicat creşterea de 25% (prin care se obţine o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON) a fost eronată, judecătorul fondului pierzând din vedere faptul că această creştere a vizat, în mod expres şi exclusiv, cuantumul brut al salariului de bază pentru consilierii de probaţiune. iar nu o valoare de referinţă sectorială aplicabilă în familia ocupaţională "Justiţie".

A mai argumentat recurentul că din analiza dispoziţiilor art. II alin. (1) din Legea nr. 293/2015 precum şi a celor cuprinse în art. III din O.U.G. nr. 20/2016 reiese că aplicarea creşterii de 25% se face la cuantumul brut al salariilor de bază, iar nu prin aplicarea acestor procente la valoarea de referinţă sectorială. Atât art. II alin. (1) din Legea nr. 293/2015, cât şi art. III din O.U.G. nr. 20/2016 au în vedere "cuantumul brut al salariilor de bază", iar în raport de astfel de prevederi, în opinia recurentului, este evident faptul că legiuitorul a exclus de la majorarea de 25% sporurile sau orice alte elemente salariale, astfel că o creştere de 25% nu poate fi aplicată prin extrapolare la valoarea de referinţă sectorială. Recurentul a mai învederat şi că o atare creştere a cuantumului brut al salariilor de bază, fiind prevăzută expres în favoarea consilierilor de probaţiune, nu poate fi extinsă altei categorii de personal decât cea vizată de lege.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei şi continuat de succesoarea sa în drepturi, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este nefondat, pentru următoarele considerente:

Examinând criticile invocate în recurs, Înalta Curte reţine că nu pot fi primite argumentele expuse de recurentul-pârât în susţinerea greşitei soluţionări a excepţiilor invocate de acesta în faţa primei instanţe, care, de altfel, sunt similare cu cele formulate prin întâmpinarea din dosarul de fond.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, instanţa de control judiciar reţine, în acord cu prima instanţă, că reclamanta a îndeplinit funcţia de judecător în cadrul Curţii de Apel Piteşti, iar prin cererea înregistrată sub nr. x/27.01.2021, a solicitat pârâţilor emiterea unui nou ordin de încadrare, în care indemnizaţia de încadrare să fie stabilită, conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 01.08.2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON.

Prin adresa nr. x/2021, pârâţii au comunicat reclamantei refuzul emiterii unui nou ordin de încadrare în sensul solicitat, iar prin sentinţa nr. 946/2021, definitivă prin neapelare, pronunţată în dosarul nr. x/2020 de Tribunalul Dâmboviţa, secţia I civilă, complet specializat în soluţionarea conflictelor de munca şi asigurări sociale, a fost admisă acţiunea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Piteşti şi a fost obligată pârâta la recalcularea indemnizaţiei de încadrare şi a celorlalte drepturi aferente potrivit perioadei în care reclamantul şi-a desfăşurat activitatea în cadrul instanţei, raportat la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 484,18 RON, la care se adaugă majorarea de 25% (rezultând o VRS de 605,225 RON), începând cu 01.08.2016.

De asemenea, a fost obligată pârâta la plata, către reclamantă, a diferenţelor dintre drepturile salariate pe care le-ar fi încasat începând cu data de 01.08.2016 şi până la recunoaşterea drepturilor, diferenţe actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală penalizatoare, calculate de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective.

În raport de astfel de repere, referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, se observă că, în speţă, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de încadrare, prin raportare şi la stabilirea, în mod definitiv, prin hotărâre judecătorească a îndreptăţirii sale la aplicarea coeficientului solicitat. Astfel, reclamanta nu a învestit instanţa de contencios cu o acţiune privind anularea ordinului de reîncadrare, pentru a fi atrasă aplicarea procedurii speciale prevăzută de lege de art. 7, Cap. VIII din Anexa VI la Legea 284/2010 şi dispoziţiile similare din Legea 153/2017, ci a înţeles să sesizeze instanţa de judecată cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, prin care a invocat refuzul nejustificat al pârâţilor de a emite un act administrativ.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul administrativ "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă.".

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin refuz nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile, iar potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Înalta Curte are în vedere că anterior formulării acţiunii, reclamanta a solicitat pârâţilor emiterea unui nou ordin de încadrare, în care indemnizaţia de încadrare să fie stabilită conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 01.08.2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON, dar, prin adresa nr. x/2021, pârâţii au comunicat reclamantei refuzul emiterii unui nou ordin de încadrare în sensul solicitat.

În consecinţă, în cauză suntem în prezenţa unui act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2), raportat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, iar potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul refuzului nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel încât refuzul pârâţilor de a rezolva cererea reclamantei o dispensează pe aceasta de a urma o nouă procedură prealabilă.

De altfel, o atare distincţie între tipurile de acţiuni ce impun parcurgerea sau nu a unei proceduri prealabile rezultă şi din analiza întregului raţionament expus de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii în cuprinsul Deciziei nr. 9/2017, extragerea paragrafelor 35-37 şi 49 ale unei astfel de decizii (evocate de recurent) din contextul general din care acestea fac parte neputând reprezenta un demers apt a genera o altă concluzie. De asemenea, în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată în raport cu prevederile art. 2500 şi art. 2517 C. civ., se constată că aceasta este nefondată având în vedere că, prin prezenta acţiune, nu se solicită obligarea pârâţilor la plata unor drepturi salariale pentru a fi aplicabile prevederile C. civ. în materia prescripţiei extinctive.

Obligaţia la recalcularea indemnizaţiei de încadrare şi a celorlalte drepturi aferente şi la plata acestor drepturi salariale, raportat la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 605,225 RON a fost dedusă deja judecăţii în dosarul nr. x/2020 al Tribunalului Dâmboviţa, secţia I civilă, completul specializat în soluţionarea conflictelor de munca şi asigurări sociale, fiind pronunţată sentinţa definitivă nr. 946/2021, însă prin acţiunea prezentă se solicită emiterea unui nou ordin de salarizare care să corespundă drepturilor salariale deja stabilite cu autoritate de lucru judecat prin sentinţa sus menţionată. Pentru aceste motive nu se poate da eficienţă, în cauza pendinte, aspectelor statuate prin punctele 70-80 ale Deciziei nr. 22/2019, dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii.

Din perspectiva fondului cauzei, se reţine că, prin sentinţa definitiva nr. 946/2021 pronunţată de Tribunalul Dâmboviţa, secţia I civilă, complet specializat în soluţionarea conflictelor de muncă şi asigurări sociale, a fost definitiv stabilit dreptul subiectiv al reclamantului la plata unui salariu care să ţină seama de valoarea de referinţă sectorială în cuantum de 605,225 RON, fiind aspecte de drept deja dezlegate printr-o hotărâre judecătorească, ce se impun cu autoritate de lucru judecat în cauza pendinte, fără a mai putea fi reexaminate. Pentru aceste motive argumentele recurentului-pârât referitoare la legalitatea stabilirii drepturilor de natură salarială prin raportare la VRS de 605,225 RON nu pot genera o nouă analiză a unor astfel de aspecte.

Totodată, potrivit art. 74 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, pentru activitatea desfăşurată, judecătorii şi procurorii au dreptul la o remuneraţie stabilită în raport cu nivelul instanţei sau al parchetului, cu funcţia deţinută, cu vechimea în magistratură şi cu alte criterii prevăzute de lege, iar drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege, salarizarea judecătorilor şi procurorilor stabilindu-se prin lege specială .

Potrivit dispoziţiilor Anexei V, cap. VIII, art. 8 alin. (2) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, indemnizaţiile de încadrare şi celelalte drepturi ale judecătorilor, procurorilor, magistraţilor-asistenţi, inspectorilor judiciari şi ale personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor şi ale personalului de instruire de la Institutul Naţional al Magistraturii şi Şcoala Naţională de Grefieri se stabilesc, după caz, de ministrul justiţiei, de preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, de inspectorul şef al Inspecţiei Judiciare, directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi al Şcolii Naţionale de Grefieri sau de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu excepţia cazurilor în care, prin lege specială sau prin prezenta lege, se prevede altfel.

De asemenea, potrivit art. 13 din H.G. nr. 652/2009, în exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi instrucţiuni scrise. Rezultă astfel că, în ceea ce priveşte judecătorii, Ministrul Justiţiei era, la data pronunţării sentinţei primei instanţe, cel care avea competenţa de a emite ordine privind stabilirea indemnizaţiei de încadrare şi a celorlalte drepturi, fiind astfel nefondate criticile recurentului privind lipsa unei calităţi procesuale pasive a Ministrului Justiţiei în cauză. WW. Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în drepturile Ministrului Justiţiei, în virtutea prevederilor art. 142 din Legea nr. 304/2022 a operat în baza unor prevederi legale intrate în vigoare ulterior datei soluţionării cauzei în primă instanţă, motiv pentru care, la data pronunţării hotărârii atacate, Ministrul Justiţiei era subiectul de drept cu legitimitate procesuală pasivă în cauză.

În ceea ce priveşte criteriile în raport de care trebuie stabilite indemnizaţia de încadrare şi a celelalte drepturi aferente, instanţa de control judiciar apreciază că şi din această perspectivă trebuie să se dea eficienţă autorităţii de lucru judecat ataşate sentinţei definitive nr. 946/2021, pronunţată de Tribunalul Dâmboviţa, secţia I civilă, prin care instanţa a decis că reclamanta are dreptul la calcularea indemnizaţiei de încadrare şi a celorlalte drepturi aferente, raportat la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 605,225 RON, începând cu 01.08.2016.

Astfel, deşi în cauză nu este incidentă excepţia autorităţii de lucru judecat în raport cu antereferita sentinţă, este, însă, incident efectul pozitiv al lucrului judecat.

Rezultă astfel că, întrucât reclamanta se află în posesia unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a stabilit dreptul acesteia la a i se acorda indemnizaţia de încadrare şi celorlalte drepturi aferente, raportat la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 605,225 RON, începând cu 01.08.2016, se constata că, în aplicarea prevederilor Anexei V la Legea nr. 153/2017 şi a dispoziţiilor H.G. nr. 652/2009, Ministrul Justiţiei avea obligaţia de a proceda la emiterea ordinului individual de salarizare în sensul statuat prin sentinţa definitiva nr. 946/2021, refuzul acestuia fiind nejustificat.

În consecinţă, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a constatat, în mod corect, caracterul nejustificat al refuzului pârâţilor de a emite reclamantei un nou ordin de salarizare, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON, hotărârea recurată fiind apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În raport de astfel de considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei şi continuat de succesoarea sa în drepturi, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 334 din data de 29 octombrie 2021, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei nr. 332/2021 din 29 octombrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.