Validity of administrative sanction note as an enforceable act versus preparatory document in medical accreditation withdrawal

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 18.02.2021, S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor - Direcţia Medicală, a solicitat anularea notei privind aplicarea sancţiunii de retragere a certificatului de agreare pe o perioadă de 4 ani. Până la soluţionarea cauzei a solicitat suspendarea executării actului administrativ în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 83/2021 din 4 mai 2021 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii acţiunii ca neîntemeiată.

A fost respinsă cererea de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Nota privind aplicarea sancţiunii de retragere a certificatului de agreare emisă la data de 14.09.2020, ca neîntemeiată.

A fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor - Direcţia Medicală, pentru anularea actului administrativ reprezentat de Nota privind aplicarea sancţiunii de retragere a certificatului de agreare emisă la data de 14.09.2020.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecarea litigiului în fond.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a efectuat o analiză pur formală, superficială a motivelor invocate de reclamantă şi că aceasta s-a poziţionat făţiş şi total neargumentat doar în favoarea uneia dintre părţi.

A mai susţinut recurenta că actul intitulat nota nr. x/14.09.2020 este nelegal; examinând conţinutul acestuia, se poate constata cu uşurinţă că nu întruneşte caracterele unui act administrativ, constituind doar un act preparator.

Prin această notă se constată o pretinsă situaţie de fapt şi se apreciază posibilitatea aplicării unei sancţiuni, dar acest înscris, în concret o operaţiune prealabilă, nu a fost urmat de emiterea de către autoritatea publică a unui act administrativ sancţionator, act care să cuprindă descrierea în fapt şi în drept a abaterii, sancţiunea aplicată şi momentul de la care aceasta începe să curgă şi să se finalizeze, după cum nu conţine nici posibilitatea contestării şi procedura de contestare a acestui act.

În cazul de faţă, Ministrul Transporturilor trebuia să emită un ordin privind aplicarea sancţiunii administrative, act care să întrunească toate elementele mai sus indicate, iar un asemenea act nu există.

A mai arătat recurenta că pretinsa abatere a avut loc cu mai bine de un an înainte de data controlului. Controlul s-a efectuat în baza Ordinului MT nr. 1262/2013, iar membrii echipei de control au bifat ca fiind îndeplinite şi menţinute toate cerinţele ce au stat la baza avizării acestei activităţi, astfel cum rezultă din înscrisul depus la dosar. Nu apar în acest proces-verbal menţiunile regăsite în Nota nr. x/14.09.2020, relativ la pretinsa lipsă a registrului de procese-verbale sau faptul că a fost înlocuit vreun medic.

A susţinut recurenta că ar fi fost esenţial să se solicite de la Ministerul Transporturilor să se depună pentru medicii B., C. şi acordul dat pentru anii 2019-2020, înscrisuri apte să dovedească existenţa acordului.

A mai arătat recurenta că motivele indicate constituie şi cazul bine justificat, iar în ceea ce priveşte paguba iminentă, a susţinut că retragerea agreării a avut drept consecinţă restrângerea activităţii societăţii şi pierderi financiare de peste 54000 RON.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât nu a formulat întâmpinare.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 29 iunie 2023, Înalta Curte a luat act de faptul că memoriul de recurs vizează doar soluţia de anulare a actului administrativ, iar recursul este declarat în termen, în raport de dovezile depuse la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului pentru nemotivarea în termen invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă prin intermediul cererii de recurs, cu respectarea termenului legal de 15 zile de la comunicarea hotărârii atacate, pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat solicitat anularea notei privind aplicarea sancţiunii de retragere a certificatului de agreare pe o perioadă de 4 ani. Până la soluţionarea cauzei a solicitat suspendarea executării actului administrativ în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, cererea de suspendare a executării actului administrativ şi cererea de anulare a acestuia ca neîntemeiate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a invocat faptul că instanţa de fond a efectuat o analiză pur formală, superficială a motivelor invocate de reclamantă şi că aceasta s-a poziţionat făţiş şi total neargumentat doar în favoarea uneia dintre părţi.

Cu privire la aceste aspecte, instanţa de control judiciar reţine că instanţa de fond a procedat la analiza cauzei, indicând aspectele de fapt şi temeiurile de drept pe baza cărora şi-a format opinia juridică.

Conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, obligaţia instanţelor naţionale de a-şi motiva hotărârile judecătoreşti nu presupune existenţa unui răspuns detaliat la fiecare argument. Acestea pot fi analizate grupat, iar răspunsul poate fi şi implicit, rezultând din considerentele exprimate în legătură cu chestiunile aflate în legătură directă.

Prin urmare, instanţa nu este obligată să răspundă detaliat la fiecare argument al părţilor, ci să examineze în mod real problemele esenţiale care au fost supuse analizei instanţei, în considerentele hotărârii urmând să fie redate argumentele care au condus la pronunţarea acesteia.

Totodată, împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele reclamantei nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege, şi nu de cele invocate de pârât.

Astfel, susţinerile recurentei în sensul că hotărârea ar fi superficial motivată, întrucât prima instanţă a preluat argumentele pârâtului sunt nefondate, dat fiind faptul că preluarea de către instanţă a unora dintre argumentele unei părţi pe care le-a considerat pertinente nu duce la concluzia că instanţa nu a făcut o apreciere proprie a susţinerilor părţilor şi o analiză a probelor administrate, de vreme ce, în considerente, instanţa a analizat probele administrate, a stabilit situaţia de fapt şi a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speţa dedusă judecăţii.

Pe cale de consecinţă, pretinsa deficienţă în motivare imputată de partea recurentă sentinţei recurate prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu poate fi reţinută ca fiind fondată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că este nefondat.

O primă critică a recurentei priveşte faptul că nota nr. x/14.09.2020 nu întruneşte caracterele unui act administrativ, constituind doar un act preparator. Susţine recurenta că prin această notă se constată o pretinsă situaţie de fapt şi se apreciază posibilitatea aplicării unei sancţiuni, dar acest înscris, în concret o operaţiune prealabilă, nu a fost urmat de emiterea de către autoritatea publică a unui act administrativ sancţionator, act care să cuprindă descrierea în fapt şi în drept a abaterii, sancţiunea aplicată şi momentul de la care aceasta începe să curgă şi să se finalizeze, după cum nu conţine nici posibilitatea contestării şi procedura de contestare a acestui act.

Înalta Curte apreciază că această critică este nefondată, întrucât, în urma întocmirii procesului-verbal care conţine totalitatea constatărilor de fapt privitoare la respectarea reglementărilor legale în cazul concret, se întocmeşte o notă care, prin efectul aprobării, dobândeşte caracterul de act administrativ, îndeplinind toate condiţiile de fond şi formă pentru a produce efectele juridice specifice.

Instanţa de control judiciar reţine în acest sens dispoziţiile art. 7 şi 8 din Ordinul nr. 1262/2013 al MT: "Verificarea menţinerii condiţiilor de agreare şi a respectării reglementărilor legale privind efectuarea examinărilor medicale şi/sau psihologice pentru persoanele cu funcţii care concură la siguranţa transporturilor este urmată de încheierea unui proces-verbal, conform modelului prevăzut în anexa nr. xd." ART. 8 "În urma verificării efectuate, în baza procesului-verbal, direcţia de specialitate propune conducerii Ministerului Transporturilor acordarea/respingerea vizei sau sancţionarea unităţii conform prevederilor legale".

Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, aprobarea reprezintă o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice. Pe de altă parte, motivarea actului administrativ, ca şi operaţiune administrativă concomitentă emiterii actului, este cuprinsă în notă, notă care face referire inclusiv la sancţiunea aplicabilă.

A mai susţinut recurenta că pretinsa abatere a avut loc cu mai bine de un an înainte de data controlului şi că acesta a fost efectuat în baza Ordinului MT nr. 1262/2013; membrii echipei de control au bifat ca fiind îndeplinite şi menţinute toate cerinţele ce au stat la baza avizării acestei activităţi, astfel cum rezultă din înscrisul depus la dosar. A mai arătat recurenta că nu apar în acest proces-verbal menţiunile regăsite în Nota nr. x/14.09.2020, relativ la pretinsa lipsă a registrului de procese-verbale sau faptul că a fost înlocuit vreun medic.

Cu privire la aceste susţineri, Înalta Curte reţine că, în urma controlului efectuat la sediul societăţii reclamante de către comisia de control a fost întocmit procesul-verbal de control din data de 08.09.2020, constatându-se, potrivit menţiunilor care apar în acesta – dosar fond, că fără aprobarea direcţiei de specialitate din cadrul MTIC, conform art. 6 din OMT 1263/2013 a fost înlocuit medicul de specialitatea neurologie care a examinat în perioada iulie 2019- octombrie 2019. De asemenea, s-a constatat lipsa registrului de procese-verbale în care sunt consemnate hotărârile luate de comisia medicală pentru siguranţa în transporturi privind analizarea fişelor medicale şi stabilirea avizelor medicale – dosar fond.

Din analiza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, instanţa de fond a constatat că prin adresa nr. x/22.05.2019, Ministerul Transporturilor – Serviciul medical comunică acordul privind înlocuirea definitivă, în Comisia Medicală de Siguranţa Transporturilor ce activează în cadrul societăţii reclamante a medicului neurolog B. cu medicul de aceeaşi specialitate C.. Ulterior, prin adresa nr. x/3.06.2019, Ministerul Transporturilor comunică acordul Serviciului Medical privind înlocuirea definitivă, în aceeaşi comisie, a medicului C. cu medicul D.. Prin adresa din 14.11.2019 se comunică acordul de înlocuire a medicului specialist neurologie D. cu medicul C., începând cu data de 15.11.2019.

Prin urmare, este corectă concluzia instanţei de fond în sensul că pentru perioada iulie - octombrie 2019, înlocuirea medicului de specialitatea neurologie s-a făcut fără aprobarea direcţiei de specialitate din cadrul Ministerului Transporturilor, situaţie reţinută prin nota contestată în prezenta speţă, cu trimitere la textele legale incidente şi cu propunerea sancţiunii legale a retragerii certificatului de agreare pe o perioadă de 4 ani.

În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente, acestea nu vor fi analizate, având în vederea precizarea recurentei în sensul că memoriul de recurs vizează doar soluţia de anulare a actului administrativ.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 83/2021 din 4 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 83/2021 din 4 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 iunie 2023.