Suspension of EU-funded budgetary claim based on in-kind contribution cap and imminent financial damage

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea formulată la data de 23.09.2022 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 07.09.2022 întocmit de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 134/2022 din 6 octombrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime.

S-a dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 07.09.2022, până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la cererea de anulare a acestui act administrativ.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, după rejudecare, respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, a arătat că, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 avute în vedere de instanţa de fond, acestea nu se aplică în cazul de faţă, nefiind vorba de necorelări ale legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară.

A menţionat că reclamanta a contribuit la finanţarea proiectului doar prin raport în natură constituit numai din bunuri imobile, în procent de 50,001%, contrar dispoziţiilor art. 69 alin. (1) din Regulamentul UE nr. 1303/2013, care stabilesc că în cazul aportului/aducerii de terenuri sau bunuri imobile reprezentând contribuţia în natură a beneficiarului în proiect, valoarea acestora nu depăşeşte 10% din cheltuielile totale eligibile ale operaţiunii în cauză.

A susţinut recurenta că, în speţă, reclamanta nu face dovada unor aspecte care să conducă la ideea că actul este nelegal, ci supune atenţiei motive care vizează interpretarea unor dispoziţii legale ce necesită o analiză aprofundată pe fondul cauzei.

Referitor la paguba iminentă, a menţionat recurentul că reclamanta a prezentat o serie de consecinţe ale emiterii actului administrativ, însă acestea sunt pur ipotetice şi speculative. Astfel, aceasta nu a făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual, imprevizibil. Totodată, simpla menţionate a valorii aproximative a creanţei nu conduce, în sine, la constatarea că există o pagubă iminentă.

Concluzionând, recurentul a arătat faptul că instanţa de fond, în mod eronat, a apreciat că în speţă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurent pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 07.09.2022 întocmit de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut că, în speţă, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că prima instanţă a reţinut că aspectul invocat de reclamantă referitor la pretinsele necorelări între legislaţia naţională şi cea comunitară constituie un caz bine justificat pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, respectiv faptul că autoritatea emitentă ar fi interpretat şi aplicat în mod diferit aceeaşi normă juridică, şi anume art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului.

S-a avut în vedere că autoritatea pârâtă a acordat finanţarea chiar dacă a constatat că aportul în natură depăşea procentul de 10% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile, întrucât a ţinut seama ca şi reclamanta de prevederile art. 5 alin. (3) lit. d) din H.G. nr. 347/2016, conform cărora "contribuţia în natură constituită din bunurile prevăzute la alin. (2) trebuie să îndeplinească cumulativ şi următoarele condiţii:..d) valoarea bunurilor este certificată de un evaluator autorizat şi independent de beneficiarul operaţiunii, potrivit prevederilor legale în vigoare. În cazul terenurilor valoarea contribuţiei în natură nu poate depăşi limita prevăzută la art. 69 alin. (3) lit. b) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului."

Astfel, în norma mai sus citată se face referire doar la valoarea terenului, şi nu la cea a construcţiilor, iar terenul adus ca aport în natură de reclamantă nu depăşea 10% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile.

Aceleaşi aspecte rezultă şi în Ghidul Solicitantului, în care se face trimitere la art. 5 şi art. 7 din H.G. nr. 347/2016.

Totodată, instanţa de fond a avut în vedere că pârâta a formulat la data de 13.04.2022 o cerere de interpretare adresată Comisiei Europene, prin Scrisoarea DGP AM POPAM nr. 286295/13.04.2022, solicitând iniţiatorului actului normativ, respectiv Comisia Europeană - Direcţia Generală Afaceri Maritime şi Pescuit, un punct de vedere cu privire la procentul maxim alocat pentru contribuţiile în natura din totalul cheltuielilor unui proiect. Potrivit răspunsului primit de la Comisia Europeană: "contribuţia totală în natură sub forma de teren sau imobil nu ar trebui să depăşească limita de 10% din totalul cheltuielilor eligibile pentru operaţiunea în cauză, în conformitate cu art. 69 alin. (1) al doilea paragraf din CPR şi cu alin. (3), articolul 69 lit. b) din CPR."

Prin urmare, judecătorul fondului a reţinut că aspectele invocate de reclamantă justifică luarea măsurii cu caracter provizoriu a suspendării executării actului administrativ, din perspectiva îndeplinirii condiţiei existenţei unui caz bine justificat.

Înalta Curte constată, contrar celor invocate de către recurentul-pârât, că aspectele reţinute de către prima instanţă se circumscriu cerinţei de verificare doar la nivel aparent a legalităţii actului administrativ atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, respectiv legalitatea sumelor stabilite în sarcina intimatei-reclamante, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

Înalta Curte apreciază că verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ trebuie realizată de judecător fără o interpretare restrictivă a temeiurilor de fapt care justifică suspendarea, pentru că altfel scopul măsurii nu mai poate fi atins.

În acest sens, va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de faţă instanţa constată existenţa unei astfel de dispute.

Printre principiile menţionate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părţilor în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicaţiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că şi aceasta este îndeplinită, raportat la consecinţele pe care executarea titlului de creanţă le poate produce, raportat la valoarea imputată (aproximativ 4.000.000 RON).

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a avut în vedere situaţia concretă a reclamantei, respectiv faptul că numai obligaţiile salariale lunare ale grupului de firme se ridică la aproximativ 657.000 RON, la care se adaugă obligaţiile aferente acestora către bugetul de stat, în valoare de 345.000 RON, neplata salariilor determinând pierderea angajaţilor, ceea ce va avea drept efect imposibilitatea producerii indicatorilor asumaţi prin proiect, de creştere a unei anumite cantităţi de peşte în cadrul fermei piscicole. Imposibilitatea de a produce indicatorii asumaţi prin proiect va avea drept consecinţă obligaţia de a restitui toate sumele de bani acordate pentru derularea proiectului european.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanţei de fond, în sensul îndeplinirii şi a acestei condiţii, fiind de necontestat că, în condiţiile în care punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită în sarcina societăţii reclamante o măsură care, prin însăşi natura ei, conduce la diminuarea patrimoniului societăţii şi perturbarea întregii activităţi a acesteia, nu pot fi omise repercusiunile de natură economică şi financiară cauzate în acest mod.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurentul-pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatei-reclamante, care poate să aibă consecinţe grave în patrimoniul acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală Pescuit-Autoritatea de Management pentru POPAM împotriva sentinţei nr. 134/2022 din 6 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală Pescuit-Autoritatea de Management pentru POPAM împotriva sentinţei nr. 134/2022 din 6 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 iunie 2023.