Active standing in administrative challenge to health service packages limited to individual injury, not general professional inopportuneness

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel

Constanţa la data de 23.02.2022 sub nr. x/2022, reclamanţii A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi dr. B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii GUVERNULUI ROMÂNIEI – SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, MINISTERULUI SĂNĂTĂŢII şi CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, anularea în parte a HOTĂRÂRII nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în MO nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către GUVERNUL ROMÂNIEI; anularea în parte a Ordinului Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1068/627/2021 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2021 a Hotărârii Guvernului nr. 696/2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 642 bis din data de 30 iunie 2021, precum şi a referatelor de aprobare nr. IM 4.661 din 29.06.2021 al Ministerului Sănătăţii şi nr. DG 1.945 din 28.06.2021 ai Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, emise de către Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 204 de la data de 25 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, au fost respinse excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii şi excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a notei de fundamentare a H.G. nr. 696/2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021 – 2022.

A fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi DR. B..

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţii A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi de DR. B., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, MINISTERUL SĂNĂTĂŢII, CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi cu intervenient în numele altei persoane COLEGIUL MEDICILOR DIN ROMÂNIA, având ca obiect anulare Hotărârii nr. 696/26.06.2021, ca formulată de persoane fără calitate procesuală activă.

A fost respinsă ca nefondată cererea de intervenţie accesorie formulată de COLEGIUL MEDICILOR DIN ROMÂNIA.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, au declarat recurs reclamanţii A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi dr. B., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii primei instanţe, deoarece este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În esenţă, în motivare, reclamanţii au arătat că prima instanţă a aplicat greşit normele de drept material de la art. 2 alin. (1) lit. a), o), p) şi r), art. 8 alin. (1) şi alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanţă a apreciat eronat faptul că reclamanţii nu au afirmat încălcarea efectivă a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat determinat, ci, cu caracter general şi universal valabil pentru toţi membrii profesiei, au afirmat nelegalitatea, ineficienta sau inoportunitatea unor dispoziţii ale actelor administrative contestate, de natură a le afecta drepturile şi interesele tuturor membrilor profesiei, ale pacienţilor, şi în final, a afecta interesul public care vizează garantarea dreptului constituţional la ocrotirea sănătăţii.

Reglementările administrative restrictive conţinute în actele normative atacate restrâng competenţele profesionale deţinute de medicul specialist de medicină de familie dobândite în ani de pregătire şi studiu, urmare a examenelor susţinute.

Au arătat că sistemul sancţionator conceput prin contractul cadru/normele metodologice afectează direct veniturile medicului, precum şi că acelaşi efect se produce asupra veniturilor cabinetului de medicină de familie, urmare a disfuncţionalităţilor sistemului informatic.

Prevederile contractului cadru şi ale normelor metodologice stabilesc un număr maxim de consultaţii plătite/zi. Într-un asemenea caz, în calitate de medic specialist de medicină de familie care acorda un număr mult mai mare de consultaţii, se vede nevoită a fi lipsită de veniturile serviciilor care depăşesc limita stabilită prin normele metodologice şi care rămân a fi prestate gratuit, reprezentând activitate neremunerată.

Pentru toate aceste motive, a solicitat admiterea recursului, cu casarea sentinţei civile recurate, iar pe fondul cauzei, să fie trimisă cauza spre rejudecare primei instanţe.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât Guvernul României a depus întâmpinare la recursul promovat de recurenţii – reclamanţi, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă, aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.

Intimatul – pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia de nulitate a recursului, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi dr. B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine faptul că excepţia de nulitate a recursului invocată prin întâmpinare de pârâtul Ministerul Sănătăţii a fost soluţionată prin practicaua şedinţei de la data de 15 septembrie 2023 astfel că, în continuare, instanţa de control judiciar va proceda la analiza doar pe fond a căii de atac formulate în cauză.

Înalta Curte se consideră învestită cu soluţionarea căii de atac a recursului, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind invocată de către recurenţii reclamanţi aplicarea greşită a normelor de drept material de la art. art. 2 alin. (1) lit. a), o), p) şi r), art. 8 alin. (1) şi alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar reaminteşte că una dintre condiţiile de valabilitate pentru formularea unei acţiuni în justiţie o reprezintă calitatea procesuală, care alături de capacitatea procesuală, afirmarea unui drept şi de existenţa unui interes, adică de folosul practic pe care o parte îl urmăreşte prin punerea în mişcare a acţiunii judiciare, conduce la legalitatea învestirii instanţei cu o cerere formală.

În sensul celor de mai sus, Curtea observă că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, "persoană vătămată" în sensul legii poate fi şi un "organism social" care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Prin "organisme sociale interesate" se înţeleg acele structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative (art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004).

Totodată, la art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede că "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă"

Aşadar, calitate procesuală activă în cadrul acţiunii în contencios administrativ poate avea persoana vătămată printr-un act administrativ individual/prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative. Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În cadrul deciziei interpretative cu nr. 8/2020, Înalta Curte a stabilit că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11) şi (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului. Parte din considerentele acestei decizii sunt pe deplin aplicabile cauzei de faţă:

"64. Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acţiunii s-a adus atingere unei situaţii juridice subiective. Instanţa de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanţa de contencios administrativ va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate.

65. Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalităţii şi promovarea intereselor generale, astfel că, prin acţiunea formulată, reclamantul urmăreşte să apere un interes legitim public. Obiectul acţiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorităţii publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate.

66. Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autorităţile centrale sau de reprezentanţii acestora asupra organelor administraţiei publice descentralizate, deconcentrate şi autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, şi nu contenciosului subiectiv de drepturi1).

67. În contenciosul administrativ românesc, în mod tradiţional, regula a fost aceea că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula acţiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat.

68. În acest sens, în doctrina şi jurisprudenţa clasică a contenciosului administrativ s-au subliniat următoarele: "Controlul jurisdicţional este pus în mişcare de particularul lezat. Aceasta întrucât acţiunea în contencios, oricât ar interesa ordinea socială, nu are totuşi caracterul unei acţiuni populare. Particularul nu devine un agent de control al legalităţii actelor administrative decât în măsura în care ele îl privesc. "2

69. În doctrină s-a evidenţiat faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea de a pune capăt aşa-numitelor "acţiuni populare" intentate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public (s.n.)

70. În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, sus-menţionată, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, care a statuat că aceste dispoziţii "au menirea de a clarifica şi de a stabili în ce condiţii şi cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conţinutul textului se deduce că, prin acţiunea pe care o introduc la instanţa de contencios administrativ, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Aşadar, prin acţiunea introdusă, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să «paralizeze» aşa-numitele «acţiuni populare» intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acţiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public".

71. Dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabilesc faptul că interesul public poate fi invocat de persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în faţa instanţei de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.".

Or, în cauza de faţă, prin raportare la considerentele expuse supra dar şi faţă de modalitatea în care sunt formulate pretenţiile deduse judecăţii, apare ca fiind fondată excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor care nu au reuşit să demonstreze care este, în concret, vătămarea ce li s-a produs ca urmare a emiterii actelor administrative contestate iar în materia contenciosului administrativ nu este permisă, aşa cum am arătat mai sus, apărarea interesului public decât în anumite condiţii.

Astfel cum rezultă din considerentele expuse de Înalta Curte în decizia nr. 8/2020, afirmarea unui interes legitim public se poate face doar în subsidiar, după probarea interesului legitim privat care a fost lezat, însă nu de maniera indicată de reclamanţi care au avut la bază doar considerente de inoportunitate, ineficienţă sau nelegalitate a actelor administrative contestate, care lezau o întreagă categorie profesională şi pacienţii.

Inoportunitatea, ineficienţa sau nelegalitatea actelor administrative atacate, aşa cum au fost dezvoltate la fondul cauzei şi reluate în cadrul cererii de recurs sunt motive care nu pot fi transpuse în plan individual şi nu pot conduce la identificarea realei vătămări care li s-a adus medicilor de medicina familiei sau cabinetelor în care aceştia îşi desfăşoară activitatea.

Prin urmare, faţă de împrejurarea că toată construcţia unei acţiuni în contencios administrativ interzice aşa – zisele actio popularis şi în raport de faptul că recurenţii – reclamanţi nu îşi întemeiază acţiunea pe încălcarea unui drept subiectiv, viitor şi previzibil, prefigurat sau a unui drept subiectiv legat de acest interes legitim, aceştia nu pot dovedi calitatea procesuală activă în cauză.

Faţă de argumentaţia anterior expusă, Înalta Curte apreciază că soluţia emisă de prima instanţă de judecată este legală şi temeinică şi nu se impune a fi reformată pe calea prezentului demers procesual formulat de reclamanţi, ale căror alegaţii sunt considerate inapte a conduce la modificarea hotărârii de la fondul pricinii.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanţii A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL şi dr. B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii – reclamanţi A. - Cabinet Medical Individual şi B. împotriva sentinţei civile nr. 204 din 25 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2023.