Recovery of insurance claims from the guarantee fund: scope of damages for delayed administrative processing under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 01.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. (A.) în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) a solicitat instanţei să constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Reclamanta a formulat cerere adiţională - modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi penalităţi de întârziere conform Normei aprobate prin Ordinul CSA nr. 23/2014, respectiv suma de 27933,92 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare la acţiune, prin care a invocat excepţia lipsei de obiect/lipsei de interes, întrucât cererea de plată a fost soluţionată prin decizia nr. 14452/03.05.2018, iar, în situaţia respingerii excepţiei, a cerut solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată şi sancţionarea reclamantei cu amendă judiciara de la 100 la 1.000 RON în baza disp. art. 12 raportat la art. 187 alin. (1) pct. l lit. a) C. proc. civ. pentru abuz de drept.

Pârâtul a formulat întâmpinare la cererea modificatoare, solicitând pe cale de excepţie respingerea acesteia, în principal ca inadmisibilă, iar în secundar ca tardivă sau ca prescrisă, iar pe fond ca neîntemeiată.

Prin notele scrise depuse pentru ultimul termen de judecată, reclamanta a precizat cuantumul penalităţilor solicitate, în sensul că solicită obligarea FGA la plata de penalităţi de întârziere aplicate sumei solicitate conform cererii de plată, calculate de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021, data la care banii au fost achitaţi către FGA, conform extrasului de cont ataşat.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 268 din 18 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-au respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei; a fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor; a fost obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 7457 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021; a fost obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentinţe, dar nu mai mult de 300 de RON; a fost obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat, redus; s-a respins în rest acţiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 268 din 18 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor au declarat recurs.

3.1 În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă A. S.A. a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., criticând soluţia privind stabilirea cuantumului penalităţilor.

În esenţă, a susţinut că sentinţa atacată este dată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1531 şi art. 1535 din C. civ., art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 şi art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Cu privire încălcarea art. 1531 şi art. 1535 C. civ., a arătat că Fondul a soluţionat cererea abia la doi ani de la depunerea ei, fapt ce nu poate conduce la exonerarea acestuia de la plata de daune interese moratorii, cum în mod nelegal a apreciat prima instanţă. Soluţionarea cu o atât de mare întârziere a cererii de plată este în sine, o culpă imputabilă Fondului.

Or, de vreme ce este incontestabil că A. era îndreptăţită la plata de despăgubiri, principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca Fondul să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluţionare a cererii de plată şi până la plata efectivă a despăgubirilor.

Referitor la încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora Fondul are obligaţia să instrumenteze dosarele de daună "cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la data producerii evenimentului asigurat şi a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare", nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea penalităţilor stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri de către Fond.

Cu privire la greşita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, recurenta-reclamantă a susţinut că ori de către ori nu există o evaluare contractuală sau legală, făcută printr-o normă specială, a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a unor sume de bani, aplicabile devin prevederile O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală.

În realitate, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate, în ceea ce priveşte soluţia asupra stabilirii cuantumului penalităţilor, şi, pe fond, admiterea acţiunii precizate şi obligarea autorităţii pârâte la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Ordinul CSA nr. 14/2011) şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3.2 În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe fond, respingerea în tot a acţiunii, având în vedere că prima instanţă a soluţionat cauza cu încălcarea prevederilor art. 18 şi art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, precum şi a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată în temeiul art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004, a arătat că în mod greşit a fost respinsă de prima instanţă, având în vedere că cererea de plată din prezenta cauză a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost contestată în dosarul nr. x/2018 şi prin care decizia contestată a fost anulată, iar Fondul a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată.

În acest sens, a invocat dispoziţiile art. 8 din Legea 554/2004, conform cărora acţiunea în anularea actului administrativ trebuie să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

Arată că, având în vedere că în dosarul nr. x/2018 a fost obligat să analizeze cererile de plată pe fond şi nu să plătească sumele solicitate, iar pe de altă parte art. 19 din Legea 554/2004 permite ca cererea pentru acordarea despăgubirilor să fie depusă pe cale separată, cu condiţia ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător, a considerat că la acest moment A. S.A. nu are o creanţă certă, lichidă şi exigibilă, pentru a putea solicita despăgubiri, nefiind întrunite condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de judecata a pronunţat soluţia cu încălcarea competentei exclusive si exprese a FGA de a soluţiona cererile creditorilor de asigurări, potrivit procedurii administrative stabilite prin Legea nr. 213/2015, hotărârea fiind data cu încălcarea dispoziţiilor art. 2, alin. (3), art. 11 si art. 14 alin. (1) si art. 13 alin. (5) si art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015.

Asa cum se cunoaşte, urmare Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 2034 din data de 27.08.2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, revocarea administratorului special, stabilirea stării de insolvenţă, declanşarea procedurii de faliment şi retragerea autorizaţiei de funcţionare a B. - S.A, s-a declanşat procedura administrativa privind efectuarea efectuarea plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, din disponibilităţile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condiţiilor şi plafonului de garantare stabilite de Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor.

Procedura administrativă, cu caracter special, menţionată prevede si modalitatea de soluţionare a cererilor creditorilor de asigurări, respectiv obligaţia comisiei speciale prevăzute de art. 23 alin. (2) din Legea nr. 503/2004 si 13 alin. (4) din Legea 213/2015 de a admite cererea de despăgubire sau de plata si de a efectua plata in limita plafonului de garantare, iar in caz de refuz, de a emite o decizie de respingere. Urmare a procedurii administrative de plata prevăzuta de Legea 213/2015 este imperativa, fiind unica cale prin care se pot obţine despăgubiri de la fond, neurmarea acestei proceduri atrăgând sancţiunea inadmisibilitatii cererilor, astfel cum instanţele de judecată din întreaga ţară au statuat, precum si ICCJ in mod repetat a stabilit.

Or, în cauză, intimata nu a soliciat penalitatile/dobanzile pretinse prin acţiune de la pârât, astfel încât prevederile Legii 213/2015 au fost încălcate, solicitarea acestor accesorii la despăgubiri solicitate si achitate de fond direct în fata instanţei de judecata fiind inadmisibilă atât ca urmare a încălcării dispoziţiilor exprese ale Legii 213/2015, dar si prin încălcarea principiului accesorium sequtur principale, precum si a principiului separaţiei puterilor în stat.

Fata de aceste considerente, a solicitat a se admite excepţia inadmisibilitatii acţiunii, intimaţii putând sa solicite accesorii la despăgubiri reprezentând creanţe de asigurări de la FGA numai urmând procedura administrativă de plată prevezută de Legea nr. 213/2015.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, a arătat că în mod greşit prima instanţă a respins această excepţie, încălcând dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi principiul specialia generalibus derogant, având în vedere că reclamanta putea solicita despăgubiri pentru pretinsa întârziere în soluţionarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluţionare a acesteia, şi nu la o diferenţă de 3 ani, acţiunea de faţă fiind tardivă în raport cu prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, având în vedere faptul că reclamanta a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor, la care solicită în prezenta cauză aplicarea de penalităţi/dobânzi, şi cum nu există niciun motiv să nu fi solicitat aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosarului nr. x/2018, a considerat că acţiunea este tardivă în raport cu dispoziţiile legii speciale.

În opinia părţii, prima instanţă trebuia să arate în mod concret care sunt motivele de respingere a excepţiei tardivităţii.

Legat de excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, de asemenea, în mod eronat a fost respinsă, apreciindu-se că este formulată în termen faţă de dispoziţiile şi art. 11 alin. (2) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, cererea reclamantei de acordare a penalităţilor din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/29.01.2016 este neîntemeiată, neexistând nicio bază legală pentru plata penalităţilor/dobânzilor, în condiţiile în care soluţia definitivă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de anulare a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost pronunţată abia la data de 13.10.2021.

Astfel, a aratat că instanţa de judecată nu s-a raportat la solicitarea reclamantei care a arătat prin cererea modificatoare faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

A apreciat recurentul-pârât că susţinerea reclamantei în sensul că prezenta actiune nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri ori de pronuntarea Deciziei 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este nereală, deoarece prezenta actiune a fost depusă înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018 la data de 13.10.2021.

A precizat că prin Decizia RIL a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 se statuează că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul şi întinderea sa.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, astfel că termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă şi s-a împlinit un an mai târziu, conform art. 19 alin. (2) şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în recurs

Recurenta-reclamantă A. a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, sentinţa recurată nefiind susceptibilă de criticile formulate de aceasta.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat întâmpinare în stadiul procesual al recursului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 14 septembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) cerere de plată privind suma de 7457 RON pretinsă cu titlu de creanţă de asigurări aferente dosarului de daună A. nr. x .

Prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată aferentă dosarului de daună A. nr. x, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 … nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context factual, instanţa de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. S.A. (A.) cu o cerere, prin care, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA), a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 şi să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Ulterior, reclamanta a formulat cerere adiţională - modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi penalităţi de întârziere conform Normei aprobate prin Ordinul CSA nr. 23/2014, respectiv suma de 27933,92 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei; a admis, în parte, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată; a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 7457 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021; a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentinţe, dar nu mai mult de 300 de RON; a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat, redus; a respins în rest acţiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs atât reclamanta, cât şi pârâtul, Înalta Curte apreciind că soluţia Curţii de apel este corectă, fiind împărtăşită şi de aceasta în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

2. Recursul formulat de reclamanta A. S.A.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentei-reclamante care, în esenţă, sunt centrate pe faptul că judecătorul fondului a aplicat greşit sau a încălcat normele de drept material, şi pe care urmează să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Sub un prim aspect, recurenta-reclamantă a criticat încălcarea dispoziţiilor art. 1531 şi art. 1535 C. civ., fiind nemulţumită de intervalul de timp în care prima instanţă a obligat pârâtul la plata despăgubirilor. A susţinut că principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata despăgubirilor pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data achitării despăgubirilor de către FGA, întrucât momentul în care FGA trebuia să facă plata este, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termenul de 30 de zile pentru soluţionarea cererilor adresate unei autorităţi publice.

Contrar acestor susţineri, instanţa de control judiciar reţine că prima instanţă a stabilit în mod corect intervalul de timp în care este datorată dobânda, respectiv începând de la 03.05.2018 - data emiterii Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 şi până la 28.10.2021 - data când contul reclamantei a fost creditat cu suma de 7457 RON reprezentând creanţa principală, aşa cum reiese din ordinul de plată depus la dosarul de fond, fila x.

Înalta Curte constată că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, iar condiţiile atragerii răspunderii sunt cele reglementate de C. civ.

Potrivit art. 1531 din C. civ.: "(1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării. (2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor şi beneficiul de care acesta este lipsit. La stabilirea întinderii prejudiciului se ţine seama şi de cheltuielile pe care creditorul le-a făcut, într-o limită rezonabilă, pentru evitarea sau limitarea prejudiciului. (3) Creditorul are dreptul şi la repararea prejudiciului nepatrimonial."

Conform art. 1535 din C. civ.: "(1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadenţă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadenţă până în momentul plăţii, în cuantumul convenit de părţi sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plăţii ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadenţă, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadenţă. 3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit.

Condiţiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existenţa unui prejudiciu, (2) existenţa unei fapte ilicite, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere că prin prejudiciu se înţelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei persoane.

În cauză, reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârât a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018 şi a rămas definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, astfel că aceasta a produs o vătămare părţii reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată în discuţie în ceea ce priveşte suma de 7457 RON (creanţa principală) a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosinţa acesteia.

Prin urmare, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părţii pârâte se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În speţa de faţă, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 7457 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 28.10.2021, astfel cum reiese din ordinul de plată depus în dosarul de fond.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 7457 RON către recurenta-reclamantă a avut ca efect lipsirea creditorului de folosinţa sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acţiune în răspundere civilă delictuală în faţa instanţei de drept comun pentru perioada 03.05.2018 – 28.10.2021, câtă vreme existenţa creanţei este strâns legată de anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 ca act administrativ unilateral, cât şi de faptul că reclamantei i s-a achitat pe cale amiabilă creanţa principală la data de 28.10.2021.

De fapt, prin această manifestare unilaterală de voinţă, intimatul-pârât a procedat la recunoaşterea voluntară a dreptului dedus judecăţii, iar această manifestare de voinţă produce efecte juridice, context în care, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acţiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 – 28.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeaşi concluzie se poate ajunge însă în ceea ce priveşte perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipseşte o hotărâre judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluţionare în termen sau refuz nejustificat de soluţionare), imputat pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

O altă critică adusă sentinţei atacate a vizat încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, cu referire şi la dispoziţiile art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011 aprobată prin Ordinul CSA 14/2011 şi art. 38 din Norma ASF 23/2018. Recurenta-reclamantă a susţinut că aceste texte administrative normative reglementează conţinutul contractului de asigurare de tip RCA, stabilind inclusiv penalităţile aplicabile în caz de neplată în termen a sumelor datorate cu titlu de penalităţi.

Contrar acestor susţineri, în ceea ce priveşte cererea în despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere, instanţa de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, pronunţată în interesul legii, potrivit cărora "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deşi recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată - justifică existenţa prejudiciului prin aceea că cererea de plată a fost soluţionată cu întârziere, pretinzând în acest sens plata de penalităţi de întârziere.

Or, soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanţa de judecată în mod definitiv.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, se reţine că aceasta nu face dovada existenţei unui act administrativ asimilat - nesoluţionarea în termen - care să fi fost cenzurat prin hotărâre definitivă, astfel că nu este justificată situaţia premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în interesul legii.

În aceste condiţii, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptăţită să pretindă despăgubiri doar pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului, iar nu pentru prejudicii cauzate de nesoluţionarea cererii de plată în termenul prevăzut de lege.

Nu se poate susţine aşadar, în mod valid, că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naştere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispoziţiile Normei ASF nr. 23/2014, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale - şi prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluţionării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate.

În acest sens, instanţa de recurs reţine că textul Normei ASF nr. 23/2014 (art. 38) are în vedere situaţia nesoluţionării în termen de către asigurătorul RCA, a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situaţia respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO.

Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogaţiei şi nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina intimatului-pârât obligaţia de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situaţia premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare).

În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situaţii aceasta fiind ţinută să facă dovada existenţei unei hotărâri judecătoreşti definitive de constatare a nelegalităţii actului tipic sau asimilat. În speţa de faţă, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existenţa unui act administrativ tipic nelegal, nu şi cu privire la existenţa actului administrativ asimilat nelegal (nesoluţionarea în termen).

În consecinţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere pentru nesoluţionarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condiţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Ultima critică de nelegalitate formulată a vizat cuantumul dobânzii legale, recurenta-reclamantă susţinând că aceasta trebuia stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu potrivit alin. (3) al aceluiaşi text normativ, aşa cum în mod greşit a făcut prima instanţă.

Dispoziţiile art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevăd că: "(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale… (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare.".

Înalta Curte constată, pe de o parte, că suma de bani cuvenită recurentei-reclamante reprezintă o dobândă penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios priveşte activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi vizează creanţele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest context, premisa esenţială a acordării sumei în discuţie cu titlu de creanţă de asigurări de către FGA nu se regăseşte în activitatea de asigurări desfăşurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competenţa acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraţilor către creditorii de asigurări.

În consecinţă, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că pârâtul FGA nu este o întreprindere cu scop lucrativ, nu a acţionat în calitate de autoritate contractantă, nefiind nici în prezenţa unui raport juridic contractual, astfel că despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare calculată conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

3. Recursul formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Analizând sentinţa atacată prin raportare la motivul de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, criticile centrate pe împrejurarea că prima instanţă în mod greşit a respins excepţiile invocate prin întâmpinare formulate de acesta fiind nefondate.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, se reţine că sunt nefondate criticile formulate, având în vedere prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: "(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Analizând aceste dispoziţii legale, se constată că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede tocmai ipoteza în cauză, respectiv aceea când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, stabilind că, într-o asemenea situaţie, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, însă cu respectarea termenului de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se reţine că în mod corect prima instanţă a reţinut că această sancţiune intervine în cazul exercitării unei acţiuni civile în contextul în care legiuitorul interzice formularea unei cereri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, în cauză un eventual conflict juridic între art. 19 din lege şi alte norme legale speciale nu atrage inadmisibilitatea cererii, ci eventual, netemeinicia acesteia.

Prin urmare, rezultă că persoana vătămată are un drept de opţiune, iar nu o obligaţie de a solicita plata de despăgubiri în cadrul acţiunii în anulare a actului administrativ, sau printr-o cerere separată, aceasta din urmă fiind însă condiţionată, aşa cum s-a arătat, de respectarea termenului de prescripţie.

Altfel spus, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul permite, pe cale de excepţie, formularea unei cereri de acordarea a despăgubirilor pe cale separată, aşa încât în mod corect a fost respinsă inadmisibilitatea acţiunii.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, de asemenea, se reţine că în mod legal a fost respinsă de prima instanţă, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora: "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, în aceeaşi perioadă fiind efectuată şi plata, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleaşi considerente, în mod corect a fost respinsă şi excepţia prescripţiei.

Aşa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 01.04.2021, care ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată în discuţie, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentinţa nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal), s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, s-a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acţiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum şi faptul că nici Fondul şi nici instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situaţia concretă a reclamantei în sensul de a se stabili concret dacă deţine o creanţă de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată aferentă dosarului de daună A. nr. x.

Aşadar, rezultă că dreptul material la acţiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanţei (01.04.2021) existenţa creanţei este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluţionat definitiv la data de 13.10.2021, cât şi de lămurirea existenţei în beneficiul reclamantei a creanţei principale de 7457 RON, care de altfel, a fost achitată pe cale amiabilă de către recurentul-pârât la data de 28.10.2021.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanţă prin efectuarea plăţii, la data de 28.10.2021, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 268 din 18 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.